特朗普正式就任总统不过百日。然而，在这百日之中，因他执意快速推进一系列竞选期间向其支持者许下的诺言，导致美国国内外接连爆发激烈的政治抗议、法律诉讼和外交冲突。其中尤为突出的是，特朗普签发的限制移民总统行政令两周内招致了全国不下50起法律起诉。原本踌躇满志和在政策上“标新立异”的新任非建制派总统，上任伊始非但没有经历“蜜月期”，反而初尝各种打击，政治资本快速流失，各种政策主张受到来自国内外的质疑。
一、特朗普的治国宗旨
特朗普的核心政治概念是“美国第一”和“让美国再度伟大”。“美国第一”的口号最早源于1940年代的孤立主义政党，带有浓厚的白人极端保守主义的印记。此后这种思想一直蛰伏于美国政治之中，从未成为政治主流。2002年，里根时期的白宫联络处主管、美国文化保守主义领军人物帕特里克·布坎南（Patrick Buchanan）的追随者脱离“Reform Party of the United States of America ”，创立“美国第一党”，其主张包括反北美自由贸易协定和世贸组织、反海外战争、反堕胎、反控枪、反平权和反非法移民等。特朗普在1990年代中后期与布坎南曾同属“Reform Party of the United States of America ”，他认同并继承了“Reform Party of the United States of America ”和“美国第一党”的许多主张，“美国第一”也因此成为特朗普的执政理念。
“让美国再度伟大”则是里根在1980年竞选时提出的口号，他是为激励美国人走出越南战争失败后对自己国家道德和实力怀疑的阴影而提出的。特朗普对里根充满敬慕之情，而且自比当代里根。他再次使用这一口号，是因为它最容易唤起美国中下层白人对里根时期的怀念，也直观地反映了他对奥巴马执政8年的不满。特朗普提出的减税和去规制化措施及“以实力促和平”的强军政策，皆取自于里根政府，甚至连他威胁要向中国商品征收45%的关税，也是想复制当年里根政府对日本汽车业征收45%关税的先例。
1980年代时期，“日本制造”充斥美国市场，美国贸易逆差大幅度增加，美国制造业也加速向海外转移。美日“广场协议”后日元升值，日本又开始大规模购买美国资产。这些情况令怀有民族主义情绪的特朗普非常不满，他曾公开批评日本“先是用消费品把我们的钱都赚走，然后又回来买下整个曼哈顿”。从那时起，特朗普就把消除贸易赤字、增加美国工人就业、维护“美国制造”当成上帝赋予他的使命。
2016年大选中作为总统候选人的特朗普提出的对当今世界的看法和美国外交政策的目标，并没有显示出他具有对全球地缘政治的理解，也不带有强烈的意识形态倾向，而完全是出自一个美国地产商对全球体系的直观解读。虽然在他所提出的一系列对外政策主张之间存在着明显的矛盾，从中还是可以分辨出一个贯穿始终的核心概念，即上文提到的“美国第一”。“美国第一”说到底就是美国经济第一，美国贸易第一，美国就业岗位第一。凡是危及美国贸易和就业的国家，都被视为美国利益的危害者；对所有国家的态度，也要以此来衡量。彼得森国际经济研究所执行副总裁马库斯·诺兰德（MarcusNoland）认为，特朗普头脑里没有宏观经济学的概念，他厌恶任何经济学理论持有某种重商主义的观念，认为出口多、进口少是获利和经济健康的象征，实际上把各国之间的经济交往看作是零和游戏。
在竞选中，特朗普反复指责中国的几大“罪状”是：操纵人民币汇率，向美国倾销廉价产品，对美输华产品征收“重税”，“偷窃”美国人的工作和知识产权等。这些指责最终都汇聚到一点上，那就是中国对美国账面上的高额贸易顺差。而且，这些“罪名”不仅是加给中国的，任何造成逆差的贸易对象，如北美自由贸易区的加拿大和墨西哥、亚洲的日本和韩国、欧洲的德国，都被如此看待。而中国因对美贸易顺差最大，自然成为特朗普最激烈指责的对象。新成立的“美国贸易委员会”强调其三大任务的第一条就是“缩减贸易赤字”，其次是促进国内制造业发展和制止工作向海外流失。
特朗普在2016年12月12日《福克斯新闻》（FoxNews）对他的采访中说，“美国是否延续几十年来的传统（此处指的是一个中国的政策），取决于北京是否在贸易和其他问题上做让步”，这也显示出，为了美国的贸易优势，其他问题都可以用来做交易。也难怪“台政界”在听到这句话时高兴不起来担心美国不过是把台湾当作一个交易筹码。特朗普对普京和俄罗斯心存好感的主要原因之一也是，在特朗普看来，俄罗斯在贸易上并没有造成对美国的不公平。根据美国统计局的统计，2016年前10个月，美俄贸易额仅为中美贸易额的约2.5%，而中国造成的美国贸易赤字是俄罗斯造成的40倍以上。至于北约所耿耿于怀的俄罗斯兼并克里米亚问题，以及由此而带来的北约对俄罗斯威胁的担忧，对特朗普来说并不构成一个重要问题，况且俄罗斯还可以在打击叙利亚的恐怖主义行动中提供帮助。而加强对恐怖主义的打击力度，确保美国的国土安全，也是特朗普宣称的对外政策的一个重要方面。
