国际秩序的建立及其维护是国际关系中的重大问题，其中领导国的战略选择是构建和维护国际秩序的决定性因素。特朗普执政以来，推行诸多颇具争议的政策措施，先后退出多项国际多边协定，重塑跨大西洋同盟体系，拒绝全球治理责任。特朗普改变国际现状的政策正在重新定位美国的领导角色。作为世界的主导力量，特朗普政府政策的变化使世界秩序失去了“稳定器”，在国际社会引发诸多矛盾和冲突。整个世界面临着经贸摩擦不断、地区安全局势动荡、国际公共产品供应不足、参与国际合作意愿下降的挑战。正如有学者所言，美国历任总统精心培育的“以规则为基础的国际秩序”正遭到特朗普政府的蓄意破坏。特朗普“选择性修正主义”政策的目标和特点是什么?是否遵循一定的政治经济逻辑?对现行国际秩序产生哪些影响?本文尝试对这些问题做出分析和回答。
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特朗普执政两年多来，外交上采取了一系列激进措施，摆脱国际制度、多边主义和联盟领导责任的约束，以退出既有的多边合作机制为路径，展现出特朗普的“个性外交”和对国际秩序的强烈不满。这种不满体现在对国际规则、规范的蓄意破坏及其一系列“修正主义”行动之中。
第一，对世界贸易秩序发起全面冲击。特朗普有句“名言”:“关税是一个美丽的词汇”。在其执政短短两年多时间里，特朗普挑起了多轮关税冲突，涉及包括其盟友在内的全球主要贸易伙伴;推动国会先后通过《外国投资风险审查更新法案》和《出口管理改革法》;以国家安全为名，通过出口管制、投资监管、行政执法等各种强制手段实施贸易保护主义政策，全面违反世贸组织(WTO)协议规定。2019年3月，美国驻WTO大使丹尼斯·谢伊表示，美国贸易政策坚定聚焦国家利益，并将使用美国强大的经济实力来保护自身利益。特朗普政府还以移民问题为由，威胁对墨西哥发动贸易战。美国学者保罗·克鲁格曼对此评论道，以遏制移民为由对墨西哥施加关税，特朗普展现的是“再次让美国不负责任”，美国已经成为世界市场上一个无法无天的行为体，一个关税政策上的无赖国家。第二，开启塑造跨大西洋关系的“修正模式”。美欧间防务和经贸分歧由来已久，与前几届美国总统不同，特朗普对一个稳定而安全的欧洲对美国的价值明显低估。他说:“我们看不到在联盟关系中美国有什么收获。北约是一个和北美自贸协定一样糟糕的协定，”甚至表示，“传统盟友对美国构成的威胁甚至比长期对手更大，因为它们本质上是友好的扒手:利用美国的军事保护和对贸易的优惠待遇，以牺牲美国利益为代价致富”。在实践方面，他无视欧洲盟友的安全关切，单方退出“伊核协议”。随后，美国调动各种资源全力遏制伊朗，军事上将航母部署至海湾地区，外交上通过容忍和支持以色列的军事行动来遏制伊朗，经济上加大对伊朗施压力度，并对所有进口伊朗石油国家发出制裁的最后通牒。特朗普退出《中导条约》，开启了新一轮美俄军备竞争。这从根本上打乱了欧洲周边地区局势，增加了爆发战争的风险。第三，拒绝承担全球治理责任。特朗普上台后，大幅削减对国际组织的经费预算，明确表示拒绝全球治理。美国政府采取“消极退出”政策，相继退出多项多边协定。在气候变化领域，特朗普停止落实国家自主贡献目标，大幅削减国际气候援助资金，停止为联合国“绿色气候基金”提供资助。在移民问题上，美国政府以“损害美国主权”为由，宣布退出由联合国主导的《移民问题全球契约》制定进程。2018年6月，时任美驻联合国代表尼基·黑莉宣布美国退出联合国人权理事会。
