军事转型是冷战后引领美国军事变革、确保军事优势的重要保障。特朗普政府执政两年多以来, 美国明显加速了军事领域的调整与改革进程, 自身军事建设和对外军事布局实践渐次铺开，新一轮军事转型的基本逻辑和调整态势逐步清晰化。本文以研究此次军事转型的内外背景为基础, 尝试分析美国军事转型的基本思路、主要举措, 以及潜在影响和发展前景。
1:
“军事转型”的概念源于1997年美国国家防务研究小组的研究报告, 该报告建议美国军方在用词上以比较缓和、低调的“军事转型” (Military Transformation) 取代“军事上的革命”。该建议获得时任防长拉姆斯菲尔德的高度认可, 在得到总统批准后成为美国军事政策的特指用语, 并使用至今。根据兰德公司的相关阐述, “军事转型”是指军事领域的“深刻变化”, 这种变化既非快速的变化, 也不是简单地对武器装备进行一些改进, 而是强调军事领域整体质变及这种变化逐步推进的长期过程。历史上的转型实践也显示, 美国历次军事转型均非“毕其功于一役”式的激进改革, 而以逐步打破旧体系、谋求阶段性或局域性新突破为基本转型思路。因而, 美国的军事转型往往既显示出较强的思维创新和引领性特征, 同时也带有很强的历史延续性。军事转型呈现为一种“进程”, 而非“事件”。美国新一轮军事转型亦符合上述特征, 始自小布什政府后期“超越反恐”的军事战略调整, 建立在奥巴马政府时期军事“再平衡”的基础之上, 是针对全球军事态势之变、顺应特朗普政府的安全战略调整而展开的, 具有深刻的时代发展背景。
美国全球战略和安全战略全面聚焦“大国竞争”, 对美国的军事建设思路提出了新要求。“9·11”之后, 美国军事建设的基本思路是以打赢反恐战争为核心目标, 围绕阿富汗战争、伊拉克战争的实际需要展开军事布局。至小布什政府后期, 以反恐为核心的军事建设思路逐渐转向传统与非传统作战并重, 强调“超越反恐”的新军事布局。2008年美国《国防战略》报告提出, 既要打赢反恐领域的“长期战争”, 也需着眼“国际安全形势的长期变化”、应对“来自大国的传统战争挑战”。时任防长罗伯特·盖茨提出打造“全频谱”军队, 即“既能发动全面的国家战争, 也能进行非传统战争和人道主义救援等任务”。奥巴马政府时期, 在寻求体面结束反恐战争的同时, 美国军事建设思路进一步向应对传统大国冲突转型。2010年和2014年版《四年防务评估》报告均将“在反介入环境中击败大国对手”作为主要军事目标。2012年“防务战略指针”则明确提出“将全球军事部署向亚太地区再平衡”, 军力建设聚焦于打造应对全方位挑战的“2020年的联合部队”。特朗普政府上台后, 以《国家安全战略》和《国防战略》的出台为标志, 美国的全球战略和安全战略全面转向应对“国家之间的长期战略竞争”。这对始自小布什政府末期的军事转型进程提出了新要求。一方面, 在大国竞争的安全环境下, “建设一支什么样的军队”、“如何运用美国军事实力”成为转型中的美军需要回答的核心问题。另一方面, 在国家战略转折期和军事转型期, 美军也需尽快修复反恐战争带来的诸多“后遗症”, 同时着眼未来战争形态, 围绕新的战略重心进行军力建设规划。
全球军力对比出现新的重大变化, 是美国此轮军事转型的重要推动因素。近年来, CN、俄罗斯等国持续保持军事投入, 军事现代化进程加速, 而美军的现代化进程受到反恐战争需求和军费限制的双重挤压, 大国之间的军力对比呈现冷战结束以来新的变化态势。美国虽然继续保持总体军力优势, 但在某些地区和领域性的优势已然大幅缩水, 尤其是在第一岛链和东欧等中俄临近周边地带, 军事平衡态势逐步明朗化。美军参联会主席邓福德称, CN的军事能力已经切实威胁到美军的全球部署能力, 已经有能力将美军阻止在第一岛链之外, 并且可能会在2025年前成为美国最大威胁。