作为一支不可忽视的力量，军机处的出现带来了许多变化。在本文中我将仅揣度那些发生在中央政府最高层决策程序中的变化。这种考查是比较困难的。人们几乎不能穿透各种决定中突出皇帝中心地位的空话、套话。军机处总是小心翼翼地使用这些词汇，甚至在已经皇帝同意的他们自己的保举等文件中也是如此。即便如此，若没有对于军机处在决策上影响的初步评价，那么对于18世纪军机处的研究将是不完整的。我们需要重新审视经常用以理解清政府的在18世纪不断加强的君主专制模型。
军机处会尽力去影响决策，并约束皇帝的专制意向，这并不令人奇怪。皇帝可能会犯严重错误，这是专制政治在理论和实践中的一大缺点。无人挑战的皇权可以灭绝一个家族，令一省贫穷，给国防带来危险，或让帝国沦丧于蛮夷。经过了数个世纪，中国各朝的大臣们想出了种种办法，以限制这种不受约束的皇权所造成的潜在破坏。例如，在古代盛行一种宇宙观，即皇帝有维持自然界秩序的职责，而大臣要使用不吉利的自然表象和征兆以制约皇帝的不可取行为（清朝时还有这种理论的残留）。还有一种方法是用身后的恶名来震慑君主。
著名的唐太宗（626-649年在位）想看（可能要审查）当时的起居注，不论是否可信，这个故事都表明了皇帝的谋臣使用此类策略，以应付皇帝不受欢迎的行为。当明白皇帝的误判可能导致“数千百年之患”，甚至康熙皇帝似乎也吸取了皇帝职责的教训。因此，在18世纪时，北京中央政府的大臣同样会试图对君主施加限制不足为异。事实是，统治太重要了，不能留给最高统治者。
下面我将从政府决策机会的三个角度分析清中期大臣对于皇帝政策影响的可能性：（1）地方奏折；（2）廷寄的商议；（3）奏折的议覆。我想说的是，尽管18世纪的君主们拥有我们通常所认为的皇权应有的所有权力，但在以上三方面，皇帝们更愿意征求意见，大多数时间不倾向于单独运用他们的决策权威。尽管大臣的目标有赖于皇帝的批准，但大臣的合作对于大多数皇帝的计划来说也是必不可少的。双方互相制约。皇帝可能会令官员们的希望破灭，但相关研究极少提及的是，大臣同样能够限制皇帝的自主行动。
对于外省奏折的决策
康熙、雍正时期，奏折制度是一种非正式的、皇帝与地方大员间的私人通信渠道。康熙皇帝使用这一渠道，主要是用作地方情况的直接信息来源，否则，他就得不到或太晚才能得到信息。雍正皇帝扩大了这一制度，使用它搭建与心腹地方官员的联系桥梁，循循善诱，吐露心声。他也使用奏折渠道以形成建议，然后令官员具题，呈送外朝机构。雍正皇帝甚至对奏折如何在京处理也感兴趣，对于抄录和存档，不厌其烦地指示，细致入微。正如我们已看到的，他掌管每件事情，有次甚至因为自己所用的茶杯在一份奏折上留下了污渍而向具奏人道歉。
但是，雍正皇帝信手写下大量朱红色笔记——纸张大小、形状各异，上面都是朱红色的想法及再思考后的想法，当返给具奏人时，这些被装入密折的封套——皇帝的这些指令没有登记，给负责跟踪指令内容的内廷官员造成了很大的困难。雍正皇帝执意亲自管理内廷，加上批示凭兴之所至，因此难以从他统治方式所产生的各种混乱中找出秩序。在这种情况下，内廷通信体系发生重要的变化并不奇怪。有些变化——引入廷寄上谕以及内廷将返给具奏人的皇帝指示和奏折备份——是在雍正时期发生的，有的则始于接下来的乾隆朝。