特朗普虽然表示他仍然重视盟国，要加强同盟国的关系，但他又不断抱怨盟国在安全上搭便车，觉得美国在经济账上吃了亏。他多次批评北约已经过时，并要求北约承担对自身更大的防卫责任，敦促北约盟国增加各自的军费开支比例，还要求日本为驻日美军承担更多的费用，并曾表示要从韩国撤军，这些都是出于不愿美国替他人“埋单”的目的，哪怕是为了盟国的安全。
特朗普特别反感多边贸易协定，感到美国在其中吃了亏，他还没上台就决定放弃TPP 重谈北美自由贸易协定。他更喜欢双边贸易谈判，认为这样美国可以获得更有利的谈判地位和谈判筹码。以上这些政策倾向都与他对“美国第一”与贸易和就业机会相关性的理解密切相关。
二、特朗普搭建行政班子进展缓慢
一般而言，美国新一届政府行政班子的任命耗时较长，所有班子成员基本配齐通常要到总统任期第一年的10月甚至年底才能完成。以奥巴马总统为例，在他上任1个月后只有一半的内阁职位获得国会批准，而政府高级职位的平均任命周期长达一个半月，直到他上任半年后才配齐了2/3的官员。与奥巴马政府相比，特朗普班子成员的到位则要花费更长的时间，因此，在特朗普任职的前半年很可能出现职位空缺多、政策落地难的局面。
特朗普政府需要提名和任命的职位多达4000个，其中需要参议院批准的行政官员约为1200人。但是，特朗普总统的特性使这些职位很难在短期内被填满。传统上，民主和共和两党都有自己的储备人才，由于两党轮流执政，在野党的政治和专业精英一般会经过旋转门在智库、大学和商业机构中暂时栖身等待下次本党执政时再伺机进入政府。然而，特朗普是打着反建制派的旗号投入总统竞选的，其许多社会政策主张与美国在民权革命之后逐渐形成的“政治正确”原则相背离，因而大批具有保守主义倾向的建制派精英公开与其划清界限，认为他的民粹主义、种族主义、孤立主义、保护主义和亲俄立场使他们无法与之为伍。数百名共和党阵营的外交和经济界精英在大选期间签署了“绝不支持特朗普”（NeverTrump）的公开声明。而特朗普睚眦必报，在当选后即刻表示，为了保持“忠诚度和纯洁性”，绝不接纳在大选中抵制过自己的建制派人士。这就使特朗普政府上台后出现了人才荒，也使得特朗普政府各级官员的到位更加延迟。
正是在民主党出局、共和党建制派面临两难的情况下，一些曾被边缘化且大都对华抱有敌意的右翼共和党人、很多从未涉足政治但与特朗普交往密切的金融界和娱乐圈富豪、一部分高军阶退役军人，以及一批追随特朗普的国会共和党人涌入了特朗普的团队。然而，由于这些人数量有限，而且大部分缺乏执政能力或经验，他们很难填满需要得到国会批准的重要职位。截至2017年4月初，虽然特朗普政府内阁部长级官员已经基本到位，但在需要美国参议院批准的533个政府重要职位中，只有不到50人获得总统正式提名，20多人获得参议院批准，尚有486个职位总统未提名人选。
与此相应的是与中国相关的主要外交、军事和金融商贸部门中，除已提名并获得参议院批准的驻华大使外，对副部长及以下重要职位的任命也进展甚微，例如东亚和太平洋事务助理国务卿、负责亚太安全事务的助理国防部长、负责国际贸易的商务部副部长、负责国际事务的财政部副部长等，都还没有得到正式任命。总之，美国庞大的联邦官僚机构在很多领域目前都处于停摆状态，大量职业文官不得不代行职权，或者由未经国会确认的临时领导暂行职权，这导致很多前任政府的政策还在延续。即便白宫出台一些命令对具体政策细节的制定也会一再拖延。在这种情况下，特朗普在努力推进在诸如医保、税收、贸易和环境规则等问题上的优先事项时，其政府关键的权力中心都缺乏领导，这使得特朗普在国会立法过程中屡屡受挫。
特朗普个性鲜明突出，他作为总统经常发表不当言论，因此白宫内围绕在他身边的幕僚不得不轮番出面为其辩护，同时也向他隐瞒外部的负面信息，致使其信任的圈子不断缩小。他一反常规地格外信任和依赖自己的家庭成员，其女婿贾里德·库什纳（Jared Kushner）2017年1月初被任命为总统高级顾问，得以参与很多内政外交方面重要事务的决策，例如与以色列、伊拉克、沙特和中国的外交关系等。3月下旬他又被委以白宫“美国创新办公室”主任的要职，其任务是通过汇集商界领袖的理念和建议，对特朗普眼中臃肿、低效、官僚化的美国政府进行管理改革。特朗普的女儿伊万卡·特朗普（IvankaTrump）则担任了不领薪的总统特别助手。