美军印太司令部司令菲利普·戴维森认为, CN军力全方位发展, 在与CN的潜在战争中, 美国无法保证一定会获胜。美国情报界“年度威胁评估”认为, 尽管俄罗斯经济虚弱, 但其在所有军事能力方面都更加现代化, 并可依托其强有力的核武器在数分钟内打击美国本土;美国需要对俄罗斯的能力提高保持警惕, 未雨绸缪。在此背景下, 美国自认其“压倒性”军力优势渐趋缩水, “危机意识”和“信心危机”日益凸显, 这是刺激美国此次军事转型的重要因素。2018年版《国防战略》报告指出, “过去数十年, 美国在所有行动空间都享有绝对主导性的优势, 可以在任何希望的时间部署军队, 在任何希望的地点集中兵力, 以任何想要的方式展开行动。而今美国在所有行动空间都面临竞争, 面临更加致命和破坏性的战争环境。”2017年《国家安全战略》报告指出, 美国再也不能想当然地认为会保持军事优势。
新一轮科技革命带来的作战样式演变及新型战争形态浮现, 也是美国此轮军事转型的重要背景。历史上, 军事领域内的重大变革往往由科技进步引发, 但近年来, 大规模杀伤性武器、远程打击和精确制导等技术不断扩散, 美国自20世纪80年代开始确立的军事技术优势明显缩水。与此同时, 定向能、高超音速、人工智能等颠覆性技术日益应用于军事领域, 网络、太空成为“作战域”, “跨域战”“混合战”、无人作战等新的形态已逐步在现实冲突中展现, 传统战争形态正在呈现质变征兆。就美国自身而言, 其在诸多新型领域的军事能力建设近年来业已展开, 例如网络部队全面建成并于中东反恐战场、对伊朗秘密行动等虚拟战场中实际使用, 太空作战的相关技术手段已历经长期研发, 无人作战平台广泛用于情报监视侦察等行动。但是, 此类新型军力发展要么缺少必要的战略战术规划, 要么与传统作战力量的协同明显欠缺, 既有指挥控制机制也尚未跟上新技术应用的步伐。美国国防战略委员会相关评估认为, 战争形态的变化趋势可能使得美国的威慑能力受损, 冲突风险增加;若不及时应对, 美军将在未来战争中面临不可接受的人员伤亡和主要作战平台损失风险。面对作战样式和战争形态演变带来的现实和潜在要求, 如何有效使用新型军事能力形成体系作战优势、并使之成为美国军力发展的倍增器, 美国急需在战略规划、国防管理、军队编成与指挥链条、军备研发与人员招募等方方面面进行广泛调整。就此而言, 新的军事转型也是美军自身发展的逻辑使然。
此外, 当前美国国内的政经环境, 则为美国推进新的军事转型提供了较为有利的宏观环境支持。政治上, 特朗普政府奉行“亲军”“重军”政策, 利于美国军方获得实施军事转型的政治支持。较民主党而言, 共和党政府往往更加重视军队在对外战略中的作用, 倾向于增加军事投入、扩张军事实力。特朗普承袭了共和党的这一传统, 信奉“以实力求和平”, 上任伊始便高调推出“重建美军”计划, 并将“重建美军”作为“美国优先”对外战略的核心内容之一。而在竞选中作为特朗普背后主要支持力量的军工利益集团和军人群体, 无疑也乐见特朗普的“亲军”“重军”政策。同时, 美国两党尽管在诸多问题上分歧严重, 但在强军问题上目前形成了较为一致的认知。2018、2019财年《国防授权法》连续以罕见速度在国会两院高票通过, 打破两党围绕预算问题的长期争斗局面;詹姆斯·英霍夫、汤姆·柯顿、马克·鲁比奥、亚当·史密斯等来自两党的防务鹰派议员共同主导国会涉军议程, 极力鼓吹再造超强军事优势。凡此均表明, 在转向“大国竞争”的战略导向下, 两党在防务问题上的立场日益趋同。美国经济保持连续十年增长的态势, 以及持续扩张的联邦政府开支趋势, 为美国推进军事转型提供了必要的财政支撑。而在奥巴马政府时期, 正是由于遭金融危机的沉重打击, 美国军事战略总体被迫收缩, 在资源投入上也面临较大限制。