雍正皇帝一去世，奏折就从过去康雍时期秘密、非正式的通信渠道转变成正式、系统化和制度化的体系，用以上呈并决定国家的许多事务。所有这些变化中最令人惊奇的是朱批的简化和常规化。雍正皇帝的朱批长篇大论，常常直抒胸臆，而乾隆皇帝的大部分批示遵循了简洁的一个字到四五个字的格式。乾隆皇帝仍旧是一个人批览奏折并决定如何回复。但大多数情况下，他的回应锐减，只有十来个常用的套语。
乾隆皇帝的这种简洁不仅与雍正皇帝的长篇批示，而且也与题本的做法——外朝处理题本的规定无所不包，司官依此票拟——对比鲜明。那些做出票拟的内阁属员必须始终参考票部本式样等档册，以确信既分析了每份题本，并就问题类别正确归类，又为其中的具体情况找出确切解决意见。当然，我们不能指望乾隆皇帝自己在书房中翻阅同样的指导性档册，查看应当如何批示每天的奏折。因此，当乾隆皇帝回复日益增多的奏折时，就发展出了一些便于处理的简要朱批。
例如，仅批示“览”或“知道了”等字的奏折，只需在内廷存档。对于奏报好消息的奏折会另写欣赏之语：“欣慰览之”。凡做出“该部议奏”处理指示的奏折，就必须在外朝登记。当奏折的附件同原折一起交外朝，就要使用特别的套语：“单并发”。若认为附件极其秘密，不能在平常的外朝档案中收藏，就会写：“单留览”。
还有其他一些套语是用来针对奏折所提出的问题下达商议指令的。若需讨论并进而撰拟下发谕旨，皇帝会使用“另有旨”或差不多的批示。“该部议奏”及更明确的“军机大臣议奏”的批示则指示相关人员讨论并上议覆奏折。这些基本套语都有许多变化形式及修饰润色，但从乾隆时期开始，几乎所有的外省奏折得到的批示都是这些简短套语。虽然没有任何东西阻碍长篇批示，但乾隆皇帝很少多写。通常乾隆皇帝能够选用适当的套语。如果他不能，军机大臣会写给他奏片，请求他做必要增加，以确保奏折能正确处理。
皇帝拥有什么样的权力以将他的意志强加于奏折之上？很显然，皇帝有权随意书写。但是皇帝对于奏折的敷衍、常规化的批示，在雍正以后成为标准做法，这表明在多数情况下，清中期的君主们并不想一人独治。皇帝不受约束的行为，当然可能，但极少见。
就奏折而言，皇帝主要有两种不受约束的做法。首先，他拥有将奏折交发的权力——也就是说，他能选择到底由哪一个朝臣议奏外省奏折所提出的问题，即上议覆奏折。这一方法可以绕开军机大臣或其他个人及群体，不给他们研究此问题并提出建议的机会。这种奏折交发的权力使得皇帝可以挑选讨论并可能提出他自己能够同意之建议的人。尽管在统治初期，雍正皇帝专断地使用这种交发权力，以强化他的竞争性行政作风，但在乾隆朝，许多有一定裁量权的任务交给了军机大臣或是其他可能包括军机大臣在内的集团，比如九卿或六部等。乾隆皇帝极少使用这种交发权以绕开他所有的军机大臣。
另一种不受约束的是皇帝拥有直接批准奏折中的建议的权力。通过这种手段，君主能够自主、秘密地决策，不受大臣建议的干扰。此种批准的标准套语是朱批“照所请行”——一个真正的专制统治者会相当频繁使用的词。然而，与此相反，这一批语极少见——据我对18世纪随手登记档的抽样计算，一般不会超过文件的5%（不是所有的文件都包括请示）。到乾隆朝，皇帝并不经常使用地方奏折这一渠道直接解决所报告的问题，通常是将奏折交付讨论——“军机大臣速议具奏”；或第二天他和军机大臣敲定解决办法的谕旨，那么，此种的批示是“即有旨”。一般说来，乾隆和嘉庆两位皇帝仅对于地方上最简单的请示径直同意，而这些直接同意的请示也都是来自他们所熟知和宠信的官员。