然而，在一系列政治丑闻败露和政策推行受挫之后，特朗普领导的反建制派力量遭受了沉重打击。首先，深受特朗普信任并最早被任命的重要官员之一迈克尔·弗林（Michael Flynn）将军因涉及“俄罗斯门”丑闻，在就任24天后就被迫辞去总统国家安全事务助理一职。弗林熟悉情报和特种作战任务，曾因与奥巴马在中东反恐政策上的分歧而辞职。在大选期间他全力支持特朗普，并充当其外交政策的主要顾问，主张在反恐问题上与俄罗斯合作。弗林辞职后，总统国家安全事务助理一职由出身于陆军坦克兵的赫伯特·麦克马斯特（Herbert McMaster）中将接任，他曾在海湾战争及其后美国在中东发动的历次战争中发挥重要作用，此前是陆军能力整合中心（Army Capabilities Integration Center）主任。
其次，由彼得·纳瓦罗（PeterNavaro）担任主席的国家贸易委员会被移出白宫，转到商务部大楼办公，这使得他直接觐见和影响总统的机会大为减少。纳瓦罗是加州大学经济学教授，因发表过一系列危言耸听的反华著述而被美国经济学界所不齿，但他的观点唯独受到特朗普的青睐，他本人也因此被特朗普奉为经济智囊，在选举期间发表过特朗普经济政策白皮书。然而，国家贸易委员会的现有办公人员屈指可数，政策影响力低下。尽管特朗普两次发布总统行政令，要求商务部审查美国对外贸易赤字问题，并提高对美倾销商品的罚款额度，但这与纳瓦罗的强硬主张相去甚远。相反，纳瓦罗的一些主张，如将中国定为汇率操纵国、终止与中国进行双边投资协定谈判等均被搁置。在中国领导人访美期间，他也没有被允许走上前台。
最后，白宫首席战略专家史蒂夫·班农（Steve Bannon）被挤出国家安全委员会。班农是共和党内的“造反派”、“另类右派”的代言人。他早年供职于高盛，后经营媒体，在特朗普选战陷入低潮时加入其团队，为扭转局面立下了汗马功劳，是特朗普与基层选民之间的思想纽带、特朗普选举和执政策略的智囊。特朗普上任之初非常倚重班农，让他参与总统就职演讲的撰写，主导“穆斯林禁令”的发布，前所未有地委任他为国家安全委员会常任委员，并委派他推动特朗普医疗改革法案的制定，以至于班农被人称为“影子总统”、“大操纵者”。但就在4月6日中美首脑会见的前一天，国家安全委员会在就是否袭击叙利亚进行讨论的关键时刻，特朗普决定改组国安会，取消了班农国安会常任委员的资格，同时在国安会中新增了军队和情报机构的专业官员。班农虽然还能根据需要参加国安会的会议，但他在白宫的影响力已经大打折扣。
三、特朗普推行政策受到制度制约
特朗普作为一名商人，对美国联邦政治体制缺乏深刻了解，以为作为美国总统，他可以像一名CEO或董事长领导一家企业一样来领导美国这个国家。他对美国三权分立的政治体制，即政府的立法、司法和行政部门之间既相互分立又相互制衡，总统的权力要受到另外两个政府部门的限制，都没有充分的认识和思想准备。特朗普想要表现出自己言必信、行必果，在就职典礼结束之后就立即签署了一系列总统行政令。但他始料不及的是，国会和联邦法院做出的反应使他的重要政策难以推行。
（一）废除“奥巴马医保制度”受到共和党内部分歧制约
废除“奥巴马医保制度”是共和党孜孜以求的事情，也是特朗普在大选期间提出的明确目标，但是，这一政策因众议院议长保罗·莱恩（Paul Ryan）的《美国医疗保健法》（American Health Care Act）议案未能进入全院表决程序而夭折。美国国会预算办公室的报告显示，如果推行众议院共和党的医保改革方案，2018年将有1400万人失去医保到2026年这一数字将增加到2400万人。这是共和党温和派所不愿看到的。鉴于众议院中的所有民主党议员都会对共和党的医保法案投反对票，如果共和党内部意见不能统一，就不可能在众议院获得通过议案所需要的票数，而特朗普无论向共和党极端保守派的“自由连线”让步，还是向共和党温和派妥协，都会失去另一部分人的支持。为了避免被击败的尴尬局面，众议院议长莱恩建议特朗普撤回该法案。
特朗普因推翻“奥巴马医保制度”的初步尝试受阻而在推特中对国会中的共和党“自由连线”大加指责，并威胁要在2018年的中期选举初选中同他们做“斗争”，其目的是为了使国会中的反对者知难而退，在接下来的税务改革法案、联邦预算案等立法项目上，放弃与他作对。但这种做法很可能适得其反，会使国会中的极端保守派更加团结。
（二）财政预算问题受国会和党派制度制约
