“十三五”期间，我国处于经济转型升级的历史节点。与20世纪90年代有很大的不同：一方面，经济转型升级使得部分行业的产能过剩，并形成再就业的压力；另一方面，经济转型升级又产生大量新的就业岗位，为就业结构调整和再就业提供机遇、拓宽空间。从现实看，当前解决过剩产能，不仅没有造成较大失业，而且新增就业逐年有所增加，有些领域还面临着招工难的现象。这主要在于，随着我国初步形成以服务业为主体的产业结构，就业容量在逐步提高。在这个背景下，要实现去产能与扩大就业的双重目标，重要的是抓住经济转型升级的大趋势，在扩大就业的同时调整就业结构，提高就业质量。
充分发挥中小服务型企业在吸纳再就业中的主体作用。当前，我国服务业发展比重与服务业就业比重还存在较大的缺口。2016年，服务业占比为51.6%，但服务业就业占比仅为43.5%。这与中等收入国家的60%左右、与高收入国家的70%以上，尚有较大差距。就是说，尽管服务业开始成为我国吸纳再就业的主渠道，但其潜力尚未充分释放出来。当前的突出问题是，服务业吸纳就业90%以上都由中小企业贡献的。实践证明，实现经济转型升级与扩大就业同步，必须高度重视中小服务型企业的发展。建议：第一，把扶持中小服务型企业发展作为扩大就业的重点方向，出台相关的支持性措施；第二，尽快在服务业领域实施负面清单管理，鼓励企业与个人在服务业领域创业创新；第三，着力解决中小企业发展融资难以及税费减免落实等问题。
把公益法人作为扩大就业的重点之一。从国际经验看，公益性服务是一个国家进入中高收入阶段扩大就业的重要领域。例如，美国非营利部门从业人员占美国全部就业人口的10%左右。我国由于公益性法人制度改革尚未破题，由此使其在扩大就业中的作用远未发挥出来。未来几年，适应经济社会转型发展进程，公益领域的就业规模可能有数倍的增长空间。当前，在公益法人制度改革难以有大的突破的前提下，建议：推动政府购买服务对事业单位、社会公益组织一视同仁，使政府购买成为公益性组织进一步发展、扩大就业的重要动力。
以扩大职业培训教育为重点强化政府再就业职能。从现实情况分析，我国经济转型升级中的再就业问题，突出的矛盾不是就业规模，而是就业结构。由于职业培训教育发展滞后，“大国工匠”、技工技师严重短缺。例如，日本产业工人队伍中的高级技工占比为40%，德国为50%，我国仅为5%左右，缺口近1000万人。再以养老护理为例，实际需要1000万有资质的养老护理人员，但实际供给严重短缺。适应经济社会转型的大趋势解决再就业，重在强化职业培训教育与职业教育市场开放。建议：第一，尽快出台去产能中下岗工人的职业教育培训计划，由政府购买再就业培训服务；第二，将部分行业职业资格认定权逐步下放给有条件的行业组织、社会组织；第三，利用社会力量发展职业教育，并把职业教育市场的有序开放作为教育结构性改革的重大任务之一。
