20世纪70年代以来，南海问题逐渐演变为亚太地区的一个突出的安全议题。回顾几十年的发展历程，南海秩序一直处于变动之中。在1994年《联合国海洋法公约》生效之前，各国在南海问题上以争夺岛礁为主要目标，南海秩序是以主权原则为基础的。此后，虽然国际法理化斗争在增加，但以主权原则为基础的南海秩序仍然占主要地位。2009年5月，中国向联合国大陆架界限委员会提交相关划界信息，引起了南海周边国家的抗议。随后美国也逐渐介入南海问题，以国际法和国际规则向中国施压，国际法理化斗争的成分急剧上升，以国际规则为基础的南海秩序逐渐占据了优势。①2012年黄岩岛事件更是意味着南海问题的升级，随后中国开启了岛礁建设工作，菲律宾则单方面提起国际仲裁，这两个事件分别代表着主权原则和国际法两种秩序观念的现实努力。
“南海仲裁案”以后，南海秩序进入到一种新常态。由于美国特朗普政府将朝鲜核问题置于亚太地区安全议题的优先地位，加之中国与其他直接当事国展开了良好的互动，南海问题趋于缓和。然而，这一局势正在发生变化，特朗普政府在南海问题上正在逐渐升级对中国的压力。②事实上，南海暗流涌动，显示了中国与美国、中国与南海问题直接当事国之间在秩序理念上的政治角力，这与各方在“南海仲裁案”上的政治博弈一脉相承。那么，当前各国的战略博弈对南海秩序有何影响？未来南海秩序将走向何方？本文将针对这些问题展开讨论。
一、南海问题上的两种秩序观念
长期以来，中国与越南、菲律宾等南海问题直接当事方之间存在的分歧更多是历史遗留的领土争议问题，争议的核心是领土主权问题，并没有上升到秩序理念的高度。③然而，美国介入南海问题后，其军事活动逐渐增加，所谓践行自由航行和支持国际仲裁等行径更是使得这一问题逐渐复杂化。与之相对应，南海问题的争议核心转变为国际规则和国际法问题，并形成了两种针锋相对的秩序观念。
第一种秩序观念来自中国，它坚持以主权原则为基石，追求通过谈判协商和平解决争端，主张不管争议国家选择何种方式，都不能违背主权国家的意志。目前中国是国际社会中主权原则的坚定捍卫者，这种主权观念的形成，不仅来源于过去几十年甚至上百年的历史记忆，也是基于中国所处国际地位的考虑。有学者指出，中国坚持刚性主权，对国际法的看法是二元的，不接受领土问题司法化。④中国在此理念指导下，在南海问题上坚持以下原则。
第一，坚持通过双边谈判解决领土主权问题。对中国而言，南海问题涉及领土主权争端，需要中国与各争议方进行一对一的谈判，这也符合国际关系的基本原则。中国政府的立场是一贯的、连续的，在最新的立场文件中有更明确、更清楚的表述。具体而言，这一立场包括两个核心内容：其一，谈判是双边的、而非多边的。在南海问题上，坚持与南海直接当事国进行双边谈判一直是中国南海政策的支柱。2013年1月22日，菲律宾单方面就南海问题提出国际仲裁。为此，中国政府连续发表多个立场文件和声明，表述自己的立场和原则。中国政府明确指出：“通过双边谈判解决中菲在南海的有关争议，既是中国政府的一贯政策，也是中菲之间达成的明确共识。”⑤中国国内学术界和政策界也大多支持这一政策主张，认为双边谈判仍是解决问题的唯一正道，争端的多边化、国际化往往会导致问题复杂化。⑥其二，反对任何国际仲裁。基于历史记忆和现实环境的考虑，中国不会接受在南海问题上进行国际仲裁。在回应仲裁案的判决时，中国外交部发表声明指出，“在领土问题和海洋划界争议上，中国不接受任何第三方争端解决方式，不接受任何强加于中国的争端解决方案。”⑦
第二，主张通过和平手段解决南海问题，支持航行和飞越自由。南海问题涉及六国七方，利益众多而矛盾复杂，中国作为其中最大的国家，始终受到其他各方的质疑，包括美国在内，各国对中国会以大欺小的担忧一直存在。中国为了安抚其他各方，自始至终声明主张通过和平手段解决南海问题。对于航行自由原则，国际社会存在一个误解，即只有美国才是捍卫者。事实上，中国同样坚定支持航行自由原则，屡次承诺尊重和支持各国根据国际法在南海享有的航行和飞越自由，并为之做了大量工作。2015年10月9日，中方举行了南沙华阳礁和赤瓜礁灯塔启用仪式，外交部发言人华春莹在答记者问时指出，这“将为航经该海域的船舶提供高效的导航助航服务，大大提高南海海域的船舶航行安全”。⑧到目前为止，中国已经在南海岛礁上建成了5座灯塔，这些设施正在为南海海域提供公共产品。这背后的原因在于，作为一个大国，坚持自由航行不仅是中国遵守国际规则的体现，也是战略利益之所在。
第三，反对外来力量干涉南海问题。南海在地缘上位置重要，亚太大国无一例外试图介入这一问题。奥巴马政府时期，美国提出“战略再平衡”，积极介入南海问题，并视为其核心利益。在这个大环境下，日本、澳大利亚和印度等国都跃跃欲试，以不同手段施加影响。从外交政策的指导原则和现实利益考虑，中国反对外来力量介入到南海问题的解决过程中。不过考虑到现实的发展，中国提出以“双轨思路”来处理南海问题。王毅外长指出，“双轨思路”意指“有关具体争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法基础上，通过谈判协商和平解决，南海和平稳定由中国和东盟国家共同加以维护。”⑨虽然“双轨思路”欢迎东盟国家在维持南海和平与稳定上发挥建设性作用，但是在领土主权争端上，中国仍然坚持由直接当事国通过谈判解决。