2:
美国新一轮军事转型的基本思路和做法, 集中体现在特朗普政府两年来制定或出台的六份军事战略文件中, 包括《国防战略》《国家军事战略》14《核态势评估》《太空战略》《国防部网络空间战略》和《导弹防御评估》。同时, 特朗普政府提交的三份国防预算申请以及“重建美军”的具体举措, 也从不同侧面折射了美国此轮军事转型的态势。总体看, 美国此轮军事转型的主要举措是:以应对CN、俄罗斯两个大国的军事竞争为核心, 以加强资源投入为支撑, 以军事机制的变革为保障, 内外并重, 谋求重塑军力优势。
第一, 转型路径由“基于能力”转向“基于威胁”。这一转向是美国在明确军事威胁或挑战 (中俄) 、现有资源难以支撑“全频谱”能力建设的背景下, 对始自拉姆斯菲尔德时期的“基于能力”建军思路的根本性调整。
“9·11”以来, 美国对于安全威胁来源的界定都是“多元的”。拉姆斯菲尔德在2001年《四年防务评估》报告的前言中写道:“我们不能精确知道美国的利益会在何时何地受到威胁、美国会在何时何地遭受攻击……因此需要将国防规划的基础从过去‘基于威胁’模式转到‘基于能力’模式……‘基于能力’意味着美国需要在所有关键领域保持优势、发展新优势。”这一判断表明, 在无法确定哪些行为体将对美国的核心利益构成威胁的情况下, 美国军事规划的基本思路是“发展能够击败任何对手的军事能力”。可见, “基于能力”模式更强调军事规划的自主性和灵活性, 立足于通过发展所有关键领域的军事能力, 来应对未知威胁来源。此后十余年, “基于能力”成为美国军事建设的基本路径。
区别于“基于能力”, “基于威胁”的思路建立在对美国面临威胁来源的明确判断基础之上。早在2008年, 时任国防部长盖茨认为“基于能力”的思路缺乏明确目标、内容过于空泛, 提出确立“基于威胁”的建军思想, 针对美国面临的现实威胁和潜在挑战进行军队建设。但此后由于政府更迭及美军精力仍受两场战争牵扯, 转向“基于威胁”未能落实。特朗普政府执政后, 在2018年《国防战略》报告中明确表示“国家之间的长期战略竞争”是“核心挑战” (central challenge) , 同时也承认美军在各个领域都面临着大国竞争,“美国应在自身有优势、敌方处于劣势的领域与其竞争”。这一表述是对2001年《四年防务评估》内容的根本性转变, 意味着“基于威胁”成为美国在新的国际环境下的建军选择，美国将推进以针对中、俄为核心的军事布局。为此, 美国各军种相继制定了聚焦“核心挑战”的新战争理论和作战概念, 并逐步应用于美军行动。包括陆军旨在提升“军种联合”和“多域融合”的“多域战”、海军旨在掌握制海权的“重返制海”和“分布式杀伤”, 以及各军种旨在应对大国竞争常态化的“灰色地带”理论、优化前沿存在威慑效果的“动态军力部署”概念等。18这些新理念既延续了“空海一体战”“第三次抵消战略”等此前军事战略创新的基本思路, 也更加锁定中、俄进行“量身定制”, 全面聚焦两国军力优势和短板, 并以此为核心带动军力优势的重塑和转型。
第二, 军费和军队规模“双扩充”。在此轮军事转型中, 特朗普政府全盘逆转了奥巴马政府的军事理念, 同步扩充军费投入与军队规模, 力求结束两场战争以来长期存在的“战备” (Readiness) 水平低和财政受限局面。一方面, 绕开“自动减赤”机制, 大幅增加军费开支。特朗普上台伊始, 便在2017财年国防预算原定基础上追加300亿美元, 总量增至6190亿美元;2018财年预算增至7000亿美元;2019财年进一步增至7163亿美元;提交的2020财年预算申请更增至7500亿美元。