特朗普的外交政策明显背离了美国以往以自由主义理念为核心的外交传统。正如有学者所言，美国历任总统都寻求维护战后国际秩序，但特朗普却是个修正者，对这个美国主导建立的秩序提出了致命的修正主义挑战。按照霸权稳定论的逻辑，作为国际规则制定者，维持国际体系的现状，既是美国的责任，也是其战略利益所在。摒弃既有的多边合作机制和治理体系，会降低美国的“道德声誉”和国际议程塑造能力，危及其自身霸权地位。对于如何理解特朗普政府“修正主义”外交行为，学界对此大致有三种判断。第一种观点认为，特朗普的外交政策意味着美国正在放弃世界领导者角色，西方自由主义世界秩序正在走向终结。第二种观点认为，美国霸权已经终结，特朗普的做法反映了美国相对衰落与无力承担高额治理成本的现实。第三种观点则认为，国际秩序没有发生根本变化，特朗普发起的贸易冲突不过是为实现其安全和经济目标谈判的政策工具。毫无疑问，这些研究对理解特朗普的外交政策取向具有十分重要的意义。但从上述任何单一视角解读特朗普的外交政策，都不能揭示其“修正主义”外交的实质和特征。第一种观点的局限在于，它未认识到，特朗普虽然不再以维护自由主义世界秩序为核心关切，但不会放弃世界领导权。“让美国再次伟大”的核心目标就是维护美国主导地位。第二种观点从霸权稳定论视角，对美国不愿担负联盟责任和公共产品的成本给出了合理解释，但没有解释特朗普政府主动挑起贸易争端、扰乱国际秩序的目的。第三种观点从策略层面指出特朗普外交的特点，但整体上对其“修正主义”动机没有深入考察。
从特朗普的执政理念和外交实践观察可以看到，特朗普的“修正主义”政策表面看似随意鲁莽，实则是为维护美国优势地位的目标蓄意而为之。正如美国国务卿蓬佩奥所言，特朗普希望在几十年的停滞之后“重置”世界秩序，更新“不再公平公正”的国际制度，同时美国要保留原有的同盟关系，因为盟国是美国真正的伙伴。可以说，特朗普的“修正主义”政策实质是重新建立一套与美国利益相符的政治、经济规则和制度，阻止崛起大国从美国主导的国际秩序中继续获利，同时让美国与其他国家的关系在实利层面更具平衡性，其主要特征是有选择的“修正主义”，通过推动现行国际秩序做出某种程度的变革，减轻美国维护国际秩序的成本和战略负担，同时保留“美国主导”的核心特征与运作方式。实际上，如何在霸权相对衰落背景下推进国际机制改革，以扭转美国经济自2008年金融危机以来的下滑趋势，一直是近年来美国政府面临的困境。奥巴马政府的策略是强化大国协商机制和全球治理体系，
通过巩固自由主义国际秩序来维护美国既得利益。而特朗普认为，既有的国际秩序根本上就存在问题，原有的国家合作模式已无法解决问题，必须采取强势冲突政策手段才能打破僵局，并寻求建立一套新的利于保护美国利益的规则体系，以扭转美国衰退趋势，防止被崛起大国超越。
从动机上看，特朗普“修正主义”外交政策具有深刻复杂的内部原因和国际背景。一方面，从美国国内的角度看，全球化所引发的负面效应是客观存在的。经济全球化促进了资本和技术的自由流动和国际分工水平的提高，整体上推动了世界经济的增长，但也在美国引发诸多社会经济问题。特朗普在减少贸易赤字、全球治理方面的“退群外交”获得了国内民粹主义者支持，其“修正主义”政策存在相当的国内基础。另一方面，现行的国际贸易规则体系已经不利于维护美国的霸权利益。维持美国相对于其他国家的优势地位是确保美国国家安全的根本，也是美国维护国际秩序的出发点。美国把中国崛起归因于中国参与全球化进程中所采取的所谓“不平等竞争”手段。