第二种秩序观念以国际规则为导向，主张通过国际法或国际规范和平解决争端，这种秩序观念的坚持者是菲律宾、越南和美国等国。这些国家意图并不一致，对美国而言，通过国际规则可以塑造中国的行为，维持既有的亚太安全秩序；菲律宾和越南则因为实力较弱，只能靠国际规则来弥补力量的不足，并削弱中国在南海问题上的合法性。由于能力所限，这些国家已经被裹挟到美国的秩序理念中去。总的来说，这一种秩序理念拥有两个要素。
第一，解决南海问题需要遵守国际法和国际规则。基于国际地位和价值观念，美国认为一个开放、多边和法治的南海符合其现实利益要求。因此，尽管美国没有加入《联合国海洋法公约》，但是它仍然要求南海各方遵守该《公约》，并质疑中国对南海的索求和九段线缺乏国际法基础。在2017年的香格里拉对话会上，美国国防部长马蒂斯也阐述了这层意思：“我们将继续在国际法所允许的范围内飞行、航行和执行任务，并通过在南海海域及其空域的实际行动来表明我们的决心。我们在这一区域的行动同时也表达了我们捍卫自身利益与国际法所赋予的自由的意愿。”⑩正是在这一逻辑基础上，美国强烈要求中国遵守“南海仲裁案”的判决，并将其看成检验中国是否遵守国际法的试金石。此外，美国还将航行自由原则置于重要位置，并认为是其践行国际法，确保其军事优势的重要工具。
第二，南海问题需要和平解决，反对通过以大欺小改变现状。由于直接当事国之间的实力差距过大，美国支持通过和平手段解决南海争端。“南海仲裁案”公布仲裁结果后，在美国国会参议院外交关系委员会举办的关于南海的听证会上，美国退役海军上将丹尼斯·布莱尔(Dennis C.Blair)就指出：“美国支持和平解决争端，并坚持所有国家，不论大小，都要服从国际法下的契约。”(11)随着中国力量的增加，美国对于中国可能使用武力、以大欺小的担忧在持续上升。2016年5月24日，奥巴马在访问越南时在演讲中指出：“国家是拥有主权的，不管国土大小，国家的主权必须得到尊重，领土不可侵犯。大国不能欺负小国，并应和平解决争端。”(12)美国领导人的这种忧虑，更加凸显了其在价值观念上防止中国通过武力手段解决南海问题的倾向。
综上，中国和美国在南海问题上坚持了两种不同的秩序观念。那么，如何理解这两种秩序观念？这需要从长历史来考察。追根溯源，主权原则源于威斯特伐利亚体系形成之时，并在二战后成为国际秩序的核心理念。从本质上来说，二战后国际秩序是以自由主义为基石，它既推崇国家主权，同时又包含着对人权、民族自决和自由航行的肯定。在冷战期间，由于美苏两个阵营竞争激烈，主权原则仍然被看成是国际关系中的首要核心原则。然而，冷战结束以后，美国成为国际体系中的唯一超级大国，人权、国际法和国际规则等普世原则日趋强势，主权原则逐渐被侵蚀、流散，作为国际关系大厦支柱的地位也受到质疑。由此，国际社会形成了两种截然相对的逻辑：主权原则强调反对侵犯国家主权，普世权利则允许干涉主权。(13)体现在南海问题上，中国根据自我的价值观念和利益考量而坚持主权原则，然而由于实际控制能力较弱，无法践行主权原则；美国和其他南海直接当事方则基于其价值观念和利益考量，倾向于更看重国际规则，并且依靠国际规则和实际控制占据优势。换言之，近年来两种南海秩序观念分庭抗礼，正是发生在主权观念被侵蚀的历史大背景下，这对于理解南海问题非常重要。
二、南海秩序的新常态
长期以来，由于地缘距离和技术条件所限，加之占领岛礁数量甚少，中国对南海的实际控制较弱。在主权原则和国际规则的秩序观念博弈中，中国与越南、菲律宾等国相比也处于劣势。然而，自2012年黄岩岛事件以来，南海局势逐渐产生了重大变化。为了应对危局，中国实时抓住机遇，开启了在南沙群岛的陆域吹填工程，并一举改变了实际控制不足的局面。换言之，现在南海秩序形成了一种新常态，从目前各方的互动和反应来看，各方已意识到现实的发展。总体而言，南海秩序的新常态包括三个方面的内容。
第一，中国对南海的实际控制有了质的转变，谈判议价能力大幅提升。英国学者凯瑟琳·莫顿(Katherine Morton)认为，中国在南海的抱负是被历史任务所驱动，以实现作为海洋国家的合法地位。(14)黄岩岛事件以来，中国一方面加强实际控制，包括提升行政管理能力、加强资源开采、岛礁建设和加强防务等努力，使得中国在坚持以主权原则为基础的秩序观念上，拥有了强大的现实力量支撑，一举改变了南海问题的权力基础。另一方面，中国调整了外交政策，提出了“双轨思路”和“五个坚持”，试图与东盟进行对话，对其进行安抚。从政策逻辑上来看，这是一种两面下注的战略。就效用而言，实际控制是根本性的，中国主要做了以下三个方面的工作。
