村民自治作为中国共产党领导亿万农民建设社会主义政治文明的一项伟大工程，是我国社会主义民主政治在农村地区的最广泛实践。民主选举是村民自治的基本前提和关键环节，因为它既是村民自治中实现民主决策、民主管理、民主监督的逻辑起点，同时又是衡量农村政治民主程度的重要指标。因此，建设农村基层民主政治，首先必须搞好村委会民主选举工作，这其中的一个重要问题就是要处理好程序民主与实体民主的关系，不断以健全程序民主推进实现实体民主的价值目标。
不管是社会主义政治，还是资本主义政治，民主问题都是政治领域中一个极其重要和敏感的理论与现实问题。“政治哲学中最古老而又最新颖的话题无疑是民主，谈论最多分歧最大的话题无疑也是民主，最令人神往而又最使人迷惑的话题无疑还是民主。”[1]民主有很多种类，按照不同的标准，可以划分出不同的形式，常见的民主区分形式主要有：资本主义民主与社会主义民主、选举民主与协商民主、大众民主与精英民主、直接民主与间接民主以及富有中国特色的党内民主和人民民主，等等。
从民主实现的过程和结果这一维度来区分，民主可以分为实体民主和程序民主。实体民主（也被叫作实质民主），是指人人都享有平等的政治权利，都可以自由表达和主张自己的政治意志，并且按照绝大多数人的意志决定有关事项。实体民主从国体的视角诠释民主，强调的是民主的内容、目标、主体和价值，注重的是对民主价值的评判，关注的最终问题是民主价值的实现，其最根本的实质问题是“谁来享有民主”，主要研究民主的“应然”问题。实体民主是一种体现着理想主义和价值导向的民主，它将人们对于追求先进政治文明的美好价值附加到民主本身，认为广大人民具备行使政治权力的能力，应该通过直接参与政治来表达政治诉求和实现政治民主，是一种体现着较强人文精神和结果导向的民主。卡罗尔·佩特曼对于实体民主比较推崇，他认为，民主的核心价值在于它是“所有人最大限度参与的人民的统治”。[2]还有学者提认为，民主就“人民拥有主宰自己生活的权力这样一种状态”，[3]人民享有实实在在的政治权利才真正体现了民主的本质。
程序民主，又被称作是形式民主，是指民主实现过程中的法律、规章、制度和相应的程序，它基于政体视角上诠释民主，重点关注的是民主运行的诉求问题，其实质问题是“怎样运行民主”，主要研究民主的“实然”问题。程序民主重视经验性的程序和制度建设，是偏向于经验主义和实证主义的民主，体现着较强的科学精神和鲜明的过程导向，把民主作为集体决策和治理国家的政治工具来看待。美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿曾在其著作中对程序民主进行了界定，指出程序民主“是经验的、描述的、制度的和程序的民主概念”，[4]熊彼特则认为，“民主是一种政治方法，即为达到政治——立法与行政的——决定而做出的某种形式的制度安排”。[5]这个概念界定目前在西方学界被广为认可和推崇。
实体民主与程序民主孰优孰劣?学界历来多有交锋，各种思想观点纷呈。实体民主论认为民主的结果重于过程，民众政治权利的实现是高于一切的。程序民主论则认为民主首先是一种过程，程序的规范运行要高于民众权力实现的结果。从西方政治学界对这个问题争论的结果来看，进入20世纪以来，西方主流民主理论已经由价值主义民主理论转向了经验主义民主理论，也就是说，由重点关注实体民主转向了着重强调程序民主。
社会主义民主实现了实体民主与程序民主的有机统一。原因在于，根据现代民主政治理论，民主政治的发展必须推动程序民主与实体民主的协调发展，并使二者有机融合在一起。我国要建设社会主义政治民主，当然也要遵从这个理论，按照这个逻辑，既要重视建设实质民主，又要发展程序民主。我国要建设的实体民主，就是在中国共产党的领导下，坚持依法治国，发展社会主义民主政治，推进人民当家作主。我国要建设的程序民主，就是要通过不断提高人民民主意识和完善民主制度，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，从而推进实体民主建设。
没有程序的民主，就没有实体的民主。程序民主和实体民主共同构成了支撑我国社会主义民主的两大支柱，二者相辅相成、不可分割。没有了程序民主，社会主义民主政治的价值目标就不可能达成。这是因为，民主的价值诉求一经确定，就不会随意变更，而是在一定时期内呈现稳定状态。民主的运作却是经常性的活动，建设社会主义政治民主若无程序规则的约束，人民当家作主的实体民主就不可能真正实现。而离开了实体民主，程序民主就会失去目标和方向，成为无源之水、无本之木。