自加入WTO以来，中国利用全球化带来的市场机会稳步成长为一个经济大国，海外拓展能力与军事力量不断增强，逐渐成长为可以塑造地区秩序的关键力量，美国认为中国经济的快速发展已经威胁到美国在全球的领导地位。在推进全球化进程中，美国发现其市场经济模式无法与中国国家主导的模式竞争，中国强大的国家机器能够给国际资本谋求高额利润提供更好的环境，从而能吸引更多的国际资本，并因此获得更多收益。特朗普执政后，美国一系列的官方报告明确把中国确定为其最大威胁。中国有效借助多边贸易机制崛起的事实，让美国政府开始重新评估现行国际贸易、投资和金融框架机制的功能。特朗普认为现有的国际经贸规则框架不仅不能阻止其他国家搭便车，还会增强“威权主义国家”的力量。全球化冲击下美国民粹主义力量的兴起以及中美经济实力对比与发展趋势的变化，加剧了美国对自身失去霸权的担忧。这些内外因素共同作用的结果，就是美国国家主义的复兴与国际“修正主义”政策的形成。正如基辛格所言，治国方略中最根本的挑战是认识到“国际环境的变化有可能会破坏国家安全，无论是何种威胁形式或表面看起来多么合法，都必须抵制它。”
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从实践层面观察，尽管特朗普要试图建立的新秩序仍然缺乏清晰的框架，但其推进“修正主义”外交政策的路径与策略手段，呈现出其自身较为明显的特点。
第一，放弃了获取国际合法性策略。特朗普抛弃了美国长期坚持的获取国际合法性的策略，以不可预测和破坏国际规则的方式主张美国权利，成为其实用主义策略的选择。二战以后，正是因为美国接受国际制度约束的承诺，以规则为基础的国际秩序才得以建立，其他国家也默认了美国在国际社会中发挥特殊作用的地位。获取国际合法性在美国历届政府对外政策中占据重要地位。与美国历届总统相对注重美国道义形象的外交理念不同，特朗普更多地从现实主义视角出发界定美国利益，习惯于用商业逻辑高效解决问题。特朗普的策略是，如果国际规则不符合美国利益，那就宁可没有规则。特朗普不接受任何国际协议束缚，“惩罚性威胁”成为其推进“修正主义”外交的主要手段。他希望通过以咄咄逼人升级制裁方式给对手施加最大压力，逼迫对手接受美国的谈判议程。特朗普表示，“我正在使用关税进行谈判，关税很大程度上是一种谈判工具而非政策。”“如果没有关税，我就无法与加拿大和墨西哥达成新的贸易协议。”对于特朗普而言，如果能迫使对手屈服达到目标，即使以既有国际政治经济秩序严重受损为代价也在所不惜。
第二，“修正”的意愿因事而异。在很大程度上，特朗普政府扮演的角色是阻止或扰乱既有的国际秩序，而没有提供可行的替代方案，“选择性”是其“修正主义”外交政策的主要特征。例如，在国际组织、条约和多边机制上，特朗普政府既有“退出”的“消极修正”，也有积极推进的“进攻性修正”。从“修正”的必要性来看，气候变化、联合国2030年可持续发展议程等治理议题，并非特朗普政府的核心关切，其退出或消极观望的动机是不愿承担过多的经济成本，但并无强烈“修正”意愿。美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)也属于这类修正。而联合国教科文组织、联合国人权理事会、移民问题全球契约进程谈判，这些协定本身并不会对美国既定政策产生任何实际的影响，也不会带来经济上的负担。美国选择退出主要是为摆脱道义责任约束。对于与美国经济、安全利益密切相关协定，特朗普具有强烈的“修正”意愿。