其一，强化了行政管理能力。近年来，随着南海局势逐渐升温，中国政府逐渐在顶层设计和基层建设上强化对南海的行政管理能力。2012年6月21日，国务院正式批准成立三沙市，以加强对南海的治理和管理。同年，中央海权办成立，负责协调国家海洋局、外交部、公安部、农业部和军方等涉海部门，统筹海洋权益事宜。2013年，中国政府决定整合国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责，重新组建国家海洋局，以统一执法。(15)这些制度调整的成效是显著的，它不仅为推进南海治理提供了制度保证，更为重要的是，它使得中国实际控制南海具有了事实支撑，并走向了一种不可逆的过程。由此，在气象观察与预报、渔业管理、旅游开发、搜寻与救助、海洋科研以及环境保护等领域，中国正在全面践行对南海的治理。尤其是在海洋执法力量上，中国更是飞速增长。根据美国国防部的统计，2015年中国拥有海洋执法船只205艘，与之相比，越南、印度尼西亚、马来西亚和菲律宾分别只有55艘、8艘、2艘和4艘，(16)具有压倒优势的执法力量是中国在未来南海秩序安排上立于不败之地的强有力保证。
其二，开展了岛礁建设及其防务部署。自从2013年下半年以来，中国通过填海造陆，美济礁、渚碧礁、东门礁、华阳礁、赤瓜礁和南薰礁形成了大约3200英亩的土地。(17)美军方称，中国在短短时间内的岛礁建设面积是越南、马来西亚和菲律宾过去40年岛礁建设之和的17倍还多。(18)在岛礁建设取得阶段性进展之后，中国在南海的防御力量的部署也随之展开。根据美国媒体报道，早在2016年，中国就在永兴岛上部署了先进的地对空导弹系统和“歼-11”“歼-7”战斗机。(19)根据美国最新的《2017中国军力报告》，在中国完成陆域吹填后，进人了前沿阵地的基础设施建设阶段。到目前为止，中国已经建成了可以供军用运输机着陆的机场，并且部署了大型监视雷达，以及地对空/海武器系统。(20)加之中国整体上海军力量的日益强大，南海秩序的军事基础发生了重大变化。美国学者艾立信(Andrew S.Erickson)和奥斯汀·斯特兰奇(Austin Strange)认为，“通过制造新陆地的事实，北京正在扩展它控制的领土，并改变南海的安全格局。”(21)
事实上，对南海岛礁建设和防务部署要分两方面看。不能忽视的是，这些岛礁的防御能力较弱，在装备使用与维护、战场环境、力量投送等领域存在诸多挑战。(22)在美国一部分分析家看来，由于南海岛礁在防务上非常脆弱，因此其军事意义不大。不过，南海岛礁建设并非全无作用，美国的一些学者也意识到了它在未来南海格局中的重要性。相对而言，岛礁建设及其防务部署拥有三个方面的意义：一是它加强了中国对南海岛礁的实际控制，在空间上提供了进行战略部署的基本条件。在美国有些分析家看来，中国试图通过“切香肠战术”(salami slicing)步步紧逼，构建“沙长城”(Great Wall of Sand)。二是岛礁建设提升了中国在南海进行战略投射的能力。基于这些岛礁的军事部署，包括情报侦察、反舰导弹和先进战机，将扩大中国军队的作战范围，这也正是美国学者比较担忧的。(23)三是加强中国对其他国家的战略威慑。虽然这些岛礁的防务比较脆弱，但对能力较弱的周边国家来说，不管在现实上，还是在心理上，都可以对它们形成实实在在的军事威慑，从而改变相关国家的政策评估和选择。
其三，提升了资源开采的水平和能力。南海各方长期以来通过与外国公司合资的方式，大量开采南海油气资源。例如，30年以来，越苏石油联营公司(Vietsovpetro)一共开采石油1.93亿吨，天然气230亿立方米，为越南和俄罗斯创收数十亿美元。(24)限于技术因素，中国一直在油气资源开采方面处于劣势。为了打破这一困局，中国从两个方面进行了诸多努力，一方面加大科研投入，实现技术突破。2012年5月9日，中国首座自主设计建造的第六代海上钻井平台海洋石油981首次在南海海域进行钻探；此外，中国在深海载人潜水器、可燃冰开采技术等方面都取了重大进展，这些工作极大地提升了中国在南海进行资源开发的能力。另一方面，中国也加强了立法工作，从国内法律层面保障海洋资源的开采。2016年2月26日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，以规范深海海底区域资源勘探、开发活动，推进深海科学技术研究、资源调查，保护海洋环境，促进深海海底区域资源可持续利用。(25)
第二，美国通过国际规则和国际法对中国施压的边际收益正在递减。在西方观察家看来，南海问题对美国之所以如此重要，在于它关系到以规则为基础的自由主义秩序。(26)他们认为中国试图在南海推进灰色区域(gray zone)战略，以海洋执法力量为工具，通过边缘策略渐进地侵蚀盟友对美国的信心，进而瓦解既有秩序，从而使得秩序的守护人美国左右为难。(27)为此，美国在南海问题上的遭遇令美国主流媒体感觉到当前自由主义秩序正在受到冲击，并呼吁美国政府捍卫这一秩序。(28)从南海目前的态势来看，美国主要通过三种手段向中国施压。