最后，若皇帝给奏折的批示不切实际或是个坏主意，那么它的执行就将成为问题。我阅读了记录皇帝意见和文件处理的18世纪的奏折和随手登记档，这些档案揭示，官员想要规避或修订皇帝多余的或是错误的意见，是很容易做到的。而且，从乾隆统治初年开始，奏折极简要的批示是极其模糊和留有余地的，这些扼要的奏折交发命令包含很大的可以进行不同解释的空间。在实行过程中，甚至皇帝对于议覆职责的分配有时都可以被曲解。
因此，乾隆奏折制度与雍正时期的差别很大。现在是一个正式、制度化的体系，以简化的朱批为特色，皇帝极少利用朱批专断行事，为所欲为。相反，朱批和军机处办事程序常规性地将奏折交给他人议覆或采取其他行动，最常见的是交给军机大臣或由他们主导的机构。皇帝仍旧掌握权力，可以独断行事并在奏折上任意书写，但他们极少在这些文件上写下自己的行事指令。乾隆初年奏折的朱批体系的变化有利于皇帝涉身管理事务，但不鼓励专断。
廷寄上谕中的决策
军机处的崛起造成了对于皇帝行动的非正式限制，廷寄上谕是第二个主要表现方面。为了理解这类上谕的撰拟过程，我们必须回到那份无日期的雍正皇帝朱批，这在本书前面引用过，可能是在雍正七年或八年（1729、1730）某个时候写给岳锺琪的。我们尽管不能确切说出是什么促成了皇帝的反应，但看上去可能是雍正皇帝、岳锺琪针对准噶尔蒙古的重大袭击惨败。在该朱批中，雍正皇帝向岳锺琪吐露心声。“诸凡出乎意外，”他写道，“朕诚慌诚恐，痛自省责，一一皆我君臣自取之咎。”这些话出自雍正皇帝与岳锺琪秘密、袒露心扉的通信，不仅显示了已发生的军事溃败，而且表明了皇帝感到别无他法，只能自行担当过失，因为他当时没有征求在京专家的计划安排，而是决定独自一人行事。除了附带批评岳锺琪的出师未捷，皇帝只能独自面对他的“自取之咎”。
可能在写下这些不久，雍正皇帝就扩大了廷寄承旨人员名单，成立了有一定规模的专家讨论班子，以商讨确定政策指示。早期廷寄指定由曾经协助咨询和谕旨撰拟的内廷代理人（主要是怡亲王、张廷玉）来做，而现在承旨名单（也就是整个协商）扩大，包括了其他许多人，尤其是办理军需大臣。他们最早是在雍正八年底（1731年初）召集起来的，为准噶尔之役出谋划策。雍正皇帝指挥战争，不再只是与一位朝廷心腹（比如怡亲王）磋商，或是到最后不得不将“诸凡”过失归咎于自身和岳锺琪。从此以后，前线的收信人作战会更有信心，因为他们知道皇帝的命令部分275听取了专家的意见，而前线将领信得过这些人的建议和经验。帝国现在有了一种经常使用的上谕形式，看起来源于皇帝，但其格式已显示它是建立在共商基础之上的。
当然，雍正皇帝参与撰拟谕旨的商谈并可以坚执任何他想要的。而且，廷寄是在商谈中确定的，朝臣可能会发现难以当面挑战皇帝，因为皇帝很容易主导这些会谈。即便如此，正如同奏折的情况一样，在许多时候，皇帝很少有机会亲自独立调研，结果还是不得不倚赖大臣的建议。
乾隆朝，大臣们继续参与廷寄的讨论——通常是他命军机大臣进见，商量标记为“另有旨”的奏折。然而在乾隆朝又出现了一种新的做法，承旨人员名单只开列领班军机大臣，有时是两个职位最高的人。嘉庆二年（1797），当时和珅在阿桂去世后成为军机处领班军机大臣，所有军机大臣个人的名字都从廷寄的承旨人员名单中省略了，只是用撰拟该上谕的“军机大臣”字样。关于这些最新的变化，有次乾隆皇帝告诉和珅，由于军机大臣的名字不再出现，“外省无知，必疑事皆由汝，甚至称汝师相”。
因此，尽管独裁者自己的想法仍会得到传达，尽管我们不能肯定辨识出廷寄里表达的所有想法的来源，但是我们知道与军机大臣商议已成为一个确立的传统，乾隆皇帝自己也承认，领班军机大臣和珅是“一应”政务的关键策划人。每天喷涌而出的以皇帝的名义发出的指示中，商议——最经常的是与军机大臣——已经成为制度。
