一、问题的提出与文献回顾
2017年6月23日，习近平总书记在山西太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会时强调，脱贫攻坚工作进入目前阶段，要重点研究解决深度贫困问题。中国当前的反贫困政策取得了显著的成效，积累了丰富的经验，但其中的某些具体做法并不适宜在深度贫困地区践行，如将农户区分为贫困户与非贫困户，让贫困户享有医疗、教育等一系列优惠政策，而非贫困户却不能享有；又如将大部分扶贫资金集中于产业发展，从而忽视了贫困人口对基础设施建设、医疗、教育、就业、社会保障等方面的需求。可以说，深度贫困地区之所以贫困，其重要原因就是基本公共服务供给匮乏。上述做法之所以不适用于深度贫困地区，主要是由深度贫困地区贫困程度深、贫困范围广、农民收入差距小等特征决定的。面对上述深度贫困地区的贫困特征，农村基本公共服务均等化的扶贫方式呼之欲出，农村基本公共服务均等化符合乡村振兴战略下深度贫困地区的扶贫要求；农村基本公共服务范围与深度贫困地区的脱贫需求相契合；农村基本公共服务均等化目标与深度贫困地区脱贫目标相一致；农村基本公共服务均等化可以减少深度贫困地区机会不均等现象的发生；农村基本公共服务均等化是实施产业扶贫政策的基础与前提。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》早已指出：“健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层。”可见，农村基本公共服务均等化与深度贫困的治理之间具有一定的耦合性，因此，以农村基本公共服务均等化方式治理深度贫困不失为一种机遇。
目前，学界关于以实施农村基本公共服务均等化措施治理深度贫困的研究并不多，主要集中于某一项公共服务对反贫困具有的作用，如曾栋梁认为解决就业问题对于实现贫困村脱贫具有决定性的作用，政府应以公共就业服务均等化为目标来推动扶贫工作[1]；或者探讨从某一方面入手完善基本公共服务均等化，进而提升减贫效果，如孙玉霞等认为必须大力加强各级财政政策对农村反贫困的扶持力度，通过财政减贫能力的提升使基本公共服务的普惠性不断扩大，以此促进农村社会经济等各方面协调发展[2]；也有研究基本公共服务的减贫作用机理的，如曾小溪等认为通过基本公共服务均等化建设可降低贫困发生率[3]；还有从基本公共服务均等化的全方位视角研究反贫困策略的，如朴婷姬等探讨了武陵山片区贫困与基本公共服务非均等化现状，并针对基本公共服务供给缺乏的具体原因提出了相应的对策和建议[4]。
由此观之，现有研究虽然从不同角度探讨了利用农村基本公共服务均等化措施治理贫困的问题，但大部分都是从微观层面阐述了基本公共服务均等化对反贫困的意义，不具有全局性。首先，与上述研究成果相比，本文探讨以农村基本公共服务均等化方式治理深度贫困存在的机遇与挑战问题，则是从更宏观的视角切入，这样既可避免因从某一方面进行研究导致的片面性，又可从全局出发，构建农村基本公共服务均等化体系，进而从各个方面发力助推精准扶贫。其次，本文探讨的重点是利用农村基本公共服务均等化方式治理深度贫困的问题，深度贫困不同于一般的贫困，“其导致贫困的原因复杂、贫困现象多元、贫困程度深厚、‘插花式’贫困人口分布混乱”[5]，它是当前扶贫攻坚阶段要啃的最硬骨头，要拔的最紧钉子，是中国走完精准扶贫“最后一公里”的主要障碍。因此，解决深度贫困的治理问题迫在眉睫。最后，弄清以农村基本公共服务均等化方式治理深度贫困存在哪些机遇，则可提升农村基本公共服务均等化在反贫困战略中的地位，进而可充分发挥农村基本公共服务均等化治理深度贫困的作用；理清其面临的挑战则可根据挑战提出具有针对性的策略，从而获得更好的益贫效果。
根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《十二五规划》）规定，基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。本文所指的“农村基本公共服务”是相对城市而言的，是指广大的农村地区，农村基本公共服务范围也主要采纳《十二五规划》所给出的规定。以实现农村基本公共服务均等化方式治理深度贫困是一种机遇，具体表现在以下几个方面。
