把握宏观大势，看积极财政政策服务全局的三个维度
认识和展望积极财政政策（其带有某种人们已注意到的“宽财政”特征），需先从宏观经济大势说起，因为财政是服务于国民经济、社会发展全局的，是服务于最高决策层战略方针的贯彻实施的。扼要地说，当下中国宏观经济大的形势，是遇到了不确定性的冲击，主要来自外部贸易摩擦升级的不确定性与内部“矛盾凸显”的交织，困扰着我们造成经济下行的压力。2019年度，也可能包括未来更长一段时间，这种不确定性困扰中的下行过程中，我们努力的基本方向，就是极其需要在不确定性中间把握确定性的一面——主要就是我们可选择的、应该努力去做好的事情：坚定不移地在进一步解放思想的引导之下，推进改革，扩大开放，支持多种经济成分的全面发展积极推进共赢的混合所有制来释放我们的潜力和活力。我们可以看到，中国的发展还有相当可观的空间和纵深——我们的工业化、城镇化，还有与可观的推进空间相联的较长年高速增长期。而当前是在扩大内需这个概念上，有了更为现实的迫切需要。与扩大内需对应的，首先应该强调的是有效投资。中国工业化伴随着城镇化所要求的有效投资，从中心区域到农村区域，其实俯拾皆是。这正是我们自己的所谓回旋余地、潜力空间。中国在整个世界中最典型的新兴市场经济体巨大的市场潜力，给我们把握确定性，提供了客观的基础。在这个扩大内需的投资和消费两方面，要形成有机的联动。
按照这样一个宏观经济大势，把握好我们的确定性，争取中长期的战略目标如愿实现，全面小康以后还要跨越中等收入陷阱，2035年前后要基本建成现代化，当下财政政策要“更加积极”，是必然的选择。关于这一积极财政政策服务全局的认识框架要分两个层面。
第一个层面，全面理解财政政策服务全局的“积极”的含义，应有三个维度。第一，是在“宽财政”的表征之下，财政政策怎样掌握总量方面的调控优化。第二，财政政策的不可替代性，又是在于它有别于货币政策而应该在优化结构这个方面，更多地从宏观层面发挥它应有的特定功能和作用。第三个维度，就是中国要完成经济社会转轨，财政还必须动用公共资源去积极推进在改革深水区的攻坚克难的改革：不仅要把钱花出去，支持方方面面应该得到支持的经济活动，同时，还得“花钱买机制”，无论是支持经济增长点也好，区域发展也好，民生改进也好，这个钱怎么花的机制，必须一并考虑，这就是把调控、服务都寓于改革之中。这三个维度我认为缺一不可，都应该纳入财政政策更加积极的含义之内。
积极财政政策应该掌握的三大要领
第二个层面，下一个年度，也可能延续到更长一些的时间段里，更加积极按照三个维度，应该掌握好四大基本要领。
首先，在总量调控方面，赤字率有必要进一步提高。2018年官方统计口径的赤字率是2.6%，当然这是在安全区之内的一种状态。2019年度通盘考虑以后，已明确提高到2.8%。并未如社会所普通预期的一下提到整数3这个关口。这个3%的意义，带有一定的心理作用特征，是当年签订马约的时候，欧盟成员国关于“财政纪律”所约定的一个整数关口，把3%作为一个控制线或者叫预警线。它并不是有人所说的所谓国际公认的警戒线（并没有公认，美国人不认，日本人也不认），在后来的实践中，世界金融危机来了，压力之下不仅希腊、葡萄牙等等这些相对小的经济体守不住这条线，就是“带头大哥”德国、法国，也曾经在一段时间里失守这个3%的控制线。但它毕竟有一个在防范风险方面的积极意义。中国如果2019年提到3%，我觉得在控制风险这方面没有问题。赤字率的3%也不是绝对不可逾越，如果明后年、大后年有必要的话，再适当提高一点也不是不可想象。但2019年总理的政府工作报告中专门说明：按今年2.8%“适当提高赤字率，综合考虑了财政收支，专项债券发行等因素；也考虑为应对今后可能出现的风险留出政策空间”，体现了积极而又稳定瞻前顾后的全面权衡。
随着赤字率提高，按照中国现在弥补赤字的机制，题中应有之义就是要适当扩大举债规模。举借公债中国已经有了规范的框架，除国债之外还有地方债。中央层面按照国债名义所举借的债务和地方层面按照地方的一般债务和专项债合在一起的举债，它们和GDP之比的公共部门负债率，从现在的官方指标来看，明显是在安全区之内的，是在40%偏下一些。当然，很多人关注的是地方的隐性负债应做什么样的判断——确实还没有权威数据，但是更关键的是要分析地方隐性负债在现在这个阶段上它的发生机制。我不认为现在中国的地方隐性负债像有人所说的，已经高得会形成一个多么大的系统性风险，但是我们主要是必须有防患未然、优化机制这方面的战略考虑，要高度关注在新的运行条件之下，防范地方隐性债风险的问题。
