作为五个完善中国改革开放空间布局的国家战略之一,长三角区域一体化的最终目的是构筑世界级的长三角城市群。然而,区域层面的现实是,一个城市由单个政府管治,区域由多重、多个政府管治,因此协作包含了机遇及挑战。
由于区域内各城市发展水平有差距,各城市加入区域协作都有自身利益的考量,重视、满足各地诉求,是区域协作成功的关键。相反,单纯依靠自上而下的行政命令难以真正实现区域协作。
区域一体化的阻力是各城市发展不平衡,产生不平衡是主要中心城的引力,和周围地区的推力长期作用的结果。引力和推力表现在宜居(生活质量,人口分布)及宜业(经济,产业分布)两方面。
一体化体现在宜居上,是公共服务标准一致,生活质量差距减少。在宜业上,是建立市场引导的产业分工协作,增强各城市及全区域两个维度的实力。
参加区域协作,必然有得益、有代价,区域协作要对支付代价的城市有补偿机制,如为了生态、水资源保护的补偿,才能使区域协作可持续。所以,区域协作必须建立在协作制度建设的基础上,区域决策既要承认龙头城市的引领作用,又能够反映其他城市的诉求。
以芝加哥大都会区为例:经济与生活空间如何建设
美国分为东北部、中西部、南部及西部四大经济区域。虽然大部分城市具有一定的多样化经济结构,但是各区域有各自的经济特点——中西部、东北部城市仍然有相当比重的传统制造业,西部城市则发展了现代制造业及服务业。因此四个大区域的经济以互补为主,并不雷同,这是美国区域发展的大前提。
中西部十二州历来是美国实体经济(工农业)的支柱。中部平原是美国的粮仓及奶肉生产基地。煤、铁、农产品支持了以芝加哥、底特律、克利夫兰等制造业城市,但后工业时代很多工业城市都经历了或经历着衰退。
一些城市的经济发展致力于多元化,如芝加哥转型成为多样化经济,是全球最大的实物类产品(非金融衍生类)期货交易中心。现代服务业成为芝加哥多元化经济中的核心,使其保持了全球城市的地位。
食品工业、汽车制造业在中西部地区很多城市占重要地位,一些城市之间建立了产业协作网。例如,汽车产业链连接了该地区的制造业城市——底特律、芝加哥、密尔沃基及印第安纳州内中小城市以汽车零配件生产、装配为重要产业。
芝加哥大都会是美国中西部的经济中心,由芝加哥市与周围相连的六个郊区郡组成,人口837万,面积5500平方公里。
芝加哥大都会区。来源:Wikipedia。文中图表均由讲者提供
2017年,地区GDP 为6797亿美元,折合人民币46920 亿元,经济结构中服务业占80%,14%为制造业。与底特律、硅谷、西雅图相比,芝加哥表现出更多样化的经济结构。
芝加哥、底特律、硅谷、西雅图制造业(不包服务业)就业人口结构比较(2012)。资料来源:CMAP(芝加哥大都会地区规划委员会)
芝加哥大都会区内有273个小城市及村镇,都有独立的政府及议会,有征税权。在这样比较分散的行政体制构架下,如何建立高效的协作关系?
