10月4日，美国白宫正式公布了特朗普政府的第一份国家反恐战略报告。这是时隔七年之后美国政府公布的最新反恐战略，也是9.11事件以来白宫发布的第四份反恐战略报告。报告称，新战略意味着“美国在打击和预防恐怖主义上的一个转变”，特朗普也在序言中表示“该战略确立了新的反恐路径”。那么，这一战略到底“新”在何处？与以往相比，有哪些值得关注的区别？
“新”威胁
一般来说，对恐怖威胁来源的认定往往是美国制定反恐战略的基础。新报告延续了2017年12月发布的《美国国家安全战略》中对于恐怖威胁的界定，认为伊斯兰激进恐怖分子是美国及其核心国家利益面临的“最危险的跨国恐怖威胁”。新报告认为，当前美国面临的恐怖威胁主要来自三个层面，即全球化了的恐怖分子网络及其追随者；受到一些国家支持和纵容的恐怖组织；受到恐怖分子宣传蛊惑的国内极端暴力势力。具体而言，这些威胁主要包括以下几种类型：
一是，以“伊斯兰国”和“基地”组织为代表的跨国恐怖分子。这些恐怖组织拥有庞大的国际网络和暴力极端主义意识形态，“多次展示了对美国本土及美国利益发动袭击的意图和能力，仍在谋划新的恐怖袭击，并煽动易受影响的群体在美国境内实施暴力活动”。尽管美国和盟友已经削弱了在伊拉克和叙利亚的恐怖组织，并遏制了其在全球范围内的蔓延，但“伊斯兰国”仍是最重要的伊斯兰激进恐怖组织和美国面临的首要恐怖威胁。此外，“基地”组织是另一个需要关注的跨国恐怖威胁。该组织的全球网络仍有一定的恢复能力，并长期向美国本土及其在世界各地的利益发出威胁。近年来，一些“基地”组织领导人正试图巩固并扩大在世界各地的存在，并对美国及其盟友发动新的袭击。
二是，区域性伊斯兰极端恐怖分子。除了“伊斯兰国”和“基地”组织外，全球范围内还存在着几十个区域性恐怖组织。它们主要聚焦于当地的叛乱和恐怖活动，但是“也不忘对美国人及其海外利益发出威胁”。比如，尼日利亚的“博科圣地”、巴基斯坦的塔利班和“虔诚军”等。由于资源和能力制约，这些极端组织的主要袭击目标限于本地区，而不针对美国本土和美国利益。尽管如此，其中一些极端组织“对美国怀有敌意”，并和“伊斯兰国”或“基地”组织保持了某种关系，是美国利益的“潜在威胁”。
三是，“支持或资助恐怖主义的国家——伊朗”。新报告大大突出了所谓的“伊朗威胁”，认为伊朗是目前最主要的“支持恐怖主义”的国家。新报告认为伊朗通过伊斯兰革命卫队，向巴林、伊拉克、叙利亚和也门的什叶派军事武装提供财政和物资方面的援助，包括相关的训练和指导。同时，伊朗还支持哈马斯和其他巴勒斯坦人的“恐怖组织”。经过在海外持续扩张，伊朗伊斯兰革命卫队已经具备了“瞄准美国利益乃至美国本土的能力”。
四是，世界各地的革命运动、民族主义运动和分裂主义运动。这些形形色色的组织不仅破坏社会稳定，还往往使用极端暴力，从而使“美国人面临生命危险”。比如，一个自称“北欧抵抗运动”的跨国组织就曾对穆斯林、左翼团体和其他组织发动暴力袭击。再如，2016年被英国政府禁止的“新纳粹国家行动组织”倡导针对政治家和少数族裔的暴力活动。尽管这些组织目前避免攻击美国目标，但是其暴力活动将会增加美国公民和海外利益面临的风险。
五是，美国境内的暴力恐怖分子。这些恐怖分子和伊斯兰激进思想无关，而是受到了其他暴力极端主义思想的煽动，比如种族极端主义、动物保护极端主义、环保极端主义、公民主权极端主义和军事极端主义等，他们试图通过强制性暴力活动来推动其政治议程。近年来，此类恐怖主义活动在美国境内出现了抬头的趋势。
“新”目标