弥补赤字现在用得到的举债规模，是隐性负债之外的阳光化的国债和地方债，现发行机制按照预算法都有章可循。赤字率和举债规模，适当往上抬，都有总量扩张的特征，即是要配合货币政策来适当地给经济更多地加入流动性和扩张性的刺激因素。
第二，应该强调减税并高水平地贯彻落实，这也具有总量扩张的特征，符合经济学已经形成的政策方面的基本经验，是供给侧结构性改革里我们非用不可的一种政策手段。在减税的同时，考虑中国的特点，还要注意结合中国的税制改革，适应怎么走向现代社会、形成现代税制这样的客观要求。我们需特别注意，不能简单照搬特朗普减税的套路。美国的税制结构是非常典型的直接税为主，中国恰恰相反，是间接税为主。我们间接税中，最有影响的就是营改增之后作为第一大税的增值税，需要把增值税的标准税率再往下降，它的三档税率要努力收缩成两档税率，这都是近年要积极考虑的事情。2019年增值税标准在由16%降为13%，制造业等行业在交通运输业、建筑业等行业现行10%税率降为9%的方案，已在两会上公布。另外，企业所得税标准税率25%是不是可以适当降低？面对“十四五”是不是要延续对中小企业这样的所得税的优惠？这都是应有所考虑的。小微企业简易征收办法，也属于更加优惠的减税，这些是在中国已经做和将继续做的事情。企业所得税标准税率适当降低的同时，也要考虑鼓励企业研发创新。相关所得税税基的加计扣除，有没有可能从现在的175%再往上提，比如提到200%？这些是中国从正税的角度来说最主要的可做的减税事项。另外，得同时强调：间接税和企业所得税往下调整，并不是税制改革的全部，中国还必须在这种减税的旁边，考虑怎么贯彻中央所说的逐渐提高直接税比重。这是必须纳入一个系统工程来通盘掌握的。
第三，优化支出结构。在压缩一般性支出（2019年要求达5%以上），三公经费（2019年要求再压缩3%左右）的同时，其它方面的重点支持事项上适当扩张支出，是以赤字率提高带出来的支出安排上的可能性，跟着就得把这些落实到尽可能高水平的一个定制化解决方案上。前些年已经意识到，有一些过于形式主义的或欠妥当的做法必须做调整。比如说过去被人们所推崇的支出盘子里的某些部分要做特定的挂钩处理，结果后来发现整个财政支出盘子的48%（差不多一半）已经僵化，跟一些指标捆死了，十八届三中全会就明确提出以后原则上不再做这种挂钩，这都是支出结构优化里必须掌握好的要领。当然，这也可能要触动一些“利益固化的藩篱”，要求各个部门在这些方面更理性讨论以后形成一些基本共识。
收入再分配机制的优化是不可或缺的内容
还有就是财政收入再分配机制关系到结构优化问题。财政对于弱势群体的支持要用钱，财政的减税，实为结构性减税，后面跟着的也有对税制结构的优化要求，必须处理好。这个收入再分配对接到前面所说的直接税问题，其制度建设就是要在筹集财政收入的同时，更着重于促进社会和谐，通过收入再分配的机制发挥调控和遏制收入差距扩大这种不可替代的作用。这在中国难度很大，现在直接税在整个财政收入里的比重与作用是相当边缘化的。全社会其实都对收入配问题高度关注，但是收入分配里怎么样啃硬骨头，形成一个依法的、“税收法定”条件下再分配的税收调节机制，这是一个在中国任重道远的制度建设任务。最典型的，就是谈了多年现在迟迟不见加快立法的房地产税。直接税中的个人所得税，有一定的进步了，2018年有修法的调整改进，终于迈出了“综合”的步伐，但也留下了一些遗憾，只是把4种劳动收入综合了，而非劳动收入中哪怕一分钱都没有涉及。非劳动收入其中当然也得区别对待，但是至少不是直接投资的比如金融资产的增值等等，本来应该积极考虑适当地和劳动收入合在一起来实施“综合”，但出于种种制约条件，这次只把四种劳动收入做了综合，这样可以预料从2019年年初开始，中国的一些专家群体，税负会明显上升，而这些专家群体在创新的企业里，确实又是他们要不惜高薪稳住的人才团队，于是这些高科技企业、特别追求创新的企业，实际上要留住自己高端团队的成本，会明显提高。另外，这也涉及知识分子政策，按劳分配情况下对这种高端劳动的回报，除了工薪以外，劳务、特许权收入，还有知识分子可能多少年的成果体现在某一个时点上的稿酬等等，一下子都进了综合，边际税率会大大提高，实际上形成了对于劳动贡献的税收歧视——这些都是副作用与遗憾。往后的直接税改革里，个人所得税当然就要寻求机会再来优化它的一些政策设计，寻求在下一轮弥补遗憾。另外的硬骨头，就是看有没有可能按照人大现关于立法的说法，在本届人大任期的5年之内（现在只剩下4年），积极考虑启动房地产税的立法。这个立法启动后，过程在中国走多长时间现在也不好预计，一定是一审、二审、三审中做充分的讨论，理性地寻求“最大公约数”，如果按照过去的经验，很可能要推到四审，才能走完它整个立法过程。我们从收入再分配、从结构优化这方面，不可回避地要作出前瞻，对应到从短期到中长期的通盘配套改革的问题，和整个再分配制度体系优化的问题。
