信息公开不仅是保障公众知情权的重要手段，也是规范政府行政权力运行的关键环节。2017年12月，《中国共产党党务公开条例（试行）》正式对外公布，这是首次以党内法规的形式规定党务公开的范围、原则、程序、方式，政务公开再次引起学界和社会公众的广泛关注。随着我国公众权利意识的日益提升，如何增进政务公开的效度，实现由技术存在到价值认同的转型，是政府在推进治理能力和治理体系现代化过程中应当思考的重要议题。
一、问题缘起
政务公开的信度和效度较低，在内容层面折损了公众对政府的认同。2018年4月，国务院办公厅印发《2018年政务公开工作要点》，明确强调要着力加强政务回应工作，提升信息公开的可信度和有效性。据新华网报道，某省G区人民政府微信平台2018年5月面对民众咨询出现了“你不说话没人把你当哑巴”的“雷人”回复，事后却将此归咎于系统故障导致自动回复出错的“意外”，随即引发社会热议。政府部门的解释折射出政务公开的现实困厄，政务公开要转变思维，以公众需求为导向，以公众认同增进政府公信力，避免造成对政府权威的挑战。
政务公开新兴网络载体的“僵尸化”现象严重，在工具使用层面削弱了公开效果。随着“互联网+”的发展，一批与自媒体相结合的公开载体相继创建，政府政务公开形成“两微一端一网”发展格局。各级政府却将运用政务公开各类技术性工具视为其完成任务的手段，而不是以服务公众为出发点。据新华网报道，某省G县明确将新上线的客户端定位为提供便民服务功能，但上线后除发布一张风景图片外，没有任何其他内容。政务平台“僵尸网站”的清理尚未结束，“僵尸APP”又开始出现。不仅如此，某些政务APP存在下载量和阅读量较低的现象，使得政务平台逐渐失去了服务便民和传递信息的意义。政府逐渐将使用政务公开工具视为政民互动的“减压阀”，不仅损害了公共利益，也削弱了公众参与的热情。
政务公开行为存在区域化差异，公务人员服务态度出现“极化”现象。据澎湃新闻网报道，某市N区政务公开工作人员与前来办事的民众发生口角争执，因情绪激动，竟将热水直接泼到该民众身上。“泼热水事件”折射出N区工作人员的服务态度冷漠，官僚作风严重，进而普遍降低公众满意度。而在该市Y区，工作人员以办事公众为中心，全程服务，耐心讲解，一步到位。为便利公众办理政务事项，Y区在政务大厅旁修建免费停车场以增强服务能力，从而提升公众办事效率。依据“三方测评”结果，Y区连续两年的群众满意率达97%以上。N区和Y区工作人员所呈现的这两种截然不同的服务态度表明，促使政务公开亟需进行标准化和规范化建设。
总体而言，政府推进政务公开时偏离了政策意图。政务公开是全国范围内行政机关和法律、法规、行政规章授权或委托组织就自身机构设置、法律依据、权力运作以及管理情况依法向社会发布，并接受其参与和监督的过程。[1]由此可见，政务公开不仅是静态的信息公布，还应包括动态的信息互动过程。因而，如何提升政务公开的信度、效度和认同度，以及加强标准化建设，是政府面临的现实问题，也是未来发展的重要取向。
二、行为悖论：政府角色延滞与缘由
（一）行为悖论与政府角色延滞
美国学者库珀曾言，公共责任冲突是公共管理伦理困境的典型表现形式，而角色冲突是公共责任冲突的关键。[2]在现代社会，政府公务人员既扮演着增进公共利益的职业角色，也担当着维护自身权益的社会角色。就职业角色而言，公务人员在执行政策时应站在公共性立场考量，保持公平公正的价值取向；对于社会角色而言，公务人员享有作为社会人的基本权利。公务人员在工作中免打扰的诉求与履行公共性基本职责之间发生冲突，将以保障公众知情权为出发点的政务信息简单或片面公开，甚至延迟更新信息，这都与推进政务公开的初衷相悖。基于政务公开“形式化”宏观环境影响，政府及公务人员公共角色与私利冲突的种种现象表明，现阶段政务公开依然存在政府角色延滞、政府主体性意识缺乏等问题，政府角色仍未进入“应然”状态，未能担负应有职责。