其一，试图利用国际仲裁来规劝中国，这一诉求目前并未达到预期效果，未来见效的可能性也很小。这主要有四个方面的原因。一是美国至今仍然没有加入《联合国海洋法公约》，使得美国利用国际法名不正而言不顺。约瑟夫·奈(Joseph S.Nye，Jr.)批评美国参议院拒绝批准美国加入《联合国海洋法公约》，他认为美国不能仅靠自由航行来对抗中国在南海的诉求。(29)二是“南海仲裁案”的判决过于偏袒菲律宾，使得这一判决丧失了基本的公平和正义。三是菲律宾在国内大选后，罗德里戈·杜特尔特(Rodrigo Duterte)就任总统，他追求一种灵活独立的外交政策，改善了中菲关系，使得“南海仲裁案”的效用大打折扣。四是中国做了大量的外交工作，以最大程度上降低“南海仲裁案”结果的影响。在这些因素的综合作用下，“南海仲裁案”并没有达到美国的预期。
其二，美国实施航行自由的成本在上升，收益在下降。奥巴马政府时期，美国在南海岛礁附近进行了四次航行自由行动，以维持对航行自由的承诺。(30)特朗普上台后一度暂停了航行自由行动，美国国内有一种舆论认为，停止航行自由行动的成本是高昂的。(31)2017年5月25日，美军“杜威”号导弹驱逐舰在南海开展航行自由行动，但是其政策效果并不佳。此后，只要美军不是高密度地定期开展航行自由行动，其政策收益将维持在较低水平。这是因为，目前来看，美国在南海及其周边区域的军事力量并不充足，这限制了美国高密度地定期开展航行自由行动。根据美国国防部的统计，现在中国人民解放军海军拥有超过300艘水面舰艇、潜水艇、两栖战斗舰和巡逻艇，在可预见的未来还将持续增加。(32)美国在南海地区极为有限的军事力量，恐怕难以应对日益增长的中国海军力量。此外，随着美国开展航行自由行动次数的增加，周边国家的敏感度也越来越低，政治效用也在边际递减。
其三，在军事上加码，这将增加美国在南海及其周边区域的战略负担。在奥巴马政府时期，美国的南海政策也经历了一个转变的过程，第一任期主要以外交施压为主，第二任期则加大了军事介入。(33)尽管没有将南海问题置于优先外交议题，但是特朗普政府基本上延续了奥巴马政府的政策。一是巩固与盟友、战略伙伴的关系，提升防务合作。针对盟友和战略伙伴对特朗普坚持“美国优先”理念的疑虑，美方尝试安抚这些国家。例如，2017年6月1日，越南总理阮春福访问美国后美越两国在联合声明中一致同意加强双边防务关系，美国政府决定向越南移交汉密尔顿级巡逻舰。(34)二是扩大军事演习规模，在南海地区展示力量。三是想方设法增加在南海地区的军事存在，强化其前沿基地的军事力量。2017年4月18日，美国海军陆战队1250名人员抵达澳大利亚达尔文港，这是自2012年起第五批美国海军陆战队赴澳大利亚轮训。(35)此外，根据美新两国的协定，美国计划在2018年前把4艘濒海战斗舰部署到新加坡的樟宜海军基地。
第三，东盟国家在中美之间的地位尴尬，并在“南海仲裁案”公布裁决后与中国的关系逐渐走向缓和。在南海两种秩序观念同时存在的情况下，中美在国际规则、地区秩序和军事存在等问题上出现分歧，处在中美两个大国中间的东盟的地位难免会变得尴尬。自2012年东盟外长会议首次因南海问题而未发表联合声明以来，东盟国家内部已经屡现龃龉，这反映出由美国一手炒热的南海问题已经造成东盟国家内部出现裂痕。不过在“南海仲裁案”公布裁决结果后，中国与东盟国家间关系得到了极大的改善。在2016年7月召开的东盟外长会议上，中国与东盟国家外长发表联合声明，声明承诺各方尊重国际法规定的在南海的航行及飞越自由，各方重申通过和平手段解决领土和管辖权争议，各方承诺保持自我克制等。同年9月7日，第19次中国-东盟领导人会议落下帷幕，并发表了《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海使用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》，达成了两个重要的共识。2017年4月召开的东盟峰会上，菲律宾作为轮值主席国淡化了南海问题，在主席国声明中并没有提及“南海仲裁案”。(36)
根据以上讨论，目前南海秩序出现了一种新常态，主要包括以下几个特点。一是中国实际控制的能力有了极大的提升，消弭了以往坚持主权原则与实际控制能力不足之间的鸿沟，使得中国拥有了强大的议价能力，部分补足了在国际规则上的不利地位，在未来南海秩序安排上占据了先机。二是经过几年的战略博弈，南海的权力格局正在走向新的均衡状态。在这其中，中国岛礁建设和“南海仲裁案”是其中两个重要的界点，分别代表了主权原则和国际法的力量。总的来说，包括美国在内的诸多国家已经认识到现实的变化，并一定程度上默认了这种格局变化。三是南海秩序的新常态仍然是动态的，还没有达到最后的均衡状态，各方博弈仍在继续。
三、南海能否形成新的秩序
事实上，围绕着南海问题形成新秩序的一些有利条件正在缓慢生长，一些有利条件已经阶段性出现。一是经过几年的岛礁建设工作，中国对南海实际控制的能力已经今非昔比。换言之，南海地区的新权力格局已经基本形成，重新调整既有南海秩序，在新权力格局下生长出新的秩序，这已经是一种历史必然。二是中国与南海直接当事国及东盟关系正在改善。杜特尔特上台后坚持独立自主的外交政策，正在走向缓和的中菲关系有利于双方达成和解。2017年年初越共中央总书记阮富仲访华后，中越关系改善。中国与东盟其他国家关系的改善，也有助于共建南海新秩序。三是与奥巴马相比，特朗普对南海的注意力较少，加之其喜欢“做交易”的外交风格，可能成为推进南海的新秩序建设的契机。