芝加哥招商局(World Business Chicago)是一个公私协作机构,也是推动芝加哥经济发展的主要机构。该组织理事会由60名著名工商领袖组成,由芝加哥市市长和一位工商界代表共同担任主席。其主要任务是吸引新的公司、新的投资入驻芝加哥,同时作为政府与企业的联络处及桥梁听取企业建议。
目前,芝加哥招商局的业务已扩展至招商以外,包括提升城市科研能力,实施经济增长项目与就业项目等。
在生活空间建设层面,芝加哥大都会区主要依托于另一个半政府性质机构——芝加哥大都会地区规划委员会(Chicago Metropolitan Agency for Planning,简称CMAP),其功能为推动中心城与周围城市在公用设施、公共资源、公共交通方面的协商。
CMAP成员由芝加哥市(5名)和其他六个郡(县)的代表(4名)共同担任,反映各方利益,力求在基本公共设施、生态环境方面减少差距。政府在区域层面的协调工作集中在公共设施、资源利用等生活空间有关的项目。
尽管如此,芝加哥地区人口面临收入两极分化的问题。1970年至2017年间,芝加哥市的中产阶层几乎消失,社会贫富差距加大。美国最富有、世界上实力最强的城市群纽约大都会也面临同样的挑战。
芝加哥市人均收入分布1970-2017,红色是极低收入,蓝色是极高收入,近五十年来两者都大幅增加,反映出收入极化,同时中产阶级萎缩,导致政治上极化。来源:伊利诺伊(芝加哥)大学城市规划和公共事务学院城市经济发展中心
对美国区域发展的八点观察
1.区域协作的形成有阶段性,和经济发展的程度有关。在工业社会,首先出现制造业中心城市,成为区域经济中心。进入后工业社会,经济中心城市转型成为以现代服务业为主的国际城市。在全球经济结构重组中,出现区域协作的局面,区域经济中心城市和周围城市形成城市群。
2. 可持续的区域协作必须建立在健全的协作制度基础上。区域决策制度既要承认核心城市的引领作用,又要能够反映其他城市的诉求,例如芝加哥大都会地区的CMAP。
3. 区域协作包括建设经济空间及生活空间两方面。经济空间一体化主要依靠市场引导的产业链,政府起辅助作用。生活空间的协作需要各级政府牵头,社会参与,以具体的公共服务项目为抓手,通过PPP(政府资金-私有资金合作)方式运作。成功的区域协作表现为区域整体经济水平和生活质量提高、区域内各城市差距减小,同时各城市保持特色,互惠互利。
4. 有影响力的全球性区域必须依托有影响力的全球城市。美国的两个主要经济区域分别依托纽约和芝加哥。伊利诺伊(芝加哥)大学城市规划和公共事务学院城市经济发展中心的一份报告指出,美国所有制造业就业岗位有79.5%集中在大都会地区,其中需要高端技术的现代制造业岗位在大都会地区的集中度达95%,高科技工业、创新企业基本都集中在大城市。所以,应该继续支持大城市的合理发展。
5. 具有全球影响的区域协作,是以全球大城市为核心,其空间结构表现为城市群模式。以现代服务业为主的中心城,和以现代制造业为基础的郊区及周边城市构成了城市群。
6. 中国目前已经确定的都市圈除了沿海地带的几个,其他大部分都市圈的经济实力都不够强,数量似乎太多。虽然出于区域平衡发展的考量,但是分散发展会影响都市圈实力。确定都市圈应该实事求是,从实际出发。仅依靠政策支持的都市圈协作不可能持续。
7. 中国沿海大城市应该考虑人口及经济活动继续增加的可能性。长三角都市圈内大城市都面临增长的压力。一方面要充分开发城市存量空间,与此同时可以预留一定的增量空间。需要特别关注与有STEM专业(科学、技术、数理专业)的理工科院校关系密切地区的发展,通过政策鼓励它们扩展,建立区域性协作机制,成为区域创新节点。
8. 都市圈必须是四轮驱动的经济结构——有现代服务业、传统服务业、现代制造业和传统制造业,才能达到平衡发展。特别应该关注现代制造业,而不是完全转型做现代服务业。
[演讲人张庭伟系美国伊利诺伊大学(芝加哥)城市与公共政策系荣休教授。本文摘选自演讲人在“上海论坛2019”圆桌会议“新时代长三角一体化更高质量发展:愿景、挑战、路径”上的学术报告,报告主题为“区域发展问题:两个美国区域的借鉴”。内容经主讲人审订。“上海论坛2019”由复旦大学和韩国高等教育财团主办,复旦发展研究院承办。]