随着工业化、城镇化的深入发展和“多予少取放活”的强农惠农政策体系逐步健全，农业生产方式、乡村社会形态和国家—农民关系经历了深刻调整，给乡村治理带来一系列新挑战。从治理的主体看，农村能人的流失，农村社会组织发育程度低是突出短板；从治理的内容看，突出体现在农村公共服务供给和土地等农村集体资源分配带来的一系列治理内容的变化与难题；从治理的方式看，德治、法治等多样化方式尚未得到充分运用；从治理的边界看，“合村并组”的行政村建制调整与农村集体产权制度改革，打破了以共同产权为基础的地缘相近利益共同体这一传统的治理边界，以新型农村社区为基础的治理单元面临新的挑战。
村庄治理机制创新的主要类型
传统治理架构完善型。浙江德清、江西分宜等地农村在现行村民自治框架下，探索建立村民小组层面的自治组织架构，引入新型治理工具和手段，对以行政村为单元的村民自治制度进行完善。一是建立小组党支部、组委会或小组理事会，配备小组党支部书记、理事长、代理委员、保管员等；二是通过自荐直选、村民公决“八步法”、阳光村务“七步法”等治理手段进一步完善村民自治诸环节；三是以股份量化为基本手段，夯实村民自治的产权基础，成立村民服务组织，推进村民自治下沉到村民小组；四是采取清单式管理规范为村级减负，进一步理顺县乡村三级关系。一方面，理顺了基层政府的行政管理与村民自治管理之间的关系，有效加强了党委政府的方针政策在农村的落实；另一方面，通过村民自治机制创新和完善，调动了村民参与的积极性，有效化解了村庄内部矛盾，促使达成村民管理农村公共事务的集体行动。
村民自治半径调整型。缩小村民委员会的设置半径，综合考虑历史渊源、地理关联、利益基础和族群关系等因素调整村委会设置，提高村民自治效率。广东清远市探索“自治下移、服务上浮、治管分离”，在部分乡镇试点“乡镇（行政）—片区（服务）—村（自治）”的治理架构。目前3个试点镇共建立了390个新村委会，取代42个原村委会，平均每个村委会覆盖的村民人数从近4000人减少为400人左右。把原行政村的村委会改造为片区社会综合服务站，作为乡镇政府的派出机构，承担社会管理和基本公共服务职能。以1个或几个村民小组为新的自治单元、设立新的村民委员会/村落理事会，集中承担村民自治事务。并基于“权随责走”“费随事转”的原则，加大政府对村庄公益事业的支持与整合力度。湖北秭归县以行政手段划分小村落、重新确立社区边界，成立自然村层面的党小组和理事会，构建了党务、村务和社会治理“三线运行，多级架构”的治理体系，实现了村民自治由行政村向自然村下沉。目前秭归县初步将12个乡镇的1361个农村社区划分为2065个自然村落，选举产生“一长八员”9347名（村落理事长和经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员等“八员”理事），每个村落维持30~80户的规模。通过达成村落为单位的集体行动，改善在自然村范围内的公共品供给，如自然村道路和田间道路、路灯、祠堂、活动室、村庄环境整治等。
新型农村社区建设型。主要出现在城乡一体化发展较快的地区，政府引导一定地域范围内的农村居民向新的定居地聚居，建设新型农村社区，辖若干行政村，人口规模可达数千人，并参照城市社区标准进行规划建设、提供管理服务。目前有已注册为社区居委会和尚未注册两种情况，后者尚无法律地位。已形成新型的“两委/三委/四委+一中心”治理架构，采取新型社区与原有乡村治理架构双轨运行、双重管理模式。人员交叉任职、机构职能明确。一般情况下，党总支书记由乡镇机关干部或中心村党支部书记担任，并兼任管委会主任。原各村支书和主任分别担任党总支委员和管委会委员。此外，基于土地、集体资产等产权制度并未改变，原则上实行“双重管理模式”，即集体“三资”管理、灌溉和民事调解（生产服务）归原村管理，公共管理和公共服务（生活服务）归社区或基层政府管理。