未来南海地区的新秩序将有以下特点。一是未来的秩序以新权力格局为基础。随着中国陆域吹填基本结束，岛礁的基础设施建设将成为未来一段时间的重点，中国在南海实际控制的能力还将继续提升，这种现实会成为影响秩序的重要变量。必须看到，南海的权力格局与秩序变化是一个动态过程，但是秩序匹配权力格局的时间会比较漫长，甚至有可能会一直存在错位。二是未来的秩序是一种复合型的秩序。它可能是基于主权原则，但是也会融合国际法和国际规则，也就是说，它是两种秩序观念妥协的结果。三是未来新秩序的基本架构主要由直接当事国设定，但是美国和东盟将会扮演重要角色，它们如何发挥作用将在一定程度上决定新秩序的性质。在这方面，未来中国与东盟国家推进落实《南海各方行为宣言》的过程有可能是增加信任和秩序建设的重要部分。
回顾历史，南海地区的规则建设一直在进行，核心工作之一就是落实《南海各方行为宣言》(DOC)，形成“南海行为准则(COC)”。2002年11月4日中国与东盟国家签订了《南海各方行为宣言》，开启了为南海制定规则的过程，但长期难以达成实质性共识。自2004年12月7日在马来西亚吉隆坡举行的第一次落实《南海各方行为宣言》高官会开始，截止到目前为止，中国与东盟国家一共进行了14次磋商。在前期十余次磋商中进展非常有限，(37)转机发生在“南海仲裁案”仲裁结果公布前后。2016年8月15-16日，在落实《南海各方行为宣言》第13次高官会上，审议通过了“中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针”和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》两份成果文件。(38)2017年5月18日，中国与东盟国家落实《南海各方行为宣言》第14次高官会在贵阳举行，会议审议通过了“南海行为准则”框架，菲律宾也对这一成果表示欢迎。作为重要阶段性成果，“准则”框架包括原则、目标、基本承诺等要素，为下一步“准则”磋商奠定了坚实基础。
对于通过落实《南海各方行为宣言》，最终形成“南海行为准则”的前景，有一种声音是谨慎乐观的。例如，中国外交部边界与海洋司司长欧阳玉靖认为，“准则”框架旨在为南海地区国家确立南海规矩，它将是南海秩序形成的重要节点。(39)对中方来说，域内的分歧和域外的干涉是阻碍谈判进程的最重要因素，但是谈判是唯一的出路。另外一种观点则相对悲观，认为中国与东盟在南海问题上难以实现突破。(40)对刚刚达成的“准则”框架，有外国学者就认为，中国需要的是表面看起来在合作，但并不希望看到一个有约束力的“准则”，因此不应对“准则”框架抱有希望。(41)抛开观点之争，仅仅从操作程序上来看，南海新秩序的构建是充满了挑战的工作。其中一个难题在于，南海问题的核心是中国与其他直接当事国之间的领土主权争端，问题最终还是要通过直接谈判来解决。东盟国家作为整体并不是这一进程的参与者，如果它们仅仅参与制定南海问题上的规则，那么东盟作为一个主体参与的界限在哪里？这一问题将随着落实《南海各方行为宣言》的深入而日趋凸显，并有可能成为阻碍进程的关键。
此外，南海新秩序的未来走向，除了取决于中国与东盟国家的磋商与妥协，还受制于外部的大环境。最为重要的外部因素就是美国的干涉与施压。冷战后，美国视中国崛起为其亚太战略优先考虑。(42)中美之间在南海问题上的龃龉，应该置于这一维度下考察，由此，中国在南海问题上的行为往往被美国战略家看成是一个方向标。在美方看来，中国在南海进行岛礁建设、强化防务和践行所谓“切香肠战术”的行为，冲击到既有国际秩序和美国信誉，而这势必引起美国的干预。(43)美国干涉的手段非常多元，包括加强军事存在，实施航行自由行动，利用国际法规劝中国，加强与东盟的协调，巩固与盟友、战略伙伴的合作，其目的是增加中国的战略成本，塑造中国的行为。如果南海新秩序不符合美国利益，与美国的理念距离太远，美国干涉的意愿会很强烈。
同时，周边的一些国家国内政治对外交政策的影响值得引起关注。杜特尔特赢得大选后，改变了菲律宾的外交政策方向，并在很大程度上改善了中国在“南海仲裁案”后的外部环境。然而理性地看，杜特尔特政府的转向乃基于菲律宾的国家利益考虑，并非完全基于感情上认可中国。根据菲律宾最新的《国家安全政策2017-2022》，“‘西菲律宾海(南海)’的争端仍然是菲律宾主权和领土完整首要的安全威胁。”(44)菲律宾对外部安全环境的判断，将成为其未来五年的指导方针。对越南而言，情况更为复杂。基于国内政治和外部环境的考虑，越南一直在执行多面下注的外交政策。在与中国改善关系的同时，积极发展与美国、日本之间的关系。2017年5月底到6月初，越南总理阮春福先后访问美国和日本，以图平衡各方关系。在访问日本期间，两国表示严重关切南海问题，并且承诺加强双方防务合作。(45)