据此, 2017～2020年国防预算均超过2011年《预算控制法》有关“自动减赤”的规定, 美国军费开支此前遭到严格控制的局面事实上终结, 进入新一轮扩张期, 奠定此轮军事转型的财政支撑。根据美国国防部制定的2018年财年“长期预算规划2018～2022”, 2018～2022财年, 美军预算约为3.21万亿美元 (包括基础预算3.02万亿美元, 海外应急行动预算0.19万亿美元) , 较奥巴马政府确定的总额增加了1254亿美元。鉴于美军将逐步减少在阿富汗的驻军, 海外应急行动预算将有大部分转入基础预算, 意味着美军可将更多预算用于应对大国竞争。
另一方面, 持续扩充美军规模。近年来, 由于“自动减赤”机制导致的预算紊乱和高频率海外部署的影响, 美军各兵种普遍面临部队负担过重、演训不足、事故频发、装备维护与现代化不足等“战备危机”, 现有规模难以适应应对各类事态的需求。对此, 特朗普政府调整了自小布什政府后期开始的“减量增质”建军方针, 因为“技术不足以弥补能力下降”, 转为“量质并重”, 将扩充军队规模作为建军重点, 以修复“战备”。继2018财年扩军1.66万人, 2019财年再增1.56万人, 结束了美军自2009年之后规模不断缩减的局面;同时全面增加原有军备采购计划的数量, 提出海军扩至355艘舰艇的计划。
特朗普政府对于军费和军队规模“双扩充”, 既是针对当前美军战备问题的修补措施, 也反映其对于军事转型方针的重大修正, 即从“技术致胜”转向“规模与技术并重”。对此, 美军参联会主席邓福德称, “过去16年, 我们有意识地选择控制军队规模, 将有限的资源用于技术升级……但结果是, 现今全球形势对于美军的需求明显超过美军现有规模。”《国家安全战略》指出, 只有增加规模, “美军才可在大规模、长时期、多种冲突情境下胜任行动”。
第三, 大力度推进国防管理机制改革。美国历来重视以机制变革带动军事转型, 此轮转型中实施的国防部管理体系、军队编成、采办机制和人力资源改革举措, 堪称冷战结束以来最大规模的机制变革。
一是国防部管理体系的优化调整。美国防部于2018年2月正式设立独立的“首席管理官” (Chief Management Officer) , 作为五角大楼的三号人物, 推进人力资源、供应链与后勤、资产与设施、财务、采办与采购、卫生保健六大领域的管理模式转型。该职位的设立旨在提升国防部部门的工作效率和人力成本效益, 裁减冗余重叠机构, 加强成本控制。美国防部还将原有负责采购、技术和后勤的副部长职能进行拆分, 分别设立负责研究和工程的副部长、负责采购与保障的副部长。美国防部此次机构调整, 谋求通过管理体系和领导机制的创新, 提高工作效率和军费使用效益, 带动军事转型的能力提升。
二是军队编成变革。包括建立陆军未来司令部, 这是美国陆军1973年以来规模最大的一次架构改革, 旨在顺应大国竞争的要求, 推进陆军的现代化转型;重启第二舰队, 负责美国东海岸和北大西洋防务, 重点应对俄罗斯海军在波罗的海、大西洋和北冰洋海域的活动, “保持美国的竞争优势和海洋统治地位”;25继升级网络司令部之后, 又设立联合作战司令部级别的太空司令部, 整合各军种的太空军力, “强化威慑力和太空作战选项”。
三是采办机制改革, 简化军备研发和采购流程, 提高绩效与经济可承受度。即通过下放采购权限、减少管理层级和繁冗程序来提升采购效率, 加快新技术的应用;通过加强国防部采购人员与企业互动, 将社会最新技术和理念融入国防采购实践。继续优化军民融合模式, 升级“国防创新单元” (DIU) , 加强军队与企业对接合作, 帮助军队加快使用新兴商业技术。