从修订“北美自贸协定”的过程来看，其最初挑起与加拿大、墨西哥贸易争端目标就是要打破在“北美贸易协定”框架下的贸易关系，最终达成美墨加新协议。与此类似，特朗普退出“伊核协议”、《中导条约》也是具有实质意义的“修正”。在特朗普看来，“伊核协议”存在重大缺陷，严重威胁了美国安全利益，因此他不顾国际社会强烈反对单边退出，并向伊朗强硬地提出了一系列具体“进攻性修正”要求。特朗普认为《中导条约》已经不能满足目前美国安全要求和发展目标，美国“潜在对手”的中导技术和核能力不断提升，为保持美国自身战略优势，需要摆脱条约对美国的限制。
第三，美国仍然是国际社会不可或缺的参与者。特朗普上台以来，美国政府外交政策的变化引起人们的广泛关注，但对其不变的部分则关注不足。特朗普政府仍然扮演国际秩序管理者的角色。领导世界是美国历届政府锲而不舍的战略目标。美国仍然控制着国际货币金融体系，领导着欧亚军事同盟，许多重要的全球性国际组织也离不开美国的参与。特朗普的“修正主义”具有很强功利性和选择性，目标是以最低的成本延续霸权。实际上，在各国经济与安全利益高度相互依赖背景下，特朗普不可能把美国变成国际政治中的“孤岛”。以美国经济对国际贸易的依存程度，美国安全利益与国际安全体系密切程度，特朗普“修正主义”政策目标不是使既有的国际秩序全面崩溃，使世界政治经济陷入完全无政府状态。二战结束后，美国利用其强大的优势地位，以国家主权规范为基石，成功创建了联合国、布雷顿森林体系、关税与贸易总协定、北大西洋公约组织和美在亚洲的同盟体系。这些国际组织和条约，主要体现了美国的利益和价值观。美国成为这个体系最大的获益者，从中收获巨大经济利益和政治权力。如果认为特朗普决心摧毁美国所创造和维护的自由国际秩序，那就是言过其实了。
第四，垄断构建国际新秩序的主导权。既有国际秩序高度依赖美国在市场、安全全球治理等方面的公共产品。其他国家在安全、经贸等重要领域对美国存在不对等依赖，一旦美国拒绝继续提供公共产品，不再接受规则和制度约束，反而在一定程度上促使他国不得不认真对等美国诉求。这一现实使特朗普政府获得主导权。例如，特朗普挥舞“关税大棒”发动贸易战，但关税并非他所关注的核心内容。贸易战解决不了美国对外贸易赤字问题，但特朗普可以决定对哪些国家贸易制裁，对哪些国家进行关税豁免，从而赢得谈判主导权。特朗普发动贸易战，不会满足于他所声称的贸易平衡，其目标是试图以此作为撬动国际贸易秩序改革的杠杆，铲除导致贸易逆差产生的根源。特朗普一直认为WTO机制是导致美长期大规模赤字的原因。然而，WTO其他成员对现行规则虽有诸多不满，但无意推动任何有利于美国的改革，按WTO现行“协商一致”程序修改核心条款几乎没有可能。而在特朗普政府贸易战的高压政策威胁之下，谈判国家大多都满足了美国提出的要求，使美国在大部分议题领域都实现了既定的政策目标。2018年7月，特朗普和欧盟理事会容克发表联合声明，宣布双方将致力于实现美欧间“零关税、零壁垒、零补贴”的自由贸易谈判，共同推动WTO改革。北约多数国家也按美国要求增加了防务支出。近期，墨西哥也答应要在边境地区加强对非法移民的管控。客观来看，其垄断构建国际新秩序主导权的做法取得了一些效果。正如有评论所言，特朗普上台后扰乱国际秩序的政策，反而可能为美国创造了意想不到的战略机遇。