政务公开“形式主义”的成因在于政府作为不力或不作为。通过剖析政务公开“形式主义”内核发现，政府在法律层面存在较多的司法担忧，在潜意识中有较强的主权范畴边界等多重因素，共同促推规避责任、敷衍执行政策等现象的产生。
1.政府存在法律层面的担忧
各级地方政府对政务公开通常抱有审慎的态度，尤其是涉及商业秘密和个人隐私的事项。
第一，现有法律体系中对商业秘密和个人隐私事项缺乏列举性规定。《中华人民共和国侵权责任法》第二条规定，该法所称的民事权益包括隐私权，这被认为是民法明确保护隐私权的举措。我国《民法总则》第一百一十条规定自然人享有隐私权，第一百二十三条将商业秘密纳入知识产权的客体予以保护，但并未具体列举商业秘密与个人隐私事项。上述法律表明隐私权在民法保护层面取得了相当大的进展，但遗憾的是，隐私权在宪法保护层面无法在实践中推进。[3]
第二，公民信息权尚未明确进入法律保护范畴。从基本权利论的视角来看，公民拥有宪法规定的政治权利和自由、人身自由权利、社会经济权利等基本权利。公民信息权作为保障个人信息安全的基本权利，在我国法律确权中尚未获得合法化地位。政府机构向公民应责以维护公民基本权益时，可能会因缺乏明确法律依据而产生作为不利情况。[4]7-8
第三，信息职能尚未纳入政府基本职能的范畴。随着信息技术的飞速发展，公民信息泄露的风险骤升，政府应加强对信息资源的管理，在实施网络信息化建设战略时合理把握信息公开与维护个人隐私、商业秘密的界限。特别是在“信息基本职能”未得法律确认的情形下，政府履职缺乏明确法律依据，政务公开的内容与范围恐涉司法纠纷，政府存在较强的执法担忧。
中共十八届四中全会决议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，政府推进政务公开需做到“决策、执行、管理、服务、结果”的全面公开与全流程公开。这是迄今为止我国在政务公开层面所做的最权威、最全面和最严格的要求。中央所展现的良好决策部署体现了先进性与前瞻性的特点，更是维护公民权益的重要保障。然而，期冀与现实之间却存在较大差异。在立法转化层面，政府决策公开在世界范围内暂未普遍进入立法议程。德国《信息自由法》第4节规定，“若申请人申请获取决策的草案以及单纯为决策所准备的研究材料和过程中的决定等信息的，行政机关可予拒绝。”依据德国法律的明文规定，政府有权拒绝公开决策层面的政务信息。决策公开在法律规范建设方面尚未成为各国普遍实践的现实，政府在推进政务公开时往往通过比较而进行理性抉择，将组织或自身行为人格化。在潜意识中，政府自我界定“类主权”“类隐私”的信息与事项，从而拒绝公开覆盖面更广、内容更具深层次的政务信息。在具体实践层面，政务公开的“自我保护”倾向与政策议程的规范化程度有密切关系。通常而言，政策议程内在包含公众议程与政府议程两个阶段。在政府决策时，公众的作用主要限于建言献策，并未直接在政策制定中发挥主导性或决定性的作用。政府在决策中存在的标准模糊的价值取舍、未尽合理的程序安排、未达期望的话语表达等不规范现象，导致政府缺乏政务公开的积极性，更不愿因此削弱民众对政府的认同或陷入相关纠纷。
3.政务公开人员配置未尽科学