四是以战争形态为牵引改革人力资源制度。在“未来部队”倡议基础上, 进一步改革人员招募与升迁机制、专业军事教育制度, 增加军事职业吸引力和竞争力;重在选拔新型技术人才, 使美军人事政策符合应对大国竞争的需求, 维持美军人力资源的长期优势。
第四, 着眼未来战争形态, 打造新型战争模式。基于新科技革命的发展趋势, 发展新型战略打击和威慑能力, 形成新的战争战场模式, 是美国此轮军事转型的重要内容。为此, 美国明显加速了新空间领域的威慑能力建设。美军提前完成网军建设计划, 133支“网络部队”于2018年9月满编成军。美军网络作战的相关构想、计划和工具基本成型到位, 并在中东反恐战场等用于实战。《美军网络司令部愿景:实现并维持网络空间优势》指出, 美军要想取得在空、陆、海、天等物理空间的优势, 很大程度上将取决于在网络空间所能获取的优势, 因此必须实现先发制人的防御和攻击。特朗普政府还极为重视布局太空作战能力, 除设立太空司令部之外, 出台《太空作战》条令, 首次确立太空是与陆、海、空类似的“作战域”, 提出“空天联合作战区域”概念, 推动太空作战深度融入联合作战。美军在新空间领域的进攻性姿态日益突出。
同时, 美军加紧规划并探索智能化条件下的作战模式。美国防部出台《人工智能战略》, 成立“联合人工智能中心”, 明确人工智能是保持军事优势的关键, 确定借助人工智能加快提升美军战力的途径和方法。各军种则先后制定“智能化发展路线图”, 例如《无人系统综合路线图 (2017—2042财年) 》《海军无人系统战略路线图》《地面无人系统路线图》《机器人路线图》等, 探索有人与无人系统统一编组、无人装备平台的实战化应用, 并从军事理论层面探索未来科技条件下的战争制胜模式。新型战争模式的探索, 沿袭了历史上美国转型的传统做法, 旨在以理念上的先发制人抢占未来战争制高点, 形成针对主要对手的新“代差”优势。2018年《国防战略》认为, 人工智能等新技术带来了战争性质和安全环境的演变, 也是确保美国打赢未来战争的关键。“高级自主武器”成为《国防战略》确立的美军现代化的八项重点之一。
第五, 在重要战略方向重塑地缘军事布局。美国因应大国竞争的地缘军事布局调整, 是近十年来海外军事布局调整的延续。小布什政府末期, 美军便已筹划由中东反恐战场转向亚太的布局调整;奥巴马政府时期, 配合“亚太再平衡”战略, 美军明确提出“两个60%”的军事部署目标, 即在2020年前美国海军60%的舰艇、海外空军60%的战机部署于亚太。这一目标基本于2016年提前完成。在此轮军事转型中, 地缘军事布局仍是其重要组成部分，重在用好存量, 通过全球行动、部队运用、力量机动等模式创新, 进一步夯实既有军事布局, 确保在亚太 (重点是西太平洋的第一、第二岛链) 的军力优势。
为此, 美军重在打造新的岛链体系, 寻求从更宏大的地缘版图、从海陆两面塑造新的地缘优势。在美国看来, 其在西太平洋地区的前沿存在已变得“前所未有的脆弱”, 第一岛链内的军事存在面临CN“反介入”和“区域拒止”能力的切实威胁, 其威慑性和封锁性作用极大弱化;位于第二岛链的后备、支援和后勤保障部署, 也因中远程打击的威胁而变得不再牢固。对此, 美国以“印太”战略呼应“美日澳印”四边合作构想, 通过引入印度因素、提升澳大利亚作用, 依托从西太、印度洋的“双向挤压”方式, 打造围堵、牵制地区大国的新架构。美军从“西太”到“印太”的战略调整, 也可在更广阔的空间扩大与地区大国竞争。例如, 美国已显著加大与印度的军事合作, 实质性扩展美印联合军演的地理范围;美军提升位于印度洋的迪戈加西亚基地的作战使用, 战略轰炸机从该基地出发巡航南海, 从东、西两个方向对南海地区实施威慑;美军与澳大利亚、巴布亚新几内亚合作, 在马努斯岛建设海军基地, 并扩大在密克罗尼西亚、帕劳等关岛临近外围区域的海空军事存在。