另外，未来周边某些国家可能会提出仲裁案，或者以提出仲裁案向中国施压。菲律宾提出的“南海仲裁案”给中国带来了极大的压力，越南从中获益甚多，并有可能效仿这一策略。越南一直支持菲律宾在南海上通过国际仲裁的方式来解决，并以观察员国身份积极参加“仲裁案”听证会。事实上，越南早前曾经考虑通过国际仲裁方式提起诉讼。2014年6月1日，时值中国在西沙海域部署981钻井平台，时任越南总理的阮晋勇在接受采访时曾说：“我们已经做好准备采取法律行动，我们正在考虑何时才是采取此举的最佳时机。”(46)相对而言，越南提交国际仲裁的可能性比较小，但以提出“仲裁案为策略向中国施压的可能性较高。
另一种可能是其他直接当事国开启大规模岛礁建设。中国充分利用强大的基建能力，通过大规模岛礁建设掌握了对南海实际控制的优势局面。然而南海其他直接当事国也可以大规模进行岛礁建设。只要拥有财政保证和相应的技术支持，越南和菲律宾同样可以通过大规模岛礁建设改变现状。正是因为意识到了这一点，2017年5月25日，中国商务部发布了2017年第28号公告，宣布为维护国家安全，中国对耙吸式挖泥船、绞吸式挖泥船、斗式挖泥船、吸沙船和自航自卸式泥驳实施出口管制。(47)
“南海仲裁案”以后，南海问题有所缓和。然而局面缓和无法掩饰南海的复杂性，南海问题长期难以解决，其深层次原因在于其中同时存在着两种截然对立的秩序观念，即中国坚持的以主权原则为基础的南海秩序，以及美国、菲律宾和越南等国坚持的以国际规则为基础的南海秩序，这两种秩序观念是针锋相对的，很难达成妥协。近年来，通过大力推进岛礁建设，强化南海防御，提升行政管理能力，加快资源开采，中国对南海的实际控制有了实质性的转变，谈判议价能力大幅提升。与此同时，美国通过国际规则和国际法对中国施压的边际收益正在递减，中国与东盟国家之间的关系也在缓和，南海秩序进入到一种新常态。
随着新权力格局的形成，重新调整既有南海秩序，构建与新权力格局相匹配的南海新秩序，已经具备了条件。但需要看到，南海新秩序的形成将是一个漫长的、艰难的过程。除了南海直接当事国之间的内部矛盾，还有诸多外部挑战，尤其是美国的干涉。因此，构建南海新秩序，中国需要尽量削弱美国干涉造成的影响，使南海问题回归到其本来的实质，即南海问题是中国与其他直接当事国之间的领土主权争端问题，这才是解开南海问题的钥匙。
①张洁：“对南海断续线的认知与中国的战略选择”，《国际政治研究》，2014年第2期，第45～60页。
②Ben Doherty,"US Escalates Pressure on China over South China Sea and North Korea",https://www.theguardian.com/us-news/2017/jun/05/us-escalates-pressure-on-china-over-south-china-sea-and-north-korea.(上网时间：2017年6月5日)
③FuYing and Wu Shicun,"South China Sea:How We Got to This Stage",http://nationalinterest.org/feature/south-china-sea-how-we-got-stage-16118？page=6.(上网时间：2016年5月9日)
④李柯：“中美在南海：两种秩序想象的碰撞”，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1497955.(上网时间：2016年7月13日)
⑤中华人民共和国外交部：“中华人民共和国外交部关于坚持通过双边谈判解决中国和菲律宾在南海有关争议的声明，http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/i1370477.htm.(上网时间：2016年6月8日)
⑥代表性的论述，参见胡波：“南海之争：越南若赌必输双边谈判方有出路”，《中国新闻周刊》，2014年第24期，第18～19页。
⑦“中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的‘南海仲裁案’仲裁庭所作仲裁的声明”，http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1379490.htm.(上网时间：2016年7月12日)
⑧“外交部发言人华春莹就南沙华阳礁和赤瓜礁灯塔启用答记者问”，http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/fyrbt/t1304807.htm.(上网时间：2015年10月10日)
⑨"Wang Yi:Handle the South China Sea Issue through the """"""""Dual-Track"""""""" Approach"，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1181523.shtml.(上网时间：2014年8月9日)
⑩"Remarks by Secretary Mattis at Shangri-La Dialogue",https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1201780/remarks-by-secretary-mattis-at-shangri-la-dialogue/.(上网时间：2017年6月3日)