在政务公开实践中，我国现有人事管理体系暂未设置信息公开专门岗位。我国《政府信息公开条例》第三条明确指出，国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息工作。按照法律规定，信息公开通常由办公室人员负责。在地方实践中，政府未有设置信息公开的专职岗位，而是以办公室人员兼职负责。《中华人民共和国公务员法》第十四条规定了我国实行公务员职位分类制度，即按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。办公室人员属于综合管理类岗位，而信息管理和信息整合工作具有较强的专业性和技术性，现有办公室人员的专业素质难以与现实需求对接。此外，办公室人员本身具有的流动性特征，也会导致工作缺乏连续性、科学性、稳定性。
4.政府公务人员存在规避责任的意识
基于传统官僚主义观念和行政层级架构的影响，我国政府公务人员在潜意识里明显存在“体制内与体制外”之分。公务人员在履行公共性职责时，扮演着“公共人”和“社会人”的双重角色。从公职人员角度而言，公务人员信息公开层面的保守性较强，缺乏主动沟通意识，更未能形成与社会公众进行信息共享的观念。从公民个体角度而言，公务人员扮演着维护自身权利的角色。公务人员以“自我”为中心的立场与维护公共利益的职责发生角色冲突，忽视作为“公共人”应有的公共性责任，使政务公开的内容与公众的关注点不能完全对接。
5.政府潜存敷衍执行政策的行为
“命令-服从”链条是我国政策执行中上下级关系的主要体现。伊斯顿曾言，公共政策是对全社会价值进行权威性的分配。[5]各级政府执行政策时都有维护自身利益的价值考量，并未按照相关要求制定具有可操作性和可行性的实施细则，使政务公开的执行效果产生了不同程度的偏差。以保障公众知情权为目标归属的政务公开，并未在实践中得到有效执行。政府有选择性地公开优先事项与中心任务，致使执行的力度和效度都未能达到政务公开的政策目标。
6.政务公开考核机制有待优化
在政策实践阶段，政务公开尚未建构常态化和科学化的考核评估体系。一方面，政务公开并未纳入常态化的政府考核体系。我国《政府信息公开条例》第四章第二十九条明确规定，各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核和评议。政府在执行政策时，并未将政务公开纳入上级对职能部门的考核体系中。另一方面，政务公开的考核缺乏精准化责任倒逼机制。政府建构政务考核体系时未借助平台化技术，充分显现主责部门与公务人员的绩效信息。对于申请信息公开者而言，尚未能够在第一时间看到信息处理的承办人、承办期限、公开程序等主要信息。同时，上级部门暂未定期查阅或倒查责任落实情况，其分工明确和责任到人的考核机制应进行常态化建设。
综上所述，政府在政务公开中不仅应强化主体性地位，更应发挥主导性作用。政府扮演的角色、具体的行为方式直接关乎政务公开的效能，而前述六个因素成为政务公开未达期望的内在障碍。即政府在理念上存在法律层面的司法担忧，在潜意识中存在主权范畴边界，在行为上敷衍执行政策，在人员配置上缺乏保障等现实困境。因此，政府应从规范性建设与系统化塑造两个维度着手，以公众需求为导向提升政务公开的效果。
三、政务公开的规范性优化：通过规则的控制与矫正
政务规范性建设是提高公共服务质量的重要保证。为了优化政务公开效果和规范政府行为，政务公开应从强化法律法规建设、明晰权力与责任、优化岗位配置、完善激励体系和优化公开载体等多元角度，赋予关键问题处置、职能优化、岗位设置和工具评价的全维度和合规性依据，进而深化政务公开的社会效果。
（一）健全政务公开的法律法规
全面推进依法治国，首重有法可依，政务公开法律法规体系应从三个层面寻求突破，即政府行政权力运用的限制层面、公众个人信息权益的维护层面、公开载体使用规范的规制层面。