此外, 美军尤其注重提升现有军力部署形态和区域作战概念的创新性。即在确保军事基地、设施使用等传统方式的同时, 运用新的前沿存在和兵力投送方式, 提升军事存在的“动态性”和行动的“不可测性”。2018年《国防战略》报告提出“动态军力部署” (Dynamic Force Employment) 概念, 要求在维持应对大规模作战基本战力的前提下, 以全球化后勤保障体系为依托, 灵活预置适当规模的军力, 实现战术上的不可预测性。通过“动态军力部署”, 可灵活部署兵力, 让竞争对手毫无准备, 并难以准确判断美军战略意图, 最终在不利条件下与美国作战。
3:
美国此次军事转型, 着眼于因应国际格局之变、全球军事态势之变, 服务于美国全球战略全面转向“大国竞争”的需要, 系统性、前瞻性和落实的快速性十分突出, 同时表现出一定的扩张性和进攻性色彩。此次转型能在多大程度上带动美国军事优势的重塑, 仍然是个未知数。可以确定的是, 美国作为军事霸主的示范作用, 使得此次转型将对国际军事竞争态势和中美军事安全关系产生深远影响。
第一, 美国军事转型将进一步刺激近年来出现的国际军事竞争, 加剧新型军备竞赛的风险。军事领域的竞争往往是大国竞争的重要组成部分和表现形式, 美国此次军事转型势必对其他大国产生刺激效应, 并进一步加剧大国竞争态势。同时, 从近代国际军事变革的经验看, 大国的军事转型往往存在深刻互动关系, 容易导致军事竞争或持续性的军备竞赛。美国试图通过此次军事转型引领新的军事变革潮流, 但在相对稳定的技术水平条件和战略战术环境下, 大国之间的相互“学习”“模仿”早已成为国际军事竞争的常态, 因而近年大国的军事变革方向和路径呈现出较大的趋同性。在此背景下, 围绕资源投入、人员素质、军事机制等核心要素的竞争之外, 转型速度与质量、竞争路径选择等很可能成为塑造未来国际军事竞争的关键因素。以俄罗斯为例, 作为美国此轮军事转型的主要针对目标之一, 俄罗斯近年来在经济和财政境况并不有利的形势下, 仍然坚持大力度推进军事力量的现代化建设。《2018-2027年俄罗斯国家军备计划》计划投入19万亿卢布 (约3060亿美元) 用于军备研发和现代化更新。针对美国军事建设思路, 俄罗斯有的放矢地聚焦发展新一代核武器和高超音速武器, “萨尔马特”洲际弹道导弹、“匕首”高超音速导弹、“先锋”滑翔式巡航导弹系统、“海燕”核动力巡航导弹以及“波塞冬”水下无人潜航器等新型战略威慑和打击力量, 已然构成对美国军事转型的有力回应。
值得注意的是, 美国此次军事转型本身就具有很强的“竞争”导向, 更有引导竞争、刺激竞争进而将对手拖进军备竞赛陷阱的考虑。从美军六份战略文件和转型实践看, 美军已经认定“竞争”是其应对军力优势缩减的有效手段, 也将“竞争”视作在“灰色地带”条件下向对手施加压力的有力工具。美国国防战略委员会在2018年11月对国防战略的评估认为, 《国防战略》报告实质上认定“竞争态势符合美国利益”。美国防部《印太战略》明确提出要扩大与对手的“竞争性空间”。历史上, 美国就曾有依托军事变革实施战略欺骗的成功经验。20世纪70年代中期, 美国根据当时“苏攻美守”的军力态势, 制定了以“强加成本”为核心的“竞争战略”, 以较小的投入诱导前苏联投入军事资源, 用于错误的军备领域, 进而削弱其军事投入的价值。此后, 美军据此提出“战略防御倡议” (即“星球大战”计划) 、“海洋探险” (Oceans Ventured) 等兼具军备发展和战略欺骗作用的军事计划, 成功地在导弹攻防和海上竞争中将前苏联拖垮。目前, 从美国在此轮军事转型中引导竞争的意图和其转型举措看, 不排除其具有某种战略欺骗的成分。根据斯德哥尔摩国际和平研究所的研究, 美国近年来的军事预算虽然不断增加, 但其所占美国GDP的比重从2009年的4.6%降至2018年的3.2%, 军事预算所占联邦支出的比重也基本保持稳定。国防管理机制改革、海外军事布局的重塑等转型举措, 更多的是对现有资源体系的优化重组;军队规模的扩充, 也尚未超越2009～2010年两场战争高峰期的军力态势。