社会主义政治民主，既需要实体民主，又需要程序民主，实体民主与程序民主是建设社会主义政治民主不可或缺的两个方面。程序民主是民主的实现形式和重要保障，实体民主是民主的实现目的和价值所在，实体民主只有通过程序民主才能实现，两者相辅相成、密不可分。发展实体民主必须由程序民主提供制度、规则等坚实保障，而程序民主的发展也必然要求实体民主为其创造稳定的社会环境和坚实的民众基础。因此，实体民主和程序民主是社会主义民主政治的一体两面，都是不可分割不可或缺的组成部分。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展社会主义民主政治。他多次强调，必须充分保证人民当家作主，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化建设。然而，当前来看，由于我国历史传统上对民主的追求总是过多地局限在理念方面，民主一直以来并没有成为社会公众的普遍生活方式。新中国成立后，在相当长的一段时期内，也是对人民当家作主，即实体民主关注较多，对如何实现人民当家作主，即程序民主则强调不够。因此，在我国建设社会主义民主政治的过程中，必须尽快地补齐短板，使得社会主义实体民主和程序民主协调发展起来。
《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”村官由村民直接选举产生，这是社会主义基层民主建设的重大创新。
搞好村委会民主选举必须以选举程序的制度化、科学化、规范化为必要前提。选举程序的合法公正是选举成功的关键因素。村民自治研究领域的权威学者徐勇指出：“通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。这便是村民自治给予我们的启示。”[7]做好村委会直接选举，最基本的是要有公开、公正和透明的程序，有严格的法律法规和健全的制度。只有在选举过程中真正贯彻了程序民主，做到了程序规范、制度合理，最大限度地体现出民意，选举产生的村委会班子成员才会具有广泛的群众基础，才可能真正代表广大村民的根本利益，尽心尽责地为村民服务。
完善程序民主是实现村委会选举实体民主的必要前提。实体民主一般要先于程序民主产生，然后再根据实体民主的价值追求，不断完善达成实体民主的规章、程序、制度。不管是何种形式的民主，其运行都必须在一定程序框架内。我国农村基层民主建设也必须遵从这个客观规律，实体民主的价值目标一旦确立，就必须把重点放在规则、制度的完善方面，着重建立健全民主的选举制度和自治制度，使所有村民都能在科学的制度框架内通过合理的渠道去实现自身政治利益诉求，进而推进实体民主向更深层次发展。
实现村委会的选举民主，应该更多地突出程序民主。实体民主关注的是民主的价值追求，程序民主追求的是程序运作合理，二者目标本质理应一致，但两者若真的出现了冲突现象，我们应当优先尊重程序民主。这是因为，民主活动一旦超越了一定的程序范畴，就很容易受到各种非理性因素的影响，就难以避免产生在民主名义下各类掌权者的恣意妄为。所以说，村委会选举也必须奉行优先尊重程序的原则，要着力建设好程序民主，建立健全有关村委会选举的各类规则制度，确立程序规范的民主运作模式，并以此保障选举实体民主的实现。当然，村委会选举实践中我们也不应一味夸大程序民主的独立价值，而忽视其与实体民主的有机结合，“因为程序民主所体现的程序正义倾向于为现状、现实服务，为秩序服务，若不与实体正义、实体民主相结合，就容易退化为程序主义，从而使程序民主失去预定的方向”。[8]
完善程序民主是实现村委会选举实体民主的基本保障。对于村委会选举来说，建设程序民主可以有效弥补实体民主内容的不足。村委会选举中实现实体民主指的是广大村民充分实现民主选举权利，真正选出代表自身利益、符合自己意愿的村委会领导干部。但是，这往往只是一种理想化的民主价值追求。实体民主的内容规定不可能面面俱到，很多有关村民民主选举的内容规定常常是充满幅度的，甚至带有一些僵硬和死板的缺陷，它只能很笼统地规定村民参与民主选举的权利，往往还需要作出进一步的扩大或缩小的解释，这时候程序民主就会发挥其作用，作出符合时代要求的解释说明。
程序民主是实体民主的基本保障，体现在村委会选举领域就是可以帮助实现其选举价值。作为一种理论，程序民主是近代以来才被提出并逐渐发展起来，“是民主理论发展到了一定阶段的产物，也是程序的一般理论被运用于政治问题研究的结果，同时也标志着民主理论发展到了一个新的阶段，即民主不但关注自己是什么，更关注怎样实现的阶段”。[9]村委会实体民主的实现与否关系到农村基层民主价值的实现，关系到农村基层民主政治建设进程的目标和方向。但是，随着我国基层政治民主实践的不断发展，如果不重视建设程序民主，缺少了规则和制度的规范运作，再好的实体民主内容也只能成为空中楼阁，实现村民自治也会落为空话。