特朗普在竞选中提出，要在未来10年内为美国基础建设投资1万亿美元，还要把美国的军舰从现有的274艘增加到350艘，以践行里根时期提出的所谓“以实力促和平”的强硬外交政策。实际上，由于承受了严峻的预算削减压力，2012年美国海军提出的新的长期计划，将未来30年内海军战舰数量减少到306艘。之后几年的海军建设计划请求基本上维持了这一目标，国防部2014年《四年防务评估》中的目标也与上述计划基本一致，可见，把海军舰只增加到350艘是一个过于雄心勃勃的计划。3月中旬，白宫公布了2018年联邦预算案，要求把国防开支提高540亿美元，但为了维持预算赤字水平将削减几乎所有其他联邦机构的开支。白宫管理与预算办公室（The Office of Management and Budget）（OMB）主任米克·穆万尼（MickMulvaney）不讳言这是一个加强“硬实力”的预算案，目的是“向美国的盟友和潜在敌手发出一个信息，这届美国政府是一个强势政府”。在经费被削减的部门中，美国环保总署、国务院和国际开发署的削减比例都在30%左右，另有30余个联邦支持的艺术、人文和科研机构也将被裁减。这样的削减预算案一旦被通过，将对美国的内政外交产生巨大影响。不过，很少有人相信美国国会会通过如此极端的预算案。
如果社会保障等支出不能被削减，受国会制定的联邦债务上限限制，特朗普所设想的增加军费开支就难以实现。特朗普任命南卡罗来纳州众议员穆万尼担任白宫管理与预算办公室主任，其本意是团结共和党，以通过新的债务上限，因为穆万尼在奥巴马政府期间曾拒绝提高债务上限，结果导致联邦政府关门，是公认的财政保守派。但在共和党的医保法案失败后，共和党内的分裂还是有可能阻挠特朗普的财政预算请求在国会被通过，特别是在特朗普政府还同时追求减税的情况下。
特朗普在大选中许诺，政府将大幅度减少公司税和个人所得税。美国税务政策中心在分析了特朗普的减税政策后指出，如果它被全盘实施，未来10年美国联邦政府的岁入将减少9.5万亿美元（未计入利息增加和宏观经济的变动），其中最富有的0.1%美国人将平均减税19%。同时，如果不相应大幅减少联邦开支，美国国债在未来的10年内将相应增加11.6万亿美元。如此高的债务水平将抵消因减税而带来的经济增长收入。
（三）移民和难民政策受到联邦法院制约
移民政策是特朗普政策主张的核心。特朗普以恐怖主义和美国失业问题为由，持强烈的反移民和难民态度，他上任不到一周就签署了《促进边境安全和移民执法》的总统行政令，旨在加强对非法移民的打击力度，并签署了题为《阻止外国恐怖分子进入美国的国家保护计划》的总统行政令，禁止来自七个以穆斯林为主要居民的国家的普通公民进入美国。这些行政令招致美国国内外接连爆发激烈的政治抗议、法律诉讼和外交冲突。特别是后者被批评者称为“穆斯林禁令”，迅速引起大量司法诉讼。美国华盛顿州的联邦法院大法官詹姆斯·罗巴特（James Robart）和第九联邦巡回上诉法院先后裁定其为违宪，国土安全部为此宣布暂缓对它的执行。
特朗普为此怒不可遏，在推特上点名指责罗巴特法官是“所谓的法官”，并称他的判决“荒谬并将被推翻”，对美国的法律体系造成了冲击。3月6日，白宫再次发布时长为90天的名为《国家保护计划》的总统行政令，从七国名单中删除了伊拉克，取消了永久停止从叙利亚接收难民的条款，并解除了对合法的永久居民的限制。但4月初，美国公民自由联盟在北加州联邦法院提出起诉，认为国务院的内部文件证明，特朗普的第二次总统行政令在被国务卿蒂勒森执行的过程中有违宪之嫌，再次以这一总统行政令实质上是“穆斯林禁令”为由，起诉特朗普政府。这些事例表明，特朗普原以为自己的总统权力在限制移民和难民方面不受约束，但他忽略了美国联邦法院的司法审查权。
（四）来自媒体的嘲讽和约束
特朗普一贯以攻击“政治正确”来吸引公众的关注和草根的支持。他的重要手段就是与主流媒体为敌，在与主流媒体的激辩中获得信息传播的主导权。在竞选过程中，由于特朗普的新闻效应，主流电视媒体为争取观众，免费为他提供了相当于几十亿美元的播放时间，在很大程度上助长了“特朗普现象”。但特朗普上台后继续以“推特治国”，在受到主流媒体质疑后，就宣称这些媒体在制造“假新闻”，并对其进行激烈的攻击和排斥。