(11)Dennis C.Blair,"U.S.Policy Options in the South China Sea",https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/071316_Blair_Testimony_REVISED.pdf.(上网时间：2016年7月13日)
(12)"Remarks by President Obama in Address to the People of Vietnam",https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/05/24/remarks-president-obama-address-people-vietnam.(上网时间：2016年5月24日)
(13)左希迎：“‘南海仲裁案’与南海秩序的未来”，http://nads.ruc.edu.cn/upfile/file/20160718093358_236286_53398.pdf.(上网时间：2016年7月17日)
(14)Katherine Morton,"China""""""""s Ambition in the South China Sea:Is a Legitimate Maritime Order Possible?" International Affairs,Vol.92,No.4,2016,pp.909-940.
(15)鲍贞烨、鲁韠、项月、尹晓宇：“国家海洋局重组：‘五龙治海’时代终结”，《人民日报》(海外版)，2013年7月26日。
(16)Department of Defense,The Asia-Pacific Maritime Security Strategy:Achieving U.S.National Security Objectives in a Changing Environment,July 27,2015,pp.11-13.
(17)Office of the Secretary of Defense,Annual Report to Congress:Military and Security Developments Involving the People""""""""s Republic of China 2017,Washington,D.C.,May 15,2017,pp.11-16; Ronald O""""""""Rourke,Maritime Territorial and Exclusive Economic Zone(EEZ)Disputes Involving China:Issues for Congress,CRS Report,Prepared for Members and Committees of Congress,June 6,2017,pp.29-31.
(18)Terri Moon Cronk,"Pacom Chief:China""""""""s Land Reclamation Has Broad Consequences",http://www.defense.gov/News-Article-View/Article/612689.(上网时间：2015年7月24日)
(19)Lucas Tomlinson and Yonat Friling,"Exclusive:China Sends Surface-to-air Missiles to Contested Island in Provocative Move",http://www.foxnews.com/world/2016/02/16/exclusive-china-sends-surface-to-air-missiles-to-contested-island-in-provocative-move.html.(上网时间：2016年2月16日)；Barbara Starr and Ray Sanchez,“U.S.Says China Deploys Fighter Jets to Disputed South China Sea Island,”http://edition.cnn.com/2016/02/23/asia/china-missiles-south-china-sea/.(上网时间：2016年2月24日)
(20)Office of the Secretary of Defense,Annual Report to Congress:Military and Security Developments Involving the People""""""""s Republic of China 2017,pp.11-16.