从我国目前各类选举的现实状况来看，无论是在制度的规定上还是在实际运行的成效上，村委会选举的民主含金量无疑是最高的，体现出的是一种全民参与的、具有广泛基础的民主。但是，随着直接选举的逐渐深入推行，村委会选举中的各种新旧问题也纷纷出现，尤其是在选举过程各个环节的程序意识和程序运行方面还存在一些亟待解决的突出问题。
（一）宣传发动环节重点出现偏移
村委会选举工作的首要程序和环节就是要做好宣传发动工作。从当前我国村委会选举的现实情况来看，在这一首要环节上，尽管从上而下自中央到地方的各级党委政府和有关部门都比较重视，并且各地也都会采取一些形式多样的宣传发动工作，但是，实际工作中常常会出现一些工作重点上的偏差。很多地方虽然重视宣传工作，重视业务培训，但是却抓不住重点，对于普通村民这一最广泛选举主体的宣传和培训不够，仅仅是通过电视、在各村张贴宣传提纲和宣传标语等一般途径面上作宣传和培训，而把更多的精力关注于对有关乡镇干部、农村干部的宣传和培训。这样做的结果就是使得广大村民对选举的具体程序、方法和要求了解不够深入，为有些乡镇干部、村级干部利用选举程序操作选举结果留下了一定空间。
（二）登记提名环节程序不够规范
当前来看，《村组法》和各地选举办法等相关规定还比较笼统，尚缺乏科学、规范、细致的程序性规定。比如，户口在本村、长期在外的村民选民资格的认定问题，《村组法》第十三条规定是要“本人表示参加选举”，但是却又缺乏相应的通知程序的规定，实践中这其中的相当一部分人，由于未被及时通知而不能及时表达是否愿意参加选举，从而失去选民资格。再比如，在村委会候选人提名问题上也较普遍地存在不规范行为。尽管《村组法》第十五条规定了“由登记参加选举的村民直接提名候选人”，但是却没有进一步的相关程序运行的细致规定，使得村民提名候选人时因程序运行不畅而易受到各种干扰：有些地方的村民不直接提名，搞一户一提名，使得提名人不集中，最终还得依靠组织施加影响来提名候选人；有些地方提名候选人时不是依据村民提名的得票数，而是依据组织意愿甚至是个别领导意图；有的地方为了把“自己信得过的人”提名为候选人，就采用“说服”、“劝阻”、“许愿”等形式，建议一些有实力的候选人退出；等等。
（三）竞选投票环节程序存在漏洞
竞选和投票程序是否严密、是否被严格执行，关乎整个村委会选举是否真正实现了实体民主。从当前的选举实践看，这方面存在明显问题。比如，《村组法》和各地选举办法都规定了选民投票前候选人要与村民组织见面，并向其介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。但是在各地的选举实践中，由于这个规定没有细化，有些地方在组织竞选候选人与村民的见面时往往就会随意简化程序，变成了走过场、搞形式，有的地方甚至只是简单地以张贴通知的形式告知选民。再比如，《村组法》对于投票环节只是做了原则性程序规定，具体规则由各地根据自身情况规定。这种情况下，很多地方的选举规则和办法都规定了可以采取流动票箱和委托投票的形式。这样做的初衷本是为了提升投票率，但是由于流动票箱与委托投票的滥用和失去有效监督，为某些人操纵选票、控制选票甚至于制造假选票提供了机会。
（四）监督罢免环节程序运行不畅
对村委会选举的整个程序运行进行有效监督，对违法乱纪或者严重失职的村委会成员提出罢免要求，是村民选举权的自然延伸。对此，《村组法》和各地选举规则也都有明确要求。然而，村民的监督权和罢免权在有些地方的选举中并没有得到很好地贯彻落实，村委会选举实践中出现了一些亟待解决的相关问题，其中最典型的现象就是乡镇、街道政府人员的越权行为。有的乡镇干部在选举中还是习惯于行政干预的思维和做法，不能够严格按既定程序公正办事，现场直接参与组织和安排选举，甚至于把村民选举委员会晾在一边，自己亲自主持选举工作。这种情况下，就会容易出现“暗箱操作”，村民的监督权自然很难得到顺利行使。对于村民的罢免权来说也存在类似情况。由于包村干部或者现场指导人员的强势介入和越位工作，实践中存在一些不经过选民大会或者村民大会表决，就直接将村委会成员罢免的案例，这是目前村委会选举罢免方面存在的突出问题之一。