主流媒体在建制派的批评和官僚泄漏信息的推动下，与特朗普针锋相对，在某种程度上担当了班农所说的“反对派”的作用。媒体的持续挑战给特朗普政府带来很大的压力，总统上任初期频繁上镜为特朗普辩护的总统顾问凯利安·康威（Kellyanne Conway）、总统政策高级顾问斯蒂芬·米勒（Stephen Miller）等，皆因出丑而减少了媒体活动，白宫发言人肖恩·斯派塞（Sean Spicer）则因几次在新闻发布会上失态，不得不邀请亲特朗普保守派的媒体加入白宫记者团，以减少自己受到的攻击。而这些右翼媒体，特别是网络媒体，是2010年前后兴起的茶党和另类右翼运动的一部分，它们资金雄厚，并狂热支持特朗普。与此同时美国夜间喜剧节目的收视率也因对特朗普的嘲讽而飙升，成为反对特朗普的一个阵地。由于特朗普的推特和言行充满虚假成分和前后矛盾，戏剧节目恰好能以嘲讽对虚假，深刻揭露特朗普政府的各种弊端，将美国的政治混乱转化为娱乐消费，从而满足了反特朗普民众的需求。例如美国的“周六晚间直播”节目达到了20年来的最高收视率，各类脱口秀戏剧节目的收视率也都增长了5%~10%。这些节目揭批特朗普越尖锐，收视率就越高。
四、对外政策初露端倪
竞选期间以“美国第一”为口号的特朗普，在外交政策层面显示出强烈的孤立主义倾向。他向盟国施加压力，要求各国增加军费支出减轻美国负担，承诺不再卷入海外战争，宣布将大幅削减对外援助，在美墨边境修建围墙，退出TPP，并退出《巴黎气候变化协议》等等。但是，随着其国家安全、军事和外交团队的资深官员逐步到位，特朗普越来越向传统的共和党外交政策靠拢。
（一）消灭“伊斯兰国”和伊斯兰极端组织成为首要目标
特朗普的竞选策略中很重要的一条就是煽动民众对伊斯兰极端主义的恐惧，他特别强调要快速消灭“伊斯兰国”并打击伊斯兰极端势力。在就职演说中，他许诺要根除“极端伊斯兰主义”。但特朗普并没有沿袭奥巴马政府的打击策略，即采取以情报搜集和外科手术式精确打击为主的行动，而是向叙利亚境内派遣了400多人的作战部队，帮助库尔德人与“伊斯兰国”作战。2017年3月底，美国以“保证行动安全性和保持战术突然性”为由，停止向外界公布在伊拉克和叙利亚作战的美军人数。在总攻“伊斯兰国”首都拉卡之前，美军有可能再增派上千人的军队参战。
特朗普反恐政策的最初设想包括与俄罗斯进行合作，甚至默认阿萨德政府的存在，以形成打击“伊斯兰国”的合力。特朗普在与普京通话时讨论了合作打击“伊斯兰国”的可能性，而美国参联会主席约瑟夫·邓福德（Joseph Dunford）将军则于2月中旬在阿塞拜疆首都巴库与俄罗斯总参谋长瓦列里·格拉西莫夫将军会面，讨论了双方的军事合作问题。但是，由于特朗普政府面临国内对“俄罗斯干涉大选”丑闻持续不断的追究，以及来自美国国防部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）和美国军队内部的抵制，加之美国人普遍反对普京兼并克里米亚，美俄改善关系并进行反恐合作进展缓慢，前景黯淡。
3月底，美国驻联合国大使希基·黑莉（Hikki Haley）和国务卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）均称推翻阿萨德不再是美国的政策重点，其未来应交由叙利亚人民决定。然而，4月4日叙利亚政府军疑似使用化学武器致使平民伤亡事件，导致了美国政策的大转弯，黑莉随即宣布叙利亚的“更迭”不可避免，阿萨德下台已成为美国的新政策。4月6日就在中国领导人在海湖庄园会见特朗普总统的当天，美国向叙利亚的一处空军基地发射了59枚“战斧”式巡航导弹。美军的行动为美国与俄罗斯在打击叙利亚恐怖主义上的合作罩上了阴影，使美俄迅速接近的前景变得更为黯淡。
（二）无“再平衡”之名的“再平衡”政策
奥巴马时代的亚太政策以“再平衡”为核心，其特点是加强与美国传统亚洲盟国的关系，在多边机制的框架下发展同东盟国家的关系，建立与亚洲新兴国家的新伙伴关系，以及加入《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。特朗普上台后立即宣布退出TPP，并放弃了“再平衡”战略这一提法，因为这是奥巴马政府时期的标志性政策。但是，亚洲仍然是美国外交的重点，正如亚太事务代理助理国务卿董云裳（Susan Thornton）所说，“特朗普政府认为亚洲是最具活力的地区，有许多增长潜力，对美国未来经济繁荣不可或缺，而美国政府将寻求继续参与亚洲经济的方法，不仅促进增长更能促进美国劳工、民众及企业的利益”。不仅如此由于当今世界的政治经济中心正在转向亚太地区，美国要想维持其全球霸权，必须确保其在亚太地区的领导地位。不过总体而言，特朗普的亚太政策像他的其他对外政策一样，仍处在重审和形成当中。