决策与议覆奏折
研究清中期决策的人，对于当时制定重大政策时的精心研究与商议，肯定印象深刻。这一过程的最后一步（这应该得到比我在这里所能提供的更为细致的研究）是议覆奏折。它是奏折体系中的一种，皇帝的参与处理方式与外省奏折体系有所不同，因为这些讨论是基于外省所上奏折，由皇帝分配给一个集团或数个集团共同讨论。大多数议覆奏折是由在京的各专家，并常常是协同军机处或是在军机处的领导下写成的。尽管有时讨论人员可以上呈两种或以上的供选方案，但通常他们只会提供一种建议；如果皇帝认为它不合意，该问题会被重新分派。将要上呈给皇帝的议覆会被认真考虑，常常会征引以前的文件和成案为根据。如果有多个机构参加了议覆，讨论结果会由数个重要在京机构的最高成员会签。
面对议覆，皇帝也有数种选择。他可以同意议覆，可以修改议覆的建议，也可以直接拒绝他们的研究结果。这一制度甚至允许皇帝否决或修改部分建议——正如可以减轻惩处的例子一样。最具意义的是记录乾隆皇帝（及后来的皇帝们）对于这些奏折采取的行动，因为几乎所有的奏折都得到了批准，约占98%或99%。偶尔有一件奏折会被皇帝修正。径直拒绝的可能性总是存在，但皇帝的此等举动少之又少。因此，如奏折一样，乾隆时期的书面议覆也展现出很低的皇帝决策比率。乾隆皇帝保留了干预的权力，但极少这样做。正如地方奏折的朱批情况一样，18世纪的大臣所寻求并得到的不是皇帝的意见，而是皇帝对他们自己的项目和计划的认可。实际上，做出决定的不是君主，而是这些提出建议的人。如此一来，决策似乎如同理查德·诺伊施塔特在关于美国总统制的《总统的权力：领袖政治学》一书中所提出的，是总统的属僚做出的，用以“效劳他们自己（华盛顿的官僚），而不是总统的权力”。寻求皇帝的批示，不是为了皇帝能有所创新，或是能对政策做出新贡献，而只是需要他批准他人的想法、计划和期望。皇帝的朱批主要是将他人的主张合法化。
为什么会是这样？因为乾隆皇帝是一个特别优柔寡断的人吗？我粗略翻阅了嘉庆和道光的材料，发现这两个皇帝同样不愿拒绝高级京官的这种正式议覆。皇帝的审慎可作为一种答案，因为我们可以追问，皇帝还能从什么地方——除了由朝中的派系所造成的偶尔分裂之外——获得信息，并以之为基础得到其他好的方案，将他的大臣认真研究并提出的建议取而代之呢？
另一看法认为，皇帝不总是插手是因为他需要大臣们的合作。常常行使否决权就会降低士气并动摇大臣们的凝聚力，而后者对于平稳地管理政府必不可少。若君主总是我行我素，因为小小的争执就将官员解职，那么他就会动摇留任者的忠心。
最后，在处理议覆奏折时皇帝也不太可能不受束缚，因为官员间的分歧在讨论过程中差不多已经讨价还价或得以消弭，结果是全体一致提出了意见。尽管皇帝有时会怀疑甚或看出分歧，但他通常面对的是在建议背后显然团结一致的官员群体，甚至是那些开始对该建议持反对意见的人也签了字。即便君主有权否决这样的议覆结果，由于上述原因，也不会常常真的否决。
读者可能会反对这种思路，认为既然皇帝任命他们自己的军机大臣，那么皇帝自己任命之人的建议总是得到皇帝的批准，这不足为异。而且，读者还可以争论说，政府运作的一个条件就是处罚——甚至可能是解职——那些意见相左者，这一形势会强令官员与皇帝的立场保持一致，以保住官位。无疑，这样的压力有时影响着政策建议，尤其是当皇帝本人的意见已先期给出。