最后说一下怎样“花钱买机制”支持配套改革和重点改革。改革的重点、开放的重点，都要有财政必要的支持，这种支持的同时，服务全局的客观需要，往往表现为财政不能就自己业务边界为限，说到边界就不再考虑别的事情了。可举个例子：比如中国现在讲的减轻企业负担，降低制度成本，财政一定要做好减税，同时，财政部门要跟其他的部门积极磋商，于正税降低的旁边，税外的各种负担怎么降？看起来不是财政部门直接管的范围，但财政部门一定要积极推动这些事情。比如社保五险一金：在国际比较来看，中国的五险一金明显是非常高的一种制度成本。现在有了一个把基本养老缴费统一由税务机关来管理的改进，而管理的力度空前，前所未有地可以更有把握防止征收环节洒漏的情况之下，又已经不得已做了妥协，一个是不许往前追溯；另外一个，原则上说企业负担不能增加。真实情况是这个“不能追溯”好操作，负担不能提高，就非常为难了，因为现在面上看，3/4左右的企业基本养老缴费不足，说负担不能提高，那么高高低低的缴费负担上划线划在哪里为“不增加”呢？这非常明显是一个实际生活中要赶快解决的问题。我的认识是要乘势赶快把基本养老的全社会统筹制度确立起来——以这一个蓄水池替代原来分散的至少好几十个蓄水池，它的互济功能会一下子上台阶，互济功能上来了，缴费的标准就可以调下来，也就可以尽可能多地把原缴费不足的企业按新的缴费标准和“负担不增”的原则解脱出来。其实提高统筹层级到全社会为一个蓄水池，这是已经说了十几年的改革任务，过去碰到既得利益的阻碍，始终没能真正冲破这个瓶颈，而我们现在可以在明确由税务机关统管收缴基本养老金的新前提下，按照一个新出现的“帕累托”改进（指只有人受益而无人受损）的机遇，乘势解决这个问题，也就是财政在减税同时，减轻企业的税外负担，首先在“五险一金”上推动其他部门一起做配套改革。
另外，几百种行政性收费，李克强总理说是“拆香火”的事儿，这个拆香火就意味着要结合着2018年中央已经明确的大部制改革，再加上扁平化减少层级的改革，对于我们整个行政架构来个脱胎换骨式的改造。大部制扁平化合在一起，降低行政成本，而且减少局委办的设置，就是减少了很多审批权，自然而然就可以顺理成章在拆香火以后，减少他们的审批权所衍生出来的收费权，实际上还会减少由这些收费权又衍生出来的、很不规范的暗中所谓不正之风和腐败行为发生源泉的设租实权。这对于中国降低制度成本的意义，又是一个配套改革层面才能说清楚的重要改进，是财政应该积极支持的。
还可说说PPP的创新。前几年从李克强总理到有关部门，不遗余力在推进，这段时间看起来是要稳一稳，合乎波浪式发展规律：前面的发展高潮过了以后，稍微往下落一落，调整不是要叫停——不可能叫停，要通过规范发展，以后支持它的长期健康可持续发展。这个PPP创新，恰恰是把我前面引出的三个维度全都结合在一起的：第一，它是扩张性的，是把我们很多有效投资的空间真正变成投资项目，公共工程、基础设施、产业园区，乃至产业新城的建设和运营，而且项目一做可能做二十多年，三十多年，甚至五十多年，这个扩大内需不光是在当下应对外部冲击，而且可为我们未来的发展增长后劲儿。第二，它的总量扩张有非常明显的结构优化的作用，因为它是选择性的，一定要选择那样一些在整个棋盘里合适的位置放棋子，又有一个好的决策机制，即阳光化的机制——当然我们还要有其它如绩效考评制度等种种要素配上去，让PPP的决策尽可能避免失误。第三，它机制创新的特色是非常明显的，不光是一个融资模式创新，同时也是管理模式和治理模式的创新，是把政府、企业、专业机构的相对优势合在一起，“1+1+1>3”的一个绩效提升机制；它也必然推动我们的混改，在“不争论”的情况之下把实事做起来，因为PPP是促进混合所有制发展最好的一个切入点：这些大工程举足轻重，在有运营期的情况下，必须组建SPV（特殊项目公司），而这个公司一定是标准的现代企业制度，即一定是股份制的，而且这个股份制里政府方面内在的要求，恰恰是不想“一股独大”，会希望尽量少持股，少出钱，而调动体外的资金把事情做出来，这政府“四两拨千斤”式做得漂亮的政绩，而这恰恰就可以推进中国的混合所有制改革，让全社会来观察这个混合所有制是不是共赢，是不是蓬勃的生命力。另外，PPP也一定会对应到中国现在立足于人类命运共同体的“一带一路”，我们本土的这些PPP项目经验，会支持中国人越来越多地在“一带一路”上做境外的PPP。这些，都应该纳入中国财政政策的演变来处理为一个优化的系统工程。
（本文主要内容已发表于《财经》2019年第6期。）