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特朗普的“修正主义”外交政策在不同层面上对国际政治产生了重大冲击。从全球的角度看，全球治理机制面临着“碎片化”的危险，合法性与有效性都遭遇了严重挑战。德国总理默克尔在2019年新年致辞中表示，在过去的一年里，人类生命赖以生存的基础受到伤害的程度难以想象，不仅仅是气候变化，移民问题与社会秩序，乃至国际反对恐怖主斗争的合作。在气候变化方面，据国际能源署3月26日发布的报告显示，全球与能源相关的二氧化碳排放量2018年达到新高。2018年以来，全球各地天灾频繁，造成经济损失逾10亿美元的天灾就有14个。国际能源署副署长比罗表示，尽管可再生能源有大幅增长，但全球碳排放量仍在上升。必须在2030年以前将全球碳排放量减半，才能避免气候变迁导致灾难性后果。从地区安全的角度看，特朗普在某些政策上的强力转向制造了不少新的“地区危险源”。比如其退出《中导条约》的行为，加剧了欧洲周边地区地缘政治的不确定性。地区安全风险增加这一点在中东表现得尤为明显。特朗普做出退出“伊核协议”、搬迁美国驻以色列大使馆等重大决定，引发中东地区不稳定、不安全态势加剧。近期，美国与伊朗之间甚至发展到磨刀霍霍、剑拔弩张的境地。
而从更为长期的角度来看，特朗普的“修正主义”外交将在以下两方面对国际秩序与国际格局产生深远影响。
第一，全球贸易体系和贸易格局将发生深刻变化。特朗普挑起的贸易冲突，导致贸易保护主义在全球范围内不断蔓延，世界经济增长受到明显影响。2019年4月，国际货币基金组织(IMF)发布的《世界经济展望》中指出，目前全球经济增长大幅放缓，工业产出和世界贸易受到沉重打击。IMF总裁拉加德说，世界经济主要威胁源于持续的贸易紧张局势，关税战可能会使全球GDP在2020年降低0．5%，即约4550亿美元。WTO总干事罗伯托·阿泽维多表示，目前的贸易增长受到若干因素的拖累，其中就包括影响广泛交易商品的新关税和报复措施。有估计认为，世界GDP增长率将从2018年的2．9%放缓至2019年和2020年的2．6%。“这一前景并不令人意外。鉴于目前贸易政策的如此不确定性，贸易无法发挥其在推动增长方面的作用”。
全球贸易体系面临着自20世纪70年代以来最大规模的危机。美国对WTO机制的贸易争端解决机制、成员差别待遇原则、协商一致原则等诸多方面提出改革要求，这很难被众多的WTO成员方所接受。特朗普的政策取向是要么WTO按美国的要求改革，要么让WTO彻底边缘化。目前全球贸易模式正开始发生相应的转变。世界正在经历大萧条以来最严重的贸易紧张局势，人们对国际贸易规则效用的信心动摇。以WTO框架为基础的国际自由贸易秩序正在慢慢失去其合法性和权威性。多边主义和贸易伙伴之间的关系正经历深层次调整，国际自由秩序下的贸易合作笼罩在阴云之下。2019年3月25日，WTO原总干事帕斯卡尔·拉米演讲中表示，全球日益增长的动荡局势对WTO造成了前所未有的冲击，WTO改革迫在眉睫，而首先需要解决的是WTO的生存危机，然后才能解决全球经济所面临的诸如世界经济和技术的演变、供应链转换、全球数字化等新问题。
第二，美国领导同盟体系面临深刻调整。特朗普公开无视国际规则，发动包括针对盟友在内的贸易冲突，严重冲击了其领导的同盟体系。作为冷战遗产的北约之所以存在至今，主要是因为其强大的战略逻辑。美国仍然是欧洲安全的关键保障，美国保卫自己在全球的安全利益离不开北约盟友的支持。美国与北约盟友在防务支出和经贸方面分歧由来已久，但特朗普政府对这些问题如此关注，以至于质疑北约存在的意义。长期以来，美国竞争对手都希望削弱美国主导的同盟体系。北约盟友对特朗普的极端言论感到震惊，将其视为美国战略观发生永久变化的一部分。2019年2月，默克尔在慕尼黑安全会议讲话中说，二战后建立的国际秩序正面临巨大的压力，需要进行改革，但绝不应该打碎这个秩序。
