政府掌握的公共数据，如何向社会开放，是一个宏大的现代立法命题。于2019年10月1日起施行的《上海市公共数据开放管理办法》，回应了这一命题。
把皇冠上的明珠还给社会
什么是数据开放？2006年英国《卫报》发表了题为“把皇冠上的明珠还给我们”的文章，拉开了英国数据开放运动的序幕。作者把公共数据比作“皇冠上的明珠”，以凸显其中所孕育的价值。这些数据是在政府开展行政管理和公共服务中形成的，是政府与企业、公众的管理服务互动中产生积累的。将这些数据开放出来，不仅有利于提高政府自身的治理能力和水平，更重要的是，将为数字经济的发展提供“原料”，释放出巨大的经济和社会效能。
为什么不少买了紧身裤的人，不久后又买了新的手机屏幕？乍一看，这个问题没头没脑，但有互联网企业通过长期的数据积累研究发现，购买紧身裤的人，由于无法把手机放入贴身的口袋中，而经常导致手机掉在地上，造成手机碎屏。因而，大数据显示，近期买过紧身裤的人，有很大的概率会在未来购买新的手机屏幕。
大数据时代，强调的是关联关系，而不是因果关系。例如，中国某个县政府发现，近期到药店购买感冒药的人明显增多，并且持续数日之久，于是预判流感有可能爆发，接着采取了针对性预防措施。有数据利用者基于美国交通统计局、联邦航空局交通管制中心、美国气象局以及航班运行状况信息网站的数据，开发出航班晚点预报系统，能够比航空公司的正式通知提前告知用户，而且预测的结果和真实情况相差无几。
基于同样的理念，上海市经信委主办的数据开放创新应用大赛（SODA），也产生了许多优秀的应用案例。一个数据利用团队利用交通部门开放的道路交通数据，开发了一个名为逆向闹钟的应用。其设计思路是通过对道路交通情况的预测，反推出合理的出行时间，再反推出合适的起床时间，自动设定闹钟提醒，建立一种全新的出行规划模式，实现为居民提供行程规划的服务系统。
公共数据开放，由谁来开放？向谁开放？开放什么？错误数据的开放带来损失，由谁来承担责任？唯立良法，方谋善治。
美国政府的数据开放政策，始于2009年奥巴马总统发布的主题为《透明和开放政府》备忘录，要求“政府数据最大程度地向公众及创新公司开放”。同年制定的《开放政府指令》作为行政命令，向各级政府部门提出了具体的开放要求。在城市层面，纽约市通过地方立法、专门政策、行政指令等多种形式构建了较为完整的政府数据开放体系。2013年纽约制定了《数据开放法案》，规定了公共数据集的可获取性、开放平台管理、法律责任、技术规范、机构职责等内容。
有关国际组织在这方面也发布了不少报告、指南。总部位于英国的开放知识基金会下设的开放政府工作组（Open Government Working Group）于2007年提出了政府数据获取和开放的八项原则：完整性、原始性、及时性、可获取性、可机读、非歧视性（向所有主体一视同仁地开放）、非私有性（数据是可获得的，无任何实体有权排除他人使用）以及免于授权（数据不受版权、专利、商标或贸易保密规则的约束）。
即使从全球的视角来看，上海的公共数据开放工作也可圈可点。上海社科院信息研究所2019年9月发布的全球重要城市开放数据指数，选择了当今世界发展最具规模的且建有城市级开放平台的27个城市，上海的总体排名位居第五。
在制度建设层面，2018年9月，上海市以市政府令的形式出台了《上海市公共数据和一网通办管理办法》（市府9号令）。根据国际企业家们的建议，再结合上海自身的实践和立法基础，上海开始考虑出台一部专门规范政府数据开放的立法。
2018年12月26日，上海市司法局召开上海市公共数据开放管理办法立法座谈会，有来自普华永道、达能集团、罗氏、诺华、美亚保险、汇丰银行、欧莱雅等公司的相关人员。2019年1月16日，立法团队飞赴素有“数融万物，智创贵州”美誉的贵州省，学习相关经验。在贵州，精准扶贫的致贫原因分析、政府采购等公共资源分配过程中的异常行为监测，政府部门共享数据降低制度性交易成本、向市场开放政府数据助力经济发展社会进步，贵州都做了很好的尝试，也获得了党和国家领导人的肯定和赞许。从贵州回来后，我们赴北京拜会了国家有关部门，并听取了专家学者的意见。
经过大半年的调研、起草、征询意见等环节，百般磨砺之下，2019年8月29日，应勇市长以市长令的形式签发了《上海公共数据开放暂行办法》，这是全国第一部专门规范公共数据开放的地方立法。
公共数据开放和政府信息公开，到底是什么关系？这是立法起草过程中争论颇多的一个关键问题。公共数据开放是否要适用政府信息公开条例？
从建立数据开放制度的立法目的来理解，我们认为，所谓公共数据开放中的“数据”是指第一手的原始记录，未经加工与解读，而“信息”更多的是指经过连接、加工或解读之后被赋予了意义的产品。政府信息公开与公共数据开放，存在着以下差异：
一是价值不同。政府信息公开，其主要目的是保障公众的知情权和监督权，提高政府透明度，促进依法行政，侧重于其政治和行政价值；而公共数据开放则强调公众对政府数据的利用，重在发挥政府数据的经济与社会价值，促进数字经济发展，打造智慧城市。可以简单地说，信息公开是1.0版，满足的是民众的基本知情权问题，而公共数据开放是2.0版，解决的是更好更快地发展的问题。