第一，政府应积极推动政务公开的专门法律出台。国家在推动《政府信息公开条例》修订的基础上，争取在恰当时间点推动该部规范性文件的位阶提升，转化为国家法律。
第二，政府应制定和落实优化公开载体使用规范的实施细则。2017年6月开始施行的《网络安全法》，是目前位阶最高和内容健全的关乎网络公开载体使用规范的专门法律。在政策实践中，政府必须结合各地实际制定精细化的政务信息公开工具使用指南，推动政务工具的标准化建设。
第三，政府应积极推动个人数据保护方面的法律出台。在信息社会，信息资源是必不可少的重要资源。政府应通过推动建构个人数据保护的权威规范，理顺政府与公民之间在信息保护与信息利用上的边界，以维护信息数据安全。此外，法律法规的健全完善需尝试对个人隐私和商业秘密关键事项进行列举，特别是政府应积极聘请专家论证和筛选个人隐私和商业秘密事项清单。
（二）建立政务公开的一体二维清单
公开内容明确化是政务公开实践的基本前提。公开内容范畴的确定，通常以归类公开主体为肇始。就目前情况而言，我国政务公开应在达成主体范畴共识和建构清单体系层面多做努力，在主体扩容基础上形成“一体二维”清单体系。
第一，政府可通过借鉴国外先进经验，明确政务公开的主体范畴。在专业领域和第三方评价中，塞尔维亚《获取公共信息法》有较高的声誉，立法质量受到专业组织的认同和称赞。此法第一章第3条指出，该法所称公共机构是国家机构、地方机构、地方自治政府机构以及其他履行公共职责的组织（以下简称国家机构）。公共机构是由国家机构创设的法人，或者由国家机构全部或部分资助的法人。[6]41基于塞尔维亚的立法趋势与实践发展，凡履行公共职责的组织都被纳入信息公开的义务主体范畴。目前，我国学界与实务界对信息公开主范畴层面存在较大的差异，学界主张政府应成为信息公开的唯一主体。实务界却认为除政府部门外，事业单位、国企、高校等组织都应纳入信息公开主体范畴。结合我国具体实际，政务公开应扩大其主体范围，将国家机构以及国家机构创设和资助的法人列入政务公开的主体范畴，即凡受公共财政支持的项目都应纳入政务公开的内容体系，从而做到准确全面公开政府信息。
第二，政府应该建构政务公开的“权力-服务”二维清单。政务公开的“二维清单”，即指权力事项清单和服务事项清单。在建构清单过程中，政府应注意避免两者在内容层面重叠和交叉。政府应积极稳妥地制定政务公开权力事项清单，通过明晰权力职责，细化信息公开与不公开的范畴，保障公开内容满足公众需求。此外，政府还应统筹规划建立和细化“服务事项清单”。针对可能引致“司法纠纷”的政务信息，政府应召集实务界与学术界专家召开咨询会，在广泛听取各级政府和社会公众的意见后，针对特别可能引致“司法纠纷”的政务信息展开论证，尝试以“内容-主体-方式”的结构建构服务事项清单目录体系。政府通过建立精细化和标准化的政务公开清单体系，明确信息公开主体与范围，明晰权力与责任，避免公开内容趋于同质化，从而在政务公开层面解决公务人员“不敢为”“不作为”的情形。
（三）探索设置政务公开的专职岗位