美国国防部长马蒂斯上任伊始就出访日韩，做出了加强军事联盟的承诺。国务卿蒂勒森也以朝鲜核危机为由，出访日韩和中国，并向继续发展核武器的朝鲜发出军事威胁。特朗普更是两次会见日本首相安倍晋三，将美日同盟说成是“和平与稳定的基石”。同时，美国继续在南海进行宣示航行自由的行动。这些都说明美国的亚太政策是没有“再平衡”之名的“再平衡”政策。但特朗普政府不再追求奥巴马时期的自由主义国际秩序，而是更加强调美国的安全和利益，与盟友的关系也更具务实的“交易”性。这种交易性突出体现在2017年2月初特朗普与澳大利亚总理马尔科姆·特恩布尔（Malcolm Turnbull）的电话交谈中当特朗普得知奥巴马总统与澳大利亚签有接受1250名难民的协定、并因此被要求履约时，他即刻挂断了电话，把原计划一小时的通话时间缩短为25分钟。
（三）以分担责任和反穆斯林移民为标尺的欧洲政策
特朗普对欧盟不存好感，认为它是德国的工具，其目的是与美国相竞争，因此他建议将欧盟拆分，欢迎英国脱欧，并预期会有更多的欧盟国家脱欧。特朗普公开批评德国总理默克尔接纳大量中东难民，导致欧洲“一团糟”。他一方面认为北约反恐不力，是个古董，应予废弃；另一方面，又支持北约的存在，但要求北约国家把其军费占GDP的比例增加到2%，停止搭美国的安全便车，承担更大的自我防卫责任。特朗普的一系列言论与美欧传统的跨大西洋伙伴关系相距甚远，导致欧洲国家的普遍焦虑和不安。北约国家，特别是北约中的东欧国家，希望通过特朗普参加5月底在布鲁塞尔举行的北约峰会，进一步了解他的立场。
特朗普认为乌克兰问题是欧洲的问题，乌克兰东部的战争属于内战（与俄罗斯的主张类似）并在竞选过程中主张放松对俄罗斯的制裁。在与乌克兰总统波罗申科通话时，特朗普表示美国要与乌克兰、俄罗斯等所有相关各方一同重建和平。这些观点将严重削弱欧洲与俄罗斯进行谈判的立场。副总统迈克·彭斯（MikePence）和白宫首席战略专家班农对美欧关系的不同表态，也令欧洲感到困惑：彭斯在布鲁塞尔重申美国对欧盟的支持，而班农则对德国驻美大使说欧盟的体制存在内在缺陷，美国倾向于与欧洲国家发展双边关系。
为了影响特朗普政府的对欧政策欧盟官员四处奔走，试图说服特朗普接受欧盟对俄罗斯、叙利亚和伊朗等问题的看法，以及美欧在国际贸易和安全领域里合作的必要性。欧洲担心，美国可能会加强与俄罗斯和土耳其的合作，突然减少与欧洲在高加索地区、北非、西部巴尔干等地区的合作，放弃已经达成的伊朗核协议，从而导致欧洲地缘政治环境的恶化。3月中旬德国总理默克尔与特朗普的会面，令欧洲产生更大的不确定感。这次会面显示出，两人不仅在性格上相去甚远在移民问题、欧盟的未来、美德贸易逆差以及对俄政策等诸多领域亦存在很大分歧。不过，随着美国军事打击叙利亚政府军而导致的美俄分歧的加大，以及美国对俄政策的调整，美欧关系很可能会逐步转暖。
五、对华政策逐渐明朗
美国国务卿蒂勒森3月18日出访中国前，美国国务院通过简报和记者招待会的形式反复陈述了特朗普政府的对华政策理念，即特朗普政府“追求建设性的和以结果为导向的对华关系，这种关系有益于美国人民，保持美国对其盟友的忠诚，并推动中国遵守国际规则和规范”。这其中所谓的“以结果为导向”，可以理解为就是寻求美国同中国的交往与合作产生对美国有利的实质性结果。这表明美国将在与美国利益相关的具体问题上向中国施加压力，要求中国配合，特别是在贸易和朝核问题上。
（一）要求改变不公平的中美贸易现状
特朗普在竞选中和在胜选后大肆攻击中国，扬言要将中国定性为汇率操纵国，并向中国商品征收45%的惩罚性关税。特朗普抱怨美国对中国的巨大贸易逆差是由于美国“受到不公平对待，与中国签订了糟糕的贸易协议”。新成立的美国贸易委员会主席纳瓦罗声称，“威胁向中国征收高额关税其实是从中国获得让步的手段”，而“对与中国的贸易进行改革是创造就业的最好途径”。
然而，特朗普上任后对中国的贸易报复政策迟迟没有展开，这表明他听取了身边顾问和内阁官员中更温和的声音，意识到美国如果对中国发起贸易战，也将付出高昂的代价，结果会是两败俱伤。4月12日特朗普在接受《华尔街日报》记者采访时表示，他的政府将不会把中国列为“汇率操纵国”。并表示，他改变竞选承诺的主要原因是，中国几个月来并未操纵其汇率，现在采取这一步骤会破坏美国与中国应对朝鲜威胁的谈判。国务卿蒂勒森强调，特朗普贸易政策的主要目标将依据“美国第一”的原则，要求与中国建立“对双方都公平的经济关系”，并“优先考虑美国人民的经济利益”。特朗普在会见中国领导人时表示，中国政府对经济的干预，特别是在工农业、科技和网络政策方面的干预，对美国的就业和出口造成了负面影响，令人担忧。