第二, 美国军事转型将加剧中美之间本就存在的军事战略对冲态势, 两国既有安全困境也将全面凸显。近年来, 美国军事战略的相关规划本就已经呈现“以CN为核心”的倾向, 制定的一系列重大军事战略和作战理论, 从反“区域拒止、反介入”到“空海一体战” (后发展为“全球公域介入与机动联合概念”以及“联合作战介入理念”) , 从“第三次抵消战略”到“常规快速全球打击”, 针对CN的色彩无不浓厚。在“大国竞争”挂帅和重塑军力优势的大背景下, 此次军事转型更加全面聚焦CN的军力优势与短板。《国防战略》报告显示, 美国首次在军事层面将对CN的关注置于俄罗斯之前, 具有战略性意涵。美军在此次转型过程中提出的“多域战” (Multi-Domain Battle, 后升级为“多域行动”) 、“分布式海上杀伤”(Distributed Lethality, 后升级为“分布式海上行动”) 、“远征先进基地作战” (Expeditionary Advanced Base Operations) 、“敏捷作战”(Agile Operations) 等新型作战概念, 无不公开将CN视为主要针对目标, 无不精确对准对华潜在作战需求。面对上述军事转型倾向, CN显然不会无动于衷, 只能主动作为, 确保对美国的非对称威慑能力。可以预见, 中美在军事战略层面的“针锋相对”一面势必更加突出。
同时, 中美在诸多领域的持续性能力竞争, 则将加剧两国的安全困境。安全困境是指, 一国为保障自身安全而采取的加强军备措施, 会降低其他国家的安全感并促使其做出反应, 从而导致该国更加不安全。在此轮转型中, 美国谋求在网络、太空、智能化等新兴领域抢占先发优势, 将之视为争夺大国竞争优势的重要抓手。随着上述领域的技术发展与军事化应用加速, 中美对于彼此意图和能力的疑虑与日俱增。两国出于确保各自安全的合理逻辑, 均持续加大在上述领域的军事投入, 寻求通过发展防御性与进攻性能力、强化威慑, 进而确保安全。但是, 这显然并不能够确保两国寻求的安全, 相反很可能出现“越投入越脆弱”的态势。由此, 新的安全困境正在形成。
由于中美军事战略规划的针锋相对、安全困境的加剧, 中美在局部区域内高强度体系对抗的风险也在上升。在此次转型中, 美军不仅强调“军种整合”, 更重视“多域融合”, 即突破单一军种的作战概念范畴, 强调各军种综合运用陆、海、空、天、网、核、电磁空间的能力建设。例如, 《核态势评估》暗示将利用在核武领域的优势对付CN常规军力的发展;《国防部网络空间战略》声称以“军事能力的所有工具威慑中、俄的网络攻击”;陆军和海军陆战队的《多域战:21世纪合成兵种》明确利用“所有领域的跨域机动与火力运用”对付“那些仅靠反介入、区域拒止等单一手段的对手”;海军在《水面部队战略》强调“以陆、海、空、天、电磁、网络等空间领域的一体化作战”对付敌人。同时, 在“环太平洋2018”“太平洋路径”等重大军演中, 美军也在加紧落实或演练上述设想。美军对于“多域融合”的重视不仅意味着战术、作战概念层面的创新, 也具有重要的战略影响。在非战时条件或“灰色地带”情境下, 美军可能更加倾向于综合使用其掌握的“多域”手段, 提升对CN的日常军事施压强度。美军将更倾向于在和平时期运用军事力量塑造有利态势, 尤其是发挥其在网络和电磁领域等软杀伤手段和快速反应方面的优势。跨域的体系性施压与反制, 可能成为中美军事互动的常态特征。而在危机情景下, 美军对于“多域”手段的使用则可能明显加大中美之间的摩擦烈度, 局部领域的危机升级为体系性军事对抗的风险也会增大。这些均会对中美之间本就脆弱而滞后的危机管控机制形成巨大挑战。