9.11事件以来的全球反恐战争实践已经使越来越多的美国民众认识到，反恐战争不同于以往的常规战争。美国面临的对手并非一成不变，将反恐战争扩大化并不能有效维护美国利益，反而会徒劳地耗费大量宝贵的战略资源。从奥巴马政府开始，美国便逐步收缩全球反恐战线，将反恐目标重新聚集于“基地”和“伊斯兰国”。特朗普上台后，进一步调整了美国全球反恐战略，将反恐重心聚焦于美国本土，将打击对象聚焦于“伊斯兰国”和“基地”。在新报告的序言中，特朗普表示美国将会打败“伊斯兰国”和“基地”之类的恐怖组织，阻止出现新的恐怖威胁，压缩伊朗的全球“恐怖网络”，以“确保美国的持久安全”。为此，美国将会利用“新手段”，不遗余力地追捕那些试图伤害美国的恐怖分子，确保未来美国与世界的和平、安全与繁荣。
新报告为未来美国反恐战争设定了新的战略目标，这些战略目标共包括六个方面：严重削弱恐怖分子对美国本土和美国海外核心利益发动袭击的能力；切断恐怖分子获得支持和实力的资源来源；消除恐怖分子在美国本土进行招募、动员，并实现激进化的能力；通过充分准备保护美国本土免于恐怖袭击，包括更严格的边境安全检查和执法行动；使恐怖分子无法获取或使用大规模杀伤性武器和其他先进武器；在阻止和打击恐怖主义方面，国际盟友、公有和私有企业伙伴将发挥更大作用。
新报告还为美国民众描绘了一幅美妙的蓝图：恐怖分子对美国的威胁被根除；所有进入美国的边界和口岸都不再遭受恐怖分子的威胁；恐怖主义、伊斯兰激进思想和其他暴力极端主义意识形态不再破坏美国人的生活方式；外国盟友能够应对恐怖主义威胁，使之不再危害美国及伙伴国的共同利益。
“新”举措
为了实现上述战略目标，新报告提出了未来美国反恐战争的六项新举措。
一是，追踪恐怖威胁的源头。简言之，美国不能仅仅摧毁单一的恐怖阴谋，而是要追踪涉及恐怖组织的全部网络，以阻止其残余势力重操旧业。本项政策的五大优先事项分别为：瞄准关键的恐怖分子和恐怖组织；增强对无法进入地区的介入能力；将《武装冲突法》中的羁押政策作为一项反恐手段来使用；进一步整合联邦、各州和地方政府之间的信息共享；通过战略沟通扩大反恐行动的影响。
二是，从金融、物资和后勤支持上孤立恐怖分子。技术进步创造了一个互相联通的世界，但这也为恐怖组织提供了前所未有的便利。新战略既要保护对于这些资源的合理利用，更要阻止恐怖分子使用这些资源，为此提出四大优先事项：侦察并阻断恐怖分子的迁徙流动；打击当前及未来资助恐怖分子的方式；阻止恐怖分子发展并获取攻击能力；曝光并打击支持恐怖主义的国家。
三是，更新、整合美国的反恐信息、反恐政策和相关机构。整合美国及盟友获取的反恐信息，使之无缝对接，并开发相关技术，以便能快速识别并阻止恐怖威胁。其具体优先事项包括六个方面：保护美国边境免于恐怖威胁；在地方上部署一体化的联邦反恐力量；采用数据处理技术；建立完整的恐怖分子身份识别系统；调查并整合与国内外恐怖威胁相关的信息；更新反恐政策。
四是，保护关键基础设施。该政策的核心在于通过构建强有力的协作关系，并使用创新手段，阻止恐怖分子突破基础设施防范，保护其免受恐怖袭击和破坏。其优先措施包括：加强对基础设施和软目标的防范；提升人们对关键基础设施所面临的恐怖威胁的认识；加强防范与应对能力；构建针对民众的公共沟通战略。
五是，打击恐怖分子的招募与激进化能力。新报告认为：“如果不打击恐怖分子的招募与激进化，美国在本土、海外和网络上与恐怖主义进行的战争将永远不会结束。”为此，需要实施以下优先事项：建立一个制度化的反恐政策框架；打击暴力极端主义的意识形态；增强公民社会在反恐中的角色；打击恐怖分子在网络上的影响力；通过战略沟通打击激进化；支持干预、再次融入和打击二次犯罪的努力。