特朗普毕竟是依靠美国民粹主义者的支持上台的，他本人亦持有简单的重商主义观念，况且贸易问题是中美之间年深日久的问题，始终令美国的决策者耿耿于怀，而且，特朗普白宫中的强硬派班农和纳瓦罗等人不断攻击美国的现行贸易政策，这些决定了美国政府将会不断追求对华贸易领域里对美有利的“结果”。在国家经济委员会主席加里·科恩（Gary Cohn）、商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）和美国贸易谈判代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthize）等人看来，一个既能展示“胜利成果”，又不至于引发全面贸易战的方法，就是对奥巴马时期在特定领域里对华反倾销政策加码。特朗普准备针对向美国市场倾销钢铁的国家签署一项行政令，具体内容尚未透露。这将是特朗普彰显其履行竞选诺言的机会，也是他努力扭转美国贸易逆差的开端。
在4月初的中美元首会晤期间，双方就经贸问题进行了深入讨论，同意将在贸易投资领域深化务实合作，同时妥善处理经贸摩擦，以取得互利互惠的成果。在会后的简报中，美国商务部长披露将启动一项“百日计划”，称中美将在100天的会谈中，致力于缩小贸易差额。罗斯表示，中美之间在贸易谈判中已经讨价还价了很多年，百日计划是长期以来第一次有所成就的进展，这是增进两国关系的一个非常重要的象征。在接下来的百日谈判中，中国肯定将面临美国要求中国进一步开放市场的更大压力。
（二）台湾问题上特朗普态度的演变
特朗普当选后不久就与蔡英文通话，并在推特中为自己的行为辩护，甚至挑战“一个中国”政策的底线，表示这一政策可以用来同贸易做交易，结果不仅造成中国对美国对华政策的极大担忧，也令台湾内部由侥幸转为紧张。蔡特通话事件并非偶然，它是美国共和党内亲台派与台民进党高层秘密策划的结果。但是，这一举动立即招致美国外交界的猛烈批评，如前总统奥马巴的亚洲政策首席顾问杰夫·贝德（JefferyBader）和美国前在台协会主席卜睿哲（Richard Bush）等先后撰文批评特朗普对中美关系的历史和底线的无知。
经过一系列的外交斡旋和特朗普政府内部的说服工作在2月9日与中国领导人的通话中，特朗普终于确认美国政府将继续奉行“一个中国”的政策，并表示他充分理解这一政策的重要性。在其后美国国务卿蒂勒森与杨洁篪的通话和会面、蒂勒森与王毅外长在20国集团外长会议上的会面，以及蒂勒森访华期间，美方反复确认了“一个中国”的政策。3月13日，美国亚太事务代理助理国务卿董云裳在记者招待会上说，“美国的‘一个中国’政策可以往前追溯几代人直至基辛格国务卿，它基于中美三个联合公报和《与台湾关系法》。特朗普总统已清楚表明（将遵守“一个中国”的政策），中国领导人已经明白（特朗普的立场）”。不过，尽管特朗普政府放弃挑战“一个中国”的底线，美国还是要一如既往地维持与中国台湾的“关系”，而且很可能在增加高层交往和对中国台湾军售方面比其前几任政府走得更远。
（三）朝核问题成为美国的最大关注
朝核问题成为当前美国对华政策中的首要问题。奥巴马在与特朗普进行工作交接时，曾特别提醒特朗普注意朝鲜核武器对美国的威胁。朝核问题之所以对美国来说变得更为紧迫，是因为随着朝鲜加紧进行核试验，并在近期密集进行导弹试验，美国担心朝鲜不久之后就会获得对美国本土的打击能力，这将使美国面临严峻威胁。美国有关方面对朝鲜何时能够获得打击美国本土的能力说法各异，而国务院倾向于认为朝鲜会在1-2年内获得这一能力。特朗普上任后要求中国进一步配合，加大对朝制裁力度。而中国则严格遵守联合国的两个最新决议，于2月19日起暂停从朝鲜进口煤炭。
3月中旬，美国政府完成了对朝政策的重审，蒂勒森在访问亚洲时称对朝鲜的“战略忍耐政策已经完结，美国正在探索新的外交、安全和经济方法，所有的选项都摆在桌面上”。这一表态令外界普遍猜测，特朗普政府有可能对朝鲜采取“先发制人”的军事打击手段。特朗普在4月3日接受英国《金融时报》采访时表示，“中国对朝鲜有巨大影响力，既可以决定帮助美国应对朝鲜，也可以不帮。如果中国不解决朝鲜（核问题），我们来（解决）”。蒂勒森在3月24日访华期间，朝核问题是他与中方磋商的重要问题之一。美方的立场是，赞赏中国遵守联合国决议停止进口朝鲜煤炭，但希望中国进一步加大制裁力度，同时劝说朝鲜，使其认识到发展核武器会对各方，包括朝鲜本身，带来严重危害。
中美首脑会晤后，美国的官方表态是，面对朝鲜的挑衅，中美同意加强合作，并与国际社会一起说服朝鲜放弃非法的武器项目，和平解决问题。“中美应真正致力于合作，看看能否通过和平方式解决这个（朝核）问题，但任何对话和协商的前提是朝鲜的姿态必须改变”。
（四）美国在南海问题上的态度