4:
美国军事转型的基本逻辑较为清晰, 相关政策调整正逐步实施, 但其未来前景仍然面临不少不确定性。从美军内部看, 军队作为运作复杂的庞大官僚体系, 其本身就对军事变革“心存敌意”, 庞杂的利益纠葛、根深蒂固的军种文化以及官僚体系的传统惯性, 都会成为阻碍变革的根本因素。历史上, 美军对于军事变革往往表现出“不情愿的态度”, 以致拉姆斯菲尔德不得不以“军事转型”取代“军事革命”一词, 意图减少变革阻力。美国目前正在展开的新一轮军事转型, 涉及对国防管理机制的重新调整、军费资源的再分配以及建军思路的重新规划, 势必因触动既有利益格局而面临内部羁绊, 其调整进程将难以一帆风顺。与此同时, 以下外部因素也将对美军此轮转型构成较大制约。
一是难以兼顾中俄。自尼克松政府时期中美关系逐步走向正轨以来, 无论是从国际格局及大国力量对比, 还是从美国自身的战略规划及威胁判断来看, 美国同时面对两个具有不同意识形态、实力强劲、在多领域足可与美国相匹敌的对手, 这种局面还是首次出现。同时, 如何同时对付两个在不同地区、不同领域、不同程度上给美国带来挑战的大国, 美国既缺乏经验, 目前也尚无系统性和针对性的具体设计。目前看来, 这种挑战在军事领域表现得最为明显。美国军事转型同时瞄准CN和俄罗斯, 而两国相对军力优势各异, 对美国构成不同程度、不同领域的挑战, 这将明显加大美国军事转型的运筹难度。美军参联会副主席塞尔瓦表示, 与CN的对抗将发生在海上和空中, 与俄罗斯的对抗则重点是空中和陆地, 美国难以全面发展各军种能力同时对付中俄。
二是财政投入的长期稳定性存在变数, 可能对军事转型形成重大制约。目前, 2011年《预算控制法》对于美国军事预算的“封顶”限制依然有效, 迫使国会近年来不得不以特殊预算安排的形式绕过限制。两党虽有一定共识增加军事投入, 但问题在于, 美国军费开支连年超过7000亿美元, 而多个非国防部门面临持续的预算缩减, 此种事态已然在美国内引发质疑, 民主党人要求“对等”对待国防和非国防预算的呼声高涨。由于该法的存在, 军事预算的长期稳定性和可预见性如何, 将是美军面临的一个重要问题。此外, 当今先进军事装备的造价不断攀升, 研发费用惊人, 军事转型的财政门槛显著提高。美国此轮军事转型试图兼顾现实与长期挑战, 同步提升军队规模与技术能力, 财政负担巨大。尽管美军也采取了改革国防管理体系、优化军事采办程序等措施, 意图节省开支, 聚焦能力建设投入, 但其短期内的节流措施仍显杯水车薪。
三是战争形态的潜在变化加大美国军事转型风险。新的科技革命浪潮正在逐步展开, 依托新科技的各类军事技术呈现群体性创新和突破态势, 智能化与自主技术、高超音速技术、动能和定向能技术等纷纷应用于武器平台和军事行动实践。自主武器、人机结合作战平台、外空/近空武器、智能弹药、超高音速武器、电磁/激光武器等研发使用, 对信息时代的军事体系形成了根本冲击, 战争形态的多样化趋势日益明显。在新的军事技术变革浪潮中, 美国并未如核时代、信息化时代那样一枝独秀，先发优势并不明显，也难以依托掌握单一技术优势而引领整体性军事变革。美国军方甚至认为，美国在诸多新军事技术的研发和应用方面已然落后于中、俄，“技术变革和扩散正在侵蚀美国的军事优势”。面对潜在的战争形态变迁，军事转型的方向和路径选择、技术研发的优先性、资源的投入方向等重大问题，导致决策失误的风险明显增大，将给美国的军事转型增添更大不确定性。（注释略）