村委会选举作为我国社会主义民主政治建设的重要实践，是我国现阶段民众参与最广泛、最深入的民主，要想真正体现人民民主意愿、实现民主诉求，必须高度重视程序民主建设，不断深入探索推进程序民主发展的配套制度和出台政策措施，推动实现农村选举程序民主从“形式”向“实质”的根本转变，进而以程序民主建设的积极成果保障和实现农村选举的实体民主。
一般来讲，民主政治建设首先要培养起民主政治组织者和参与者的民主意识和价值观念，然后再建构起包括选举民主在内的有关制度和机制，进而以完善的程序民主保障实体民主的实现。村委会选举作为社会主义基层民主政治的重要实践，要想发展程序民主，必须以重视培养人民的程序民主意识为前提。民主政治的运行既离不开制度、规则等程序性规定，更离不开作为参与主体的人。只有采取切实措施，使得参与主体具备公共参与的精神，视民主为一种生活的方式，不断养成积极参与民主政治的习惯，程序民主的发展才能真正奠定良好基础。既要重视提高普通民众的程序意识，使其能够尊重程序，严格按照程序从事选举活动，更要重视提高有关政府官员的程序意识，使其不要动辄逾越程序而随意干涉村民的选举活动。为此，就要充分利用新闻媒体、知识培训、文艺宣传等一切行之有效的方式对农民和政府官员进行宣传培训教育，使其产生基本的程序意识和树立起正确的民主价值观，从而营造起村委会选举的良好舆论氛围和政治环境。
（二）健全相关机制法规，增强制度的执行力
当前来看，村委会选举的程序民主发展之所以还不完善，主要在于农村基层选举的程序性规定的制度还不够健全，且已有程序性规定也没有被很好地贯彻执行。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。对于政治选举来说，相关制度的程序规定越具体，程序的运作过程就越容易操作，越不会因为不能对号入座而产生歧义。如前所述，《村组法》和各省市区制定的《实施办法》等对于村委会选举的各个环节的程序性规定尚显得过于原则化、笼统化，有待于进一步细化，这样当选举过程中出现不符合程序的违规行为时，就会出现认定难、处罚难的现象，使得程序性制度缺乏执行力。为此，就要进一步修改完善相关法律法规和制度规定，制定出条目明晰、容易操作的制度法规。
（三）杜绝行政干预行为，真正实现还权于民
行政干预是影响村委会民主选举的一个重要因素。从我国各地的村委会选举的现状来看，有些乡镇干部由于受计划经济时代的惯性思维、传统观念、工作方式等影响，在村委会选举中不依照有关法规和制度办事，变“指导”为“组织”，甚至严重破坏选举的程序和规则，非法干预村委会选举事务，侵害村民民主选举权利。这种行政干预行为不仅会影响到村委会选举民主的实现，而且容易引发农民上访活动，对社会稳定造成不良影响。解决这个问题，除了上文提到的通过宣传培训教育活动使乡镇干部树立程序民主意识，更重要的是要通过全面深化改革切实理顺乡村关系。通过村委会直接选举推行村民自治，是一项规模宏大、结构复杂的系统工程，牵扯到各方面的利益调整和平衡，如果改革不系统、不全面，各种矛盾就会相互交织，乡镇和农村就会出现利益冲突现象，而乡镇政府由于其强势地位，当自身利益受到损害时，就会通过干涉村委会选举等手段与农民争利。
总之，程序民主是社会主义政治民主的重要方面，在村委会民主选举中发挥着无可替代的重要作用。只有不断完善村委会选举的程序民主，使得广大农民都得到“程序化”的民主训练，由此来充实和培养农村民主文化和农民民主精神，广大农民群众才能正确行使民主权利，有效地保护自身合法权益，进而不断丰富农村基层民主的内容，最终达到推动和实现实体民主的目标。
注释：
[1]俞可平:《权利政治与公益政治》, 社会科学文献出版社2000版, 第122-123页。
[2][美]卡罗尔·佩特曼:《参与和民主理论》, 陈尧译, 上海人民出版社2006年版, 第15页。
[3][美]道格拉斯·拉米斯:《激进民主》, 刘元琪译, 中国人民大学出版社2002年版, 第157页。
[4][美]塞缪尔·亨廷顿:《第三波20世纪晚期民主化浪潮》, 刘军宁译, 上海三联书店1998年版, 第5页。
[5][美]约瑟夫·熊彼特:《资本主义、社会主义与民主》, 吴健良译, 商务印书馆1999年版, 第359页。
[6]徐勇:《中国民主之路:从形式到实体---对村民自治价值的再发掘》, 《开放时代》2000年第11期。
[7]韩强:《程序民主论》, 群众出版社2002年版, 第42页。
[8]韩强:《程序民主论》, 群众出版社2002年版, 第32页。
[9]《邓小平文选》第2卷, 人民出版社1994年版, 第333页。