国务卿蒂勒森在1月参议院审查其任命的听证会上，对中国南海问题大放厥词，不仅在书面声明中称“中国在南海的造岛是无视国际规则、非法获取有争议地区的行为”，还在回答提问时表示，“（中国）造岛然后部署军事装备类似于俄罗斯兼并克里米亚”，美国将“向中国发出明确信号，首先，停止修建岛屿，其次，中国将不被允许靠近这些岛屿”。随后为支持蒂勒森，白宫发言人斯派塞补充说，“美国将确保我们保护美国在那里（南海）的利益，如果事实上那些岛屿位于国际水域中，而不是中国领土的一部分,我们将保护国际利益不被一国所占有”。蒂勒森和斯派塞的“海上封锁”表态被美国国内批评为不懂国际法，特朗普政府此后在南海问题上没有再做过多评论。
然而不能忽略，白宫首席战略专家班农早在2016年3月就曾在广播中说，中美将因南海而在未来10年必有一战。“这是毫无疑问的，中国用沙袋建造静止的航母 并在其上部署导弹这是直接冲着美国来的”。2016年12月初，特朗普在回应对与蔡英文通话的质疑时，也将南海问题扯进来，提出中国“在南海建造大规模军事设施没有问过美国是否同意”。
总的来说，由于朝核问题的紧迫性，南海问题现在还不是中美关系中的热点问题，特朗普政府在南海仲裁案、“自由航行”行动方面都还没有采取刺激中国的政策。4月初中美首脑会晤期间，特朗普基本回到了奥巴马政府时期在南海问题上的立场，强调在东海、南海遵守国际规则的重要性，并要求中国遵守不对南海实行军事化的承诺。
（五）愿与中国建立合作、富有成效、前瞻性的关系
2017年3月美国国务卿蒂勒森访华期间，复述了中国领导人提出的构建“中美新型大国关系”的内容：“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”。国务院发言人随后在回答记者的提问时表示，蒂勒森了解他在访华期间所选择的措辞涵义，“他访问北京时试图传递的信息主要是，我们想与中国建立合作、富有成效、前瞻性的关系”。“但这并不意味着美国在人权等中美存在重大分歧的问题上转变了立场”。然而，美国国内对接受中国提出的构建中美“新型大国关系”的倡议仍然顾虑重重。反对者认为，一旦认可中美“新型大国关系”，就必须尊重中国在包括台湾、南海等问题上的“核心利益”，并可能意味着中美共同决定亚洲的未来，而这不仅对美国的利益有损，还可能降低美日、美印等重要的双边关系。无论如何，蒂勒森的表态表达了特朗普政府同中国发展关系的诚意和愿望，为中美两国首脑4月的会晤创造了良好氛围和基本共识。
由于特朗普反对同气候变化做斗争，并退出《巴黎气候协议》，以往在气候变化问题上的中美合作将很难继续。此外，由于特朗普重新鼓励化石能源行业的发展，以往中美在清洁能源上的合作也将受到忽视或放缓。这两个方面原本是中美合作取得最大成果的领域，而在4月份的中美首脑会晤中几乎没有提及。但由于美国将很快成为全球重要的原油出口国，中国则是重要的原油进口国，两国在能源贸易方面的合作可能出现新契机。
中美战略与经济对话已如所预料的那样被取代。美国方面不断抱怨由于参加对话的中国官员没有决策权，中美战略与经济对话不能解决实质性问题。这次中美首脑会晤决定把现有双边对话层次提升到国家元首级，改称为“中美全面对话”，以反映推动相关议题取得进展的重要性。“全面对话”包括外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话四个高级别对话机制。两国元首会晤前，中国领导人同美国财政部长史蒂文·姆努钦（Steven Mnuchin）、商务部长罗斯已启动了全面经济对话机制，中国领导人同美国国务卿蒂勒森、国防部长马蒂斯也已启动了外交安全对话机制。此外，中美之间为了加强军事安全互信，还准备建立联合参谋部对话机制。对中国而言，此次会晤的意义在于，它加深了中美的彼此了解，搭建起良好的工作关系，不仅完成了中美关系的平稳过渡，也实现了新时期中美关系的良好开局。
结语
综上所述，特朗普搭建班子异常缓慢。其原先最信任的、与其政治理念一致的助手，要么因政治丑闻而辞职，要么因政府内部权力争斗而被边缘化。特朗普政策的推行更受到美国政治体制的制约，其任何“离经叛道”的政策都要受到国会、最高法院、政党制度等的“规范”，因而会在一定程度上被拉回到建制派的轨道上来。由于此，特朗普上台之初所带来的中美关系上的阴霾，目前已暂时消散。然而，需要注意的是，特朗普政府的大多数官员尚未到位，政府的各项政策也只是初露端倪，而没有充分和全面展开。因此，我们需要密切观察美国外交政策和对华政策的动向，对美国政局变化而带来的国际格局的变化，也需要做深入的研究，并对中美可能因未能在磋商中达成协议而出现的摩擦甚至冲突做好充分准备。
注释：略