有的论断认为，18世纪清廷党争激烈，不同派别成员间的意见大多相左。而且，如果看看类似的情形，别的统治者——不管是总统、总理还是首相——也任命了内阁成员及其他高级官员，我们会发现由同一人进行挑选并不妨碍这些被选出的人彼此意见极不一致。雍正和乾隆时期发展出来的奏折议覆制度，尤其是它所提供的全体一致支持的建议（而不是皇帝挑选他自己的内廷手下）这一点，将那些研究及讨论政策、消除不同意见并在皇帝面前表现为全体一致的人置于优势位置。除了默许并同意他人的建议，皇帝常常别无选择。
可以说，尽管充分发展的清朝专制政治证据实足，但若仔细阅读相关决议文件，则需要对军机处建立和早期发展之后的君主制的实态重新评估。有清一代，如果一位皇帝对于决策成竹在胸，那么他通常能在决议的表述和谕旨的撰拟中占据优势；我们有许多著名的皇帝成功干预决策的例子。但在大量的事例中，皇帝根本心无定见。而且在许多情况下，我们可能混淆了决议与批准，或是误读了皇帝对廷寄这种清朝书信体的强调，或是误解了决议官员意见一致的效果，或是忽视了官僚对于具体决策实施的阻碍。尽管在许多情况下，一个成熟的清朝专制统治者能够强加其意志给他人——如果他执意为之的话，但在更多的场合，清朝专制统治者常被吹炫的权力无疑都被官员联合起来成功地阻止了，或根本就无法施展。
事实上，军机处的崛起并没有支持迄今被认为是日益增长的18世纪皇帝专制统治，而是创立了一个能够有效地运行的政府，无论北京是否有一个强大、占据优势的君主。乾隆初年的变化产生了一个私人枢密班子，随着其实力的壮大，这个班子减弱了皇帝积极干预的必要性。这一事实在19世纪晚期皇帝虚弱与幼冲的时代变为一个优点，当时的朱批以“军机大臣奉旨”的格式开头，且不是由皇帝而是同样由军机大臣写就。傀儡皇帝仍旧挂名高高在上，然而这种在政策讨论上对于大臣的依赖成了延续王朝存在的保证。军机处的一个主要依靠，即奏折这一新的秘密通信体系，曾被视作18世纪专制统治者们的一个重要工具，但它事实上只是短暂地加强了康熙和雍正皇帝的权力。此后，奏折加强的是它的管理者——军机处的影响力。
就官员成功地扩大了他们在政府中的影响而言，清中期不是中国历史上的第一次。其他的例子已在本书前面引述过，例如晚明题本的票拟制度，有时赋予外朝官僚在决策上的决定性权力。尽管大多数对于题本的票拟都是敷衍、程式化的，但有时外朝人员形成的处理办法的确能在接下来得到皇帝的批准。清中期的皇帝，尤其是雍正皇帝，寻求抵消这种外朝影响的上升，并寻求重新确立专制统治。反过来看，成熟的军机处又是对于雍正皇帝——钟摆的另一个极端——的一种回应，这部分是受到了大臣反对君主的特权的推动。
在历史发展中，中国人如果不努力解决专制皇权为所欲为的问题，那才是令人惊诧的。同样，如果看到历史确实在自我重复，中国人如果发展出了西方式的、对于君主权力的成文宪章式的限制——如同来源于在兰尼米德挑战英国国王约翰的男爵们的行动一样1215年，英格兰国王约翰在诸男爵的胁迫下，在兰尼米德地区签署了《大宪章》，规定了国王的权限，赋予了贵族和人民新的权利。那也将会令人诧异。因为缺乏西方政府特色的正式法定制约，中国的大臣再次——这次是通过一个内廷的枢密班子——创造了许多方法，非正式地施加他们自己的影响，并且限制君主不受约束地干预决策过程的机会。
参考文献：
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