(21)Andrew S.Erickson and Austin Strange,"Pandora""""""""s Sandbox:China""""""""s Island-Building Strategy in the South China Sea",https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2014-07-13/pandoras-sandbox.(上网时间：2014年7月13日)
(22)祁昊天：“南沙岛礁建设报告：做好岛礁速战速决之应对”，http://pit.ifeng.com/dacankao/suzhansujue/1.shtml.(上网时间：2016年4月17日)
(23)赵明昊：“美国在南海问题上对华制衡的政策动向”，《现代国际关系》，2016年第1期，第30页。
(24)"VIETSOVPETRO",http://vietnam.vnanet.vn/chinese/vietsovpetro/49838.html.(上网时间：2013年9月3日)
(25)新华社：“授权发布：中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法”，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-02/26/c_1118175002.htm.(上网时间：2016年2月26日)
(26)Leszek Buszynski,"Why Is the South China Sea So Important to the U.S.?"http://www.upi.com/Top_News/Voices/2017/01/18/Why-is-the-South-China-Sea-so-important-to-the-US/5761484751063/.(上网时间：2017年1月18日)
(27)赵明昊：“美国在南海问题上对华制衡的政策动向”，第30页；Hal Brands,"Paradoxes of the Gray Zone",https://ssrn.cos/abstract=2737593.(上网时间：2016年2月26日)；James R.Holmes and Toshi Yoshihara,"Deterring China in the """"""""Gray Zone"""""""":Lessons of the South China Sea for Alliances",https://doi.org/10.1016/j.orbis.2017.05.002.(上网时间：2017年5月11日)
(28)Editorial Board,"The Liberal International Order Is under Fire,The United States Must Defend It",The Washington Post,May 21,2016.
(29)Joseph S.Nye,Jr.,"Will the Liberal Order Survive? The History of an Idea",Foreign Affairs,January/February,2017,p.16.
(30)齐皓：“美国南海‘航行自由行动’的国内争论及政策逻辑”，《现代国际关系》，2016年第11期，第21～30页。
(31)Mira Rapp-Hooper and Charles Edel,"Adrift in the South China Sea:The High Cost of Stopping Freedom of Navigation Operations",https://foreignaffairs.org/articles/asia/2017-05-18/adrift-south-china-sea.(上网时间：2017年5月18日)
(32)Department of Defense,The Asia-Pacific Maritime Security Strategy:Achieving U.S.National Security Objectives in A Changing Environment，p.10.
(33)焦世新：“‘亚太再平衡’与美国对南海政策的调整”，《美国研究》2016年，第6期，第64～89页。
(34)刘乐凯：“越南总理访美签百亿美元经贸大单，还有兴趣买更多美国军备”，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1698139.(上网时间：2017年6月1日)
(35)新华社：“1250名美海军陆战队人员抵澳轮训”，http://news.xinhuanet.con/mil/2017-04/18/c_129547737.htm.(上网时间：2017年4月18日)
(36)"Chairman""""""""s Statement:Partnering for Change,Engaging the World",http://asean.org/storage/2017/04/Chairs-Statement-of-30th-ASEAN-Summit-FINAL.pdf.(上网时间：2017年4月29日)
(37)参见周士新：“关于‘南海行为准则’磋商前景的分析”，《太平洋学报》，2015年第3期，第21～30页。
(38)中华人民共和国外交部：“落实《南海各方行为宣言》第13次高官会在中国满洲里举行”，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1389417.shtml.(上网时间：2016年8月16日)
(39)徐方清、曹然：“‘南海行为准则’框架是完善‘南海规矩’的重要新节点——专访外交部边界与海洋司司长欧阳玉靖”，http://www.inewsweek.cn/news/politics/1123.html.(上网时间：2017年6月1日)
(40)Prashanth Parameswaran,"Beware the Illusion of China-ASEAN South China Sea Breakthroughs",http://thediplomat.com/2016/08/beware-the-illusion-of-china-asean-south-china-sea-breakthroughs/.(上网时间：2016年8月17日)
(41)Mark J.Valencia,"A South China Sea Code of Conduct? Don""""""""t Get Your Hopes Up",http://thediplomat.com/2017/05/a-south-china-sea-code-of-conduct-dont-get-your-hopes-up/.(上网时间：2017年5月30日)
(42)Michael Green,By More Than Providence:Grand Strategy and American Power in the Asia Pacific since 1783,New York:Columbia University Press,2017.
(43)Patrick M.Cronin,"Hearing on America""""""""s Security Role in the South China Sea",http://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20150723/103787/HHRG-114-FA05-Wstate-CroninP-20150723.pdf.(上网时间：2015年7月23日)
(44)National Security Policy 2017-2022,http://www.nsc.gov.ph/attachments/article/NSP/NSP-2017-2022.pdf.(上网时间：2017年6月10日)
(45)"VN,Japan Issue Joint Statement on Deepening Partnership",http://vietnamnews.vn/politics-laws/377881/vn-japan-issue-joint-statement-on-deepening-partnership.html#YUDQhCUd6oXQRdoL.97.(上网时间：2017年6月6日)
(46)“总理阮晋勇：就争议海域部署钻井平台越南拟对中国采取法律行动”，[新加坡]《联合早报》，2014年6月1日。
(47)“商务部、海关总署公告2017年第28号”，http://www.mofcom.gov.cn/article/b/e/201705/20170502582557.shtml.(上网时间：2017年5月26日)