二是客体不同。数据开放强调的是数据集的开放，是由数据所组成的集合，通常以特定的文件格式出现，以适于机器读取。
三是对象不同。信息公开的对象是社会公众，对其身份、能力没有要求；数据开放更偏向有数据处理能力的用户，或者从事各种服务开发、学术研究的机构和个人。
四是责任不同。政府信息公开的工作重点在于政府一方，公开信息后即已实现工作目标，而数据开放则需要政府和利用者双方同时着力，开放数据本身并未彻底完成这项工作，使数据被社会充分开发利用才是根本目的。
因而，公共数据开放不宜适用政府信息公开的相关规定，而应当在现行的政府信息公开规则之外，建立一套专门的、体现数据开放特点的制度。
2013年G8峰会上，美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大、日本、俄罗斯八国签署了开放数据宪章。开放数据宪章作为政府间的协议，提出了五项开放原则（默认数据开放原则、数据质量和数量原则、人人可用原则、为改善治理发布数据原则、为激励创新发布数据原则），从而为世界其他国家、地区和有关国际组织开放数据提供了指引。上海的立法基于操作性的考虑，重在明确数据开放责任主体和开放重点范围。
谁来开放
对于数据开放主体，本着分级开放、各负其责的理念，明确市人民政府各部门、区人民政府以及其他公共管理和服务机构（统称为数据开放主体）分别负责本系统、本行政区域和本单位公共数据的开放。这一规定明确了确定数据开放主体的基本原则，同时，为了避免责任不清甚至相互推诿的问题，办法还明确在公共数据资源目录中列明数据开放主体。
在开放范围方面，考虑到数据开放工作毕竟仍处于起步阶段，无论从必要性还是准备度来看，都无法立即将公共数据全部对外开放。为此，办法确立了数据价值优先的原则，由主管部门根据本市经济社会发展需要，确定年度公共数据开放重点。与民生紧密相关、社会迫切需要、行业增值潜力显著和产业战略意义重大的公共数据，优先纳入公共数据开放重点。
在哪里开放
从各国数据开放的实践来看，有一个共同的做法，就是建立统一的数据开放平台。通过平台汇聚所有列入开放范围的公共数据，并提供CSV、HTML、XML、RDF等格式的文件下载，或者提供API接口。有的平台还支持RSS技术以及数据信息的订阅，并提供相应的网站代码以供不同种类RSS阅读器的使用。
例如，美国2009年建立了联邦政府数据开放平台（www.data.gov），截至2019年8月底，已经汇聚并对外开放超过20万条的联邦政府数据集。不少城市还建立了市级层面的数据开放平台。如纽约市的数据开放平台（opendata.cityofnewyork.us），由纽约市长数据分析办公室（Mayor’s Office of Data Analytics，MODA）和信息技术和电信部（Department of Information Technology and Telecommunications，DoITT）联合建立，纽约市100余个政府部门和公共机构均在该平台提供数据开放服务。
上海的办法也同样明确，建设全市统一的数据开放平台，所有的数据开放主体均应当通过开放平台开放公共数据，原则上不再新建独立的开放渠道。
如何开放
不同的公共数据，其安全管理、信息保护、开发应用的要求，均存在较大的差异。为此，办法确立了公共数据分类分级管理制度，要求主管部门结合公共数据安全、个人信息保护和应用要求等因素，制定本市公共数据分级分类规则。数据开放主体应当按照分级分类规则，结合行业、区域特点，制定相应的实施细则，并对公共数据进行分级分类，确定开放类型、开放条件和监管措施。
对涉及商业秘密、个人隐私，或者法律法规规定不得开放的公共数据，列入非开放类；对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强或者需要持续获取的公共数据，列入有条件开放类；其他公共数据列入无条件开放类。
安全保障和权益救济
确保数据的安全使用、保护数据主体的合法权益，是办法从起草之初就特别关注的问题。办法总则开宗明义，明确市、区人民政府及各相关部门在公共数据开放过程中，应当落实数据安全管理要求，采取措施保护商业秘密和个人隐私，防止公共数据被非法获取或者不当利用。
办法规定，在数据使用监管方面，数据利用主体应当按照开放平台管理制度的要求和数据利用协议的约定，在利用公共数据的过程中，采取必要的安全保障措施，并接受有关部门的监督检查。数据开放主体应当建立有效的监管制度，对有条件开放类公共数据的利用情况进行跟踪，判断数据利用行为是否合法正当。对数据利用主体的违法行为，如采用非法手段获取开放平台公共数据、超出数据利用协议限制的应用场景使用公共数据等，主管部门有权采取限制或者关闭其数据获取权限等措施，并可以在开放平台对违法违规行为和处理措施予以公示。
在公众权益保护方面，虽然办法通过一系列制度来提高平台开放数据的质量，但仍然无法百分之百避免数据存在错误、遗漏等问题。为此，办法建立了异议处理制度。期待这样的处理方式，可以在第一时间最大限度地保护社会公众的合法权益。
（感谢裘薇、崔艳春、黄雄、王晓妹、刘迎风、杜何阳、薛威等立法团队成员以及复旦大学郑磊教授等专家成员。）