在西方政务公开先进的国家，政务公开是专业性的事务，通常由专责机关或专业人员负责。在政务公开管理岗位的设置上，国外主要采用“专员-机关”模式和“专员”模式。其中，塞尔维亚采用“专员-机关”模式。塞尔维亚《获取公共信息法》第一章第1条明确授权设置公共信息专员，并作为国家执法机构独立行使职权；第五章第32条规定，专员为独立行使职权的自治机关。[6]50即专员机关是独立于政府之外的行政机关，负责该国的信息公开工作，具有较强的独立性。印度即采用“专员负责”模式。依据印度《信息权法》（2005年第22号）第二章第5节，政府在各公共机构中设立公共信息官，负责信息公开的日常工作；英国从整体上确立了以国务大臣、大法官和信息专员为核心的信息公开工作体系，并赋予信息公开主管专员特别重要的权力。通过梳理国外实践，结合我国实际情况，政府可借鉴“专员负责”模式，增设政务公开专职岗位，赋予信息管理、信息开发、信息获取等法定职权与义务。相关部门同步开展对此类人员的定期培训与考核，强化其专业能力与伦理素质。
（四）完善配套奖惩激励的规范体系
现代激励制度是保障政府治理效果的重要举措。激励的对象应该含纳组织和成员两个部分。针对成员激励是政府治理的惯常做法。自有政府活动始，成员的组织评价即成为维护组织效率的重要手段。组织评价在提升行政效能、防止组织规避责任、实现人员评价全覆盖等方面发挥着积极作用，而针对组织的激励在法律层面还仅是个特殊性的实践。依据塞尔维亚《获取公共信息法》第九章第46条、第47条、第48条，国家机构与公共机构的信息公开官员若未按照本法要求差别对待申请人或媒体记者的，都将被处以一定数额的罚款。结合实际情况，我国绩效考核部门应明确对政府的克责与处罚，强调针对公共部门的金钱与物质处罚，从而强化政府的履责担当。在正向激励方面，考核部门可将精神激励与物质激励结合，融于政府部门及其公务人员的绩效考核；在负向激励方面，考核部门必须严格追究失职、消极不作为的政务部门及其公务人员的责任，对其处以金钱与物质处罚。政府通过明确职权和责任到人，促进政务公开工作明确化、责任化。
（五）开展对政务公开载体的清理与评价
随着信息化战略的实施，门户网站已然成为政务公开的主要渠道。随着新兴媒介的兴起，网络技术载体日益成为政务公开的重要平台。2018年5月，国办信息公开办公布2018年第一季度全国政府网站抽查情况通报。抽查通报显示，部分信息公开工具仍存在管理不到位、在线服务不便民和互动渠道不畅通等问题，致使公众对此类工具的关注度和利用率下降，促推网络公开载体“僵尸化”现象的产生。政府应在标准化体系建设下，定期开展对政务公开类网络工具的评价清理工作。网络载体的清理与评价应由网信部门牵头，邀请专家学者和第三方组织开展，以确立科学有效的清理标准为肇始，以平台浏览量、点击率、下载量、实用性等具体标准为依据，设立信息公开类网络工具的等级层次，通过参与评估的形式开展评价和清理工作，定期清除利用率不高或基本无效的网络工具。在网络工具利用层面，监管部门应将网站使用率低于平均水平线以下的工具进行适当清理。在信息公开内容层面，监管部门应以公众下载量和信息实用价值为基础，定期清理未能与公众关注度对接的无效信息。由此，政府通过开展清理评价工作，优化网络公开载体的使用，便能达到畅通政务公开渠道的目的。
四、政务公开的系统化整合：统一平台与运作机制的双重支撑
政务系统化塑造是有序推进政务公开的重要保障。为了避免政务资源的过度浪费、提升政务信息利用率，政务公开应从整合公开平台、衔接跨部门信息、健全社会评议机制、增强公众满意度等范畴做到全域覆盖。
（一）构建系统科学的政务公开统一平台
信息不共享和公开载体林立是目前政务公开面临的现实问题。我国政务公开的平台建设，应该走向系统化和体系化。美国政府各个部门对信息共享十分重视，其共享操作基本上是在一个系统平台上建立和维护的，即使某些信息量大的部门有自己独立的平台，也是由政府统一建设和管理的。[7]在信息管理层面，美国政府与相关信息采集机构合作，遵循信息“退出原则”对信息进行合规化管理。政府主导是我国大数据平台建构的主要特点，在建设过程中可借鉴采用“退出”原则，即若公开的信息涉及个人隐私和敏感数据或公民提出异议，公众可申请对此类信息不公开。我国政府更应积极依托“互联网+”，搭建多元化网络信息公开平台。[8]政府应通过整合政务信息资源，精简公开平台数量，构建国家、省、市三级互联互通的网上政务服务平台，形成“一网通办、全城通办、异地可办”格局。