三类村庄治理机制创新，主要回应村庄作为治理单元的两大功能：一是保障政府的公共服务供给与乡村社会实现有效对接；二是实现村民有效自主治理。“传统治理架构完善型”和“村民自治半径调整型”的治理创新，重点是将村民小组作为一个基本的治理单元，亮点在于优化自治主体的边界设置，充分利用村民小组作为农村生产、生活共同体的社会支持和产权基础两大优势，以保障达成并有效发挥村庄治理的第二类功能，即实现村民有效自主治理。与前两类创新中“自治下移”相反，“新型农村社区建设型”采取行政村联合、农民聚居、扩大治理半径的做法，设置新型“社区”作为一个治理单元，亮点在于顺应城乡一体化发展的需要，有效承接政府提供的基本公共服务，有效发挥村庄治理的第一类功能，即保障政府的公共服务供给与乡村社会实现有效对接。
村庄治理创新的主要问题及挑战
关于村民自治框架和治理半径的选择。“自治下移”的创新机制，不应忽视村民小组一级的治理效果，同时也受传统的生产、生活共同体社会单元的制约。这突出表现在宗族势力强弱、村民小组干部配备两个方面：一方面，自治下移后，宗族势力影响扩大，出现了宗族人口多的群体要独立成立村委会，而少数群体则不愿被合并等困局；另一方面，随着农村劳动力大量流入城市而出现的“能人短缺”，当前的村组干部配备总体较弱，小组一级的自治效果因依赖小组集体经济出现分化。缺乏集体经济基础的村民小组，或土地所有权在行政村的村民小组，自治下移的效果并不明显。“自治、服务上浮”的创新机制，扩大自治半径也面临挑战。一是新型农村社区在法律和政策层面缺乏明确定位，难以适应传统的“乡镇—行政村—村民小组”管理体制。二是在社区一级进行村民自治，受财产权利关系和村庄内部的宗亲关系影响，公共事务决策的复杂性提高，加大了社区治理的难度。
关于公共服务提供方式。“自治下移”的创新机制强化村民小组一级的自治，无法回避当前农村公共服务供给方式“行政化”带来的挑战。一方面，传统村庄人口减少与公共服务的规模经济之间存在冲突，村民小组一级设立新的村委会规模小、数量大，削弱了政府公共财政提供农村公共服务的规模经济。另一方面，在村庄治理中，出现了宗族事务与自治事务混杂的问题，如村委会提出筹资建祠堂，造成村庄内部大姓与小姓的矛盾增加。“自治、服务上浮”的创新机制，基于传统的“乡镇—行政村—村民小组”治理体系，导致现有的财政和项目管理体制不适应新型农村社区的发展。国家和部分省份在对基层组织和农村建设项目的转移支付上，将项目与村庄直接挂钩，项目资金根据村庄数量而非村民人数进行分配。这给目前尚缺乏法律地位的新型社区组织带来冲击：一方面，为了保证原来村庄所获得的财政投入不减，新型农村社区不愿意向民政部门申报原有村庄撤销、合并为一个整体；另一方面，缺乏法律地位和合法“户头”，新型农村社区要申请公共设施建设类的项目，只能以原有村庄的名义进行，导致相关项目名实不符。
关于人、财支撑和权责分配。“自治下移”的创新机制，一方面由于农村能人短缺，村干部短缺和班子配备整体素质不高，村民小组一级党建薄弱、小组长人选匮乏。与此同时，自治下沉以后涌现出的各类服务性社会组织在村民自治中的角色定位有待明确。另一方面，随着村民自治下移，村委会数量急剧增加。仅在清远市的3个试点镇，村委会数量就增加了8倍。一旦全面铺开，政府财政难以按照现行的做法负担起村委会人员补贴开支和运行管理费用。“自治、服务上浮”的创新机制，在财力和人力支撑方面缺乏相配套的集体产权制度改革。社区居民缺乏共同的财产权利关系，利益联结不够紧密，难以真正实现整合和共同发展，这也直接影响到村民对社区事务参与的积极性。