美国外交政策的调整凸显欧洲塑造独立外交政策的紧迫性。2018年3月，欧盟委员会公布“军事申根区”的行动计划。该计划是欧盟防务领域“永久结构性合作”框架的重要组成部分，也是欧盟向着2025年之前建立全面的防务联盟迈出的重要一步。虽然欧洲对美国安全保护的依赖短期内难以改变，但大西洋联盟体系和政治经济格局已开启了结构性调整。尽管美国呼吁欧洲增加军费开支和防务责任，但美国长期以来一直对欧盟加强军事合作的计划保持警惕，它并不希望欧洲在北约之外发展军事力量而变得过于独立。白宫警告称，欧盟国家之间深化军事合作将是30年来跨大西洋防务一体化“戏剧性倒退”。正如有学者所言，北约面临真正风险不是特朗普虚张声势声称与欧洲一刀两断，而是华盛顿价值观改变导致同盟缓慢瓦解。只有当欧洲国家相信美国总统会为保卫欧洲而战时，北约才真正存在。如果对此质疑，那北约就相当于不存在。欧洲国家并未做好美国退出北约的准备，未来北约不会解体，但跨大西洋关系的裂痕却难以弥合。与此类似，美国在亚洲一方面对日、韩等盟友在经贸方面“极限施压”，另一方面又在推进印太战略方面要求日本配合，在朝鲜弃核问题上要求韩国配合。鉴于日本、韩国对美国安全保障的依赖，不得不在经贸方面对美让步，但特朗普这种极具功利主义色彩的“修正”同盟关系政策不可避免削弱美国的领导地位。
需要注意的是，评估特朗普“修正主义”外交的影响，不能忽视其“选择性”的特点。毕竟特朗普不想也无法根本颠覆现有国际秩序。在政治领域，以联合国为核心、以联合国宪章宗旨为基础的国际秩序和国际体系的权威性、合法性仍难以撼动;在经济领域，即使WTO机制受到冲击，世界银行、IMF等支柱性组织也仍在发挥重要作用，美国总体上未对其发起挑战;在安全领域，美国的同盟体系仍是其最为重要的工具和依靠，西方在安全和价值观上的利益纽带未见松弛。这些都使特朗普对国际秩序的“修正”有其限度。
结 语
特朗普政府的“修正主义”政策旨在打破既有国际规则约束，利用美国强大的经济实力与他国达成新的双多边协议，重新打造以美国为中心、盟国贡献更多、崛起大国无法掌控与超越的新秩序。其主要特征是以退出多边条约为路径，“选择性修正”既有的国际秩序，推卸全球治理责任、减轻联盟负担，改变有损于美国实利的规则体系，维护美国在重要国际组织中的支配地位和主导权。过去两年多特朗普的作为表明，美国政府抛弃了利用既有的多边协商机制来巩固其霸权地位的政策取向。二战以来，在全球范围内逐渐确立的以联合国为核心的多边体系、以世贸组织为核心的多边贸易体制具有历史进步意义，其所包含的国际规范、价值理念和合法性迄今仍无法超越。在特朗普的“修正主义”政策冲击下，世界短期内会陷入更加动荡和危险的状态，但未来国际秩序不会崩溃，世界不会回到冷战时代分裂的秩序当中。美国仍然是世界上最强大的国家，也仍然在很大程度上继续在世界政治中占据主导地位，美国也仍然会留在特朗普抨击的那些多边机构和联盟内，但特朗普的外交政策使美国的影响力和合法性大打折扣。鉴于美国在国际政治经济秩序中的特殊地位，在特朗普政府的“修正主义”政策冲击下，国际秩序变革的机会窗口正在打开，国际社会再一次面临重新塑造全球性规则的新机遇。
（注释略）