（二）协调推进政务公开的跨部门衔接
“信息孤岛”是制约部门间信息共享的重要因素。英国政府提出的“数字政府即平台”理念，推动了跨部门政务信息共享平台建设，打破了信息闭塞格局。我国可借鉴英国政府数字化建设的经验，协调推进跨部门间信息共享与衔接。
第一，政府积极推动跨部门间信息共享与数据开放。我国可从中央层面推动政府数字化协同建设，实现打造整体数字政府的目标。[9]地方政府依据政务权力事项清单与服务事项清单，规划公开目录和厘清部门职责，保障信息共享和数据开放不重叠与不交叉。政府更应注意规避已被视为自身主权领域的事项，注重理顺政府组织内在运行效率与外在公益性责任之间的关系，进而权衡信息共享与信息安全关系。
第二，政府应建立健全信息共享的跨部门衔接机制。在行政体系内部，行政人员存在职级的差异性和工作性质的差别，共享信息的范畴也因此呈现出较大的差异。行政人员与其所属部门的层级与共享信息的范围呈现正比关系，人员职级和组织层级越高，信息共享的范围越广。通常而言，行政人员的专业化程度也与共享范围呈现正比关系。政府应通过明确行政人员和组织的权力权限，建立健全信息共享的跨部门衔接机制，在一定程度上形成业务协同的信息共享格局。
第三，政府协调推进政务公开与服务办理工作。公务人员作为推进政务公开的主体，更应提升自身的服务和公开意识。政务信息通过各种途径向社会公众开放后，公务人员应为公众讲解服务办理指南并进行相关政务办理，使政务信息与服务办理流程无缝衔接。此外，政府应对信息进行分级分类管理，即划分为“关键信息”“重要信息”“一般信息”三个层面，从而在基础信息层面实现跨部门间信息共享。其中，“关键信息”是涉及国家秘密和商业秘密等需做好保密工作的信息，“重要信息”是涉及规划计划、会议纪要、统计资料调研数据等需公民依申请公开的信息，“一般信息”是涉及办事指南、财务信息等公众监督政府所必要知晓的基础信息。在基础信息层面，政府应积极主动公开此类信息，进而促使政府部门内部做到信息共享，推动政府与公众之间进行良好互动。
（三）完善政务公开的社会评议机制
社会评议的认同优势源于评价的独立性和客观性。在政务公开评价中，政府要鼓励社会主体积极参与专业性评估。
第一，推进政务公开第三方评估的常态化建设。政务公开评估可引入智囊团、第三方评估组织等外部机构，融于政府自身的内部评估，对形式要件和实质内容进行双重考核。在评估指标设置层面，政务公开评价指标可构建以信息公开内容、方式和程序、监督和保障、公众参与程度等四个维度为一级指标和十八个二级指标的政府信息公开绩效评估体系。[10]在此基础上除设置客观指标外，尤其要注重设置主观性指标，将公众满意度与认可度、政府回应度等作为政务公开评估的重要标准。政府也可尝试建立“失信一票否决机制”，探索设置政府部门与政府公务人员诚信指标，将其纳入部门与人员的考核体系。
第二，应完善社会评议的法律依据。公众的积极参与是完善信息公开内容的重要基础，也是推行社会评议制度的重要原则。我国《政府信息公开条例》中明确提到，应建立健全政府信息公开工作的社会评议制度，但未能在实践中得到有效推进。应加强制定切实可行的社会评议工作计划，开展公众对政务公开的星级评价活动，从而获取民意以完善信息公开考核机制。