六是，加强伙伴国的反恐能力。该项政策的要义在于通过具有前瞻性的外交接触、发展援助和安全合作，帮助伙伴国独立开展反恐行动，并投入更多资金来支持反恐行动。其优先事项包括：建立一个更为广泛的反恐伙伴体系；支持重要伙伴国的反恐能力建设；扩大与伙伴国之间的信息共享；支持预防本地恐怖主义。
“新”思路
与之前美国政府公布的三份反恐战略报告相比，这份新出炉的反恐战略报告在很大程度上体现了特朗普政府完全不同的反恐思路。
首先，新报告具有强烈的现实主义和实用主义色彩。无论是对于现实恐怖威胁的评估，还是对反恐政策的设计，新报告都具有明显的现实主义色彩。新报告在结尾中明确表示，新反恐战略并非建立在一个“理想主义希望”之上，我们并未生活在一个简单且毫无威胁的世界上。相比之下，9.11事件后的历届美国政府在反恐战争中都反复强调“自由”“民主”“思想价值”等意识形态因素。换言之，新报告中所谈论的意识形态更多是一种实用主义的反恐手段或路径，而非实质性的政策目标。
其次，新报告进一步淡化了美国反恐中的“战争”色彩。从字面来看，虽然新报告继续将美国当前所进行的反恐斗争定义为一场“战争”，并一如既往地宣称“美国将赢得这场战争”，但在分析美国面临的恐怖威胁时，新报告并未涉及阿富汗和伊拉克、叙利亚的反恐局势，对于相应的反恐措施也只字未提。这或可表明，特朗普认为小布什政府遗留下来的反恐战争“包袱”已经不复存在，或者是已不再成为本届政府的重点关注，故而对其进行了淡化处理。这也间接地表明，美国在阿富汗和叙利亚的反恐斗争已经进入新阶段，新战略将不再继续强调在上述地区的军事斗争。
第三，新报告处处体现了“美国优先”原则。新报告明确提出了将采用“美国优先”的原则来打击恐怖主义，认为这一政策将会利用美国的全部力量和手段打击国内外及网络世界中的恐怖主义。所谓“美国优先”，其政策含义不外三点：以美国利益为主导；基于美国能力和面临的挑战之上的现实主义评估；赋予美国盟友在反恐方面更加重要的角色。在实践上，“美国优先”一方面意味着美国反恐的重心在于本土安全，海外反恐则主要关注对美国公民和利益的威胁；另一方面意味着美国已经放弃了9.11事件后在全球反恐战争中所承担的国际责任。
最后，新反恐战略尽管仍将“伊斯兰国”和“基地”组织等视为主要威胁来源，但进一步突出了伊朗带来的所谓“威胁”，认为伊朗通过伊斯兰革命卫队支持中东各地的什叶派武装，乃至形成了攻击美国本土的能力。与此同时，新战略放弃了奥巴马政府时期与伊斯兰世界进行对话的努力和尝试。比如，奥巴马政府在2011年的反恐战略中表示：美国没有也永远不会与伊斯兰开战。新报告并未对此做出任何阐释，仅仅表示为了击败伊斯兰激进恐怖势力，美国将反对为恐怖暴力提供滋生土壤的“可恨的意识形态”。
美国新反恐战略报告的出台，标志着特朗普政府经过一年多来的探索，已经形成了较为完整的反恐战略。特朗普政府选择在当下公布这一战略报告，至少可以收到一石三鸟之效：一是阐明其在反恐问题上的立场，减少国内民众在有关问题上的质疑和指责；二是为即将开始的中期选举造势，缓解其在大法官任命、沙特记者遇害及“通俄门”等事件上面临的政治压力；三是通过继续指责伊朗，为即将于11月生效的对伊制裁、乃至升级美伊对抗等提供借口。不过，对于国际社会来说，人们或许更为关注美国新反恐战略可能带来的“新”后果。而这既取决于特朗普自身的政治命运，也取决于未来有关热点问题的进一步发展。