关于县、乡、村、组四级关系。“自治下移”的创新机制，一方面由村民小组联合新设村委会的村庄，新的村与村民小组之间关系仍不明确，村民小组职能发挥受限，另一方面，由于村委会数量数倍增加，基层政府对村民自治的有效指导和管理受到限制。“自治、服务上浮”的创新机制，在传统治理体系尚未配套跟进的情况下，新型社区与原有乡村治理架构“双轨运行”“双重管理模式”的过渡形式，无法规避县、乡镇、社区、村组之间缺乏各自权责边界的困境。
新时期村庄治理体制机制重构的政策建议
综合考虑各地实际，调整村民自治半径。推行自治上浮或下移，应综合考虑各地实际情况和村民实际需要，充分尊重民意，依法有序推进。从试点情况看，自治上浮、扩大自治半径需要考虑区位特点、地理条件、人口规模、生产生活习惯等多方面因素，并与城市扩张、工业发展、小城镇建设、扶贫搬迁、旧村改造等紧密配合。自治下移、缩小自治半径则需要满足以下条件：一是原行政村的村民小组数过多，村委会组成的民意代表性不足，达成共识难，决策成本高，不利于自治；二是原行政村面积过大，各村民小组分布散、距离远、自成体系，公共服务设施建设难以在全村共享，投票多数决定原则易造成组际对立；三是村民小组是土地等农村集体资产的实际所有者和发包方，长期形成的村民利益格局相对稳定。
根据自治组织的功能设定自治机制，进一步探索治管分离机制。在法律上进一步明晰界定村民自治功能和政府行政职能的边界。政府要提供农村基本公共服务，包括教育、卫生、社保和连接性基础设施等。自治组织要承担本地公共事务管理和公益事业服务职能，包括集体资产管理和收益分配、村内和田间道路建设、沟渠治理、村容整治、纠纷调解等。创新基层社会共治模式，部分政府延伸职能，如社会治安、计划生育、环境保护、生产计划等，可以通过专项资金、财政奖补、购买服务等激励方式，委托自治组织履约完成。在集体资产管理问题突出的地方，可以进一步探索“政经分离”，建立农村集体经济组织承担经济管理职能，将社会管理职能交由自治组织承担。引导和规范农村各类新型社会组织参与到村民自治框架中，扮演好村民自治决策的辅助补充角色。
探索完善集体产权的多种实现形式，为村民自治的创新厘清边界、延拓空间。集体资产的管理分配问题，是村民自治的基础，也是村民自治的利益所在。特别是在城镇化背景下，村组边界的调整，不论是村组撤并还是跨村集聚，新村组和新社区的村（居）民自治，都面临集体产权的土地依附显著、生产共同体与生活共同体分离突出、集体成员身份与社区成员身份脱节的困境。要进一步探索完善集体产权的多种实现形式，依托农村集体产权制度改革的成果，进一步明确集体产权占有、抵押、继承和有限转让的相关条件，让农民可以带产带权进入新居住地点，延拓村民自治创新的权利边界和制度空间。
强化以村民小组为基础单元的自治能力建设，为完善村民自治搭建更为常态稳固的组织架构。鼓励有条件的地方，以村民小组为基本单元，搭建村民自治组织架构。研究如何增加对村民小组自治工作的支持力度，把村民小组工作人员的待遇补助纳入地方财政统筹，增强对村民小组工作人员的激励。制定村民小组长能力提升计划，对他们进行培训，让村民小组长切实成为村民自治的一线能手，成为沟通行政村自治和村民小组自治的有力桥梁，成为最基层村民自治的积极担当者和领路人。
明确新型农村社区的法律定位，提高现有管理制度对村庄治理改革探索的适应性。新型农村社区建设的改革探索已经在河南、山东等全国多个地方开展，建议国家在政策层面和法律层面明确其定位，并进一步探索研究新型农村社区的选举问题、党组织设置问题和党组织功能等问题，为新型农村社区“报户口”。同时，调整完善项目管理体制和财政转移支付机制，建立更具有适应性的管理机制，改变现有按村庄数量安排经费的办法，使新型农村社区和其他乡村治理中的改革探索能够与之有效对接，为基层主动探索改善村庄治理创造条件。