（四）增强公众认知度与工具利用率
公众知情权是增进政府透明化建设与信息开放的配套性制度。[11]政府推进政务公开时，如何保障公众基本权利和获取公众实质认知度是政务公开网络工具获得应用实效的关键。
第一，政府政务公开内容需与公众现实利益相联，提升公众关注度。网络公开载体的形式化运用，促使公众不愿关注无用信息，更不愿花费时间成本搜寻此类黏性信息。[12]政府可考虑与相关公司进行合规化的合作，在政务公开网站或其他政务公开网络工具下，通过设置便民服务链接给予公众普惠性的现实利益，使公众认知此类网站，认可通过该类网络工具获知信息的可能性与可靠性，进而反向推动政府对此类政务公开类网络工具负责。
第二，政府增强政务信息的回应度与拓宽公众反馈渠道，提升公众认可度。政府推进政务公开需要公众积极进行校正型参与，才能发现公开内容与公众诉求之间的差异。[13]在实践中，政府通过开通省长（市长）信箱或热线以进一步拓宽公众反馈的渠道，从而对公众诉求与偏好进行有效回应与满足，增强政府与公众的接触频率。[14]
第三，政府加强对政务公开运用载体的宣传，提升工具利用率。政府重新定位运用网络工具作为政务公开载体的意义，建立公众认可的公开渠道，提升公众的关注与点击率，从而提高公众对网络政务平台的利用率。政府通过增强公众对政务公开的实质认同，推动社会公众利用政务信息平台查询信息和办理服务的热情，为政务公开工作的有效开展积极献言献策。
五、价值转型：由政务公开到政务服务
政务公开是政府实现公共服务职能的关键环节。在政策实践过程中，政府不仅要发挥政务大厅、网络公开载体、信息平台等政务公开类技术性工具的作用，更应不断以公众满意度和认可度为导向追求政务公开实效，引导政府优化基本职能，由信息公开向信息服务转型。
政府政务公开以规范性优化和系统性整合为肇始，破解“形式主义”困局，强化公共性立场。一方面，政务公开有益于将信息职能纳入政府基本职能范畴。在信息社会，信息资源是必不可少的重要资源，信息沟通渐次成为公众与政府之间交流的主要方式。信息数字化时代的发展，催生了国家对基本职能的变革，特别是信息职能成为国家主要职能之一。[15]政府通过将信息职能纳入基本职能范畴，以厘清信息管理、信息公开、信息共享、信息引导与信息服务之间的关系，不断回应公众日益增长的对政务信息知晓的需求，从而推动政府职能的现代转变。这本质上是对新兴权利的回应，也是公共行政向人民应责的体现。[4]9-10另一方面，政务公开有助于推动政府行政理念由管理本位向服务本位的价值转型。通过深化政务公开，政府将公开要求贯穿于政务服务各个环节，接受公众全方位的监督，促使政府在推进政务公开和提供政务服务时回归维护公共利益的立场。除此之外，政务公开有利于推动公众从形式认知向实质认同的价值转变。政府唯有以坦诚的态度回应公众诉求、改进政务服务方式，不断推动政民之间实现平等沟通与交流，从而提升公众对政务服务的满意度和认可度。归根结蒂，政府不断以公众需求为导向积极主动推进政务公开，做到全流程覆盖，实现从静态展示到动态服务的转型，促推政务公开渐次成为提升政务服务效能的重要领域和发展方向。
综上所述，政务公开从关注文本形式、公开渠道到强化公众工具利用效果的转变，更深层次体现的是由工具到价值的转型，实质上是政府公共性责任的回归与增强。这既回应了深化党和国家机构改革的要求，又重视了公民基本权利演化的社会趋势，有助于打破“信息孤岛”和实现信息共享，进而达到提升政府行政的技术性效率和社会性效率的双重鹄的。
参考文献：
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