（一）农村基本公共服务均等化符合乡村振兴战略下深度贫困地区的扶贫要求
党的十九大与2018年中央一号文件相继提出实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略了做了系统阐述，并将“城乡基本公共服务均等化基本实现”作为2035年乡村振兴的目标任务，且针对深度贫困地区提出了具体的扶贫要求。[6]其中，要想“全面改善贫困地区生产生活条件”则必须加强贫困地区的基础设施建设；要“将扶贫同扶志、扶智相结合，提升贫困群众发展生产和务工经商的基本技能”，则均需依靠教育才能实现；“把救急纾困和内生脱贫结合起来”，则需依靠社会保障、医疗保障与教育保障相结合。上述加强基础设施建设、实现社会保障、医疗保障与教育保障相结合等都属于农村基本公共服务均等化的内容。可见，农村基本公共服务均等化符合乡村振兴战略下深度贫困地区的扶贫要求。
此外，实现农村基本公共服务均等化有利于推进乡村振兴战略的整体发展，有利于实现乡村振兴战略的目标任务。[7]这是因为，首先，实施农村基本公共服务均等化除了要求加强农村基础设施建设外，还要求提供良好的环境保护的公共服务，这便有利于实现乡村美丽宜居，改善农村的生产态环境。
其次，提升深度贫困地区基本公共服务均等化水平，是建立城乡融合发展体制机制的重要内容，只有这样，才能提升农村对人才的吸引力。再次，农村基本公共服务均等化要求为贫困人口提供均等的受教育机会，提升教育质量，这便有利于实现农民的现代化，而只有实现了农民的现代化，才能实现农业与农村的现代化。由此观之，实现农村基本公共服务均等化对于乡村振兴战略目标任务的完成具有极大的促进性。
（二）农村基本公共服务范围与深度贫困地区的脱贫需求相契合
深度贫困地区是指“三区”“三州”及“三类人”为主的地区[8]，深度贫困地区的致贫原因主要包括疾病、供养子女上学、劳动力文化素质低、自然灾害、恶劣的自然环境、身体残疾以及年老无劳动能力等。因病致贫的需要完善公共医疗服务。因供养子女上学与劳动力文化素质低致贫的，需要完善公共教育服务。某些自然灾害的发生无不是自然环境遭到破坏导致的，因此通过环境保护可以降低自然灾害的发生率。我们虽然不能改变恶劣的自然环境，但却可以通过完善基础设施建设改善人们的生产生活条件。身体残疾与年老无劳动能力的致贫的，则须社会兜底保障服务。此外，“三区”“三州”的部分地区属于边境地区，这些地区还需要边防安全服务。上述深度贫困地区摆脱贫困急需完善的医疗卫生、教育、环境保护、基础设施建设、社会保障以及国防安全等公共服务完全属于我国基本公共服务范围。[9]因此，农村基本公共服务范围与深度贫困地区的脱贫需求是完全契合的。
（三）农村基本公共服务均等化目标与深度贫困地区脱贫目标相一致
贫困人口实现“两不愁、三保障”[10]是中国到2020年必须实现的脱贫目标，要实现上述脱贫目标，首先，要保障财政对深度贫困地区公共服务的投入；其次，要保障包括就业、教育、医疗以及住房在内的各项农村基本公共服务获得均衡发展；再次，农村基本公共服务均衡发展要求不仅要保障提供全面的公共服务，还应当保障各项公共服务的方便可及。层层拔高的脱贫目标与农村基本公共服务均等化的目标[11]是不谋而合的，但从基本公共服务均等化的具体规定来看，农村基本公共服务均等化目标是要高于当前阶段脱贫目标的。从这一角度来看，努力实现农村基本公共服务均等化也就意味着深度贫困地区的贫困问题也能得以解决。
（四）农村基本公共服务均等化可以减少深度贫困地区机会不均等现象的发生
目前，深度贫困地区享受基本公共服务机会不均等的现象主要表现在以下两方面。首先，深度贫困地区公共服务水平与城市公共服务水平存在巨大差距，深度贫困地区贫困人口与城市居民享受基本公共服务的机会不均等。在城乡二元化公共服务体制下，无论是在医疗、教育还是在社会保障等方面，农村与城市存在巨大差距，而深度贫困地区的水平要低于农村平均水平，因此，深度贫困地区的基本公共服务水平与城市相比差距更大，由此深度贫困地区在享有基本公共服务的机会上产生的不均等现象更为严重。其次，目前的扶贫政策要求识别出贫困户与非贫困户，贫困户与非贫困户所面临的区别对待使得他们享受基本公共服务的机会不均等。贫困户可享受医疗、教育等一系列政策红利，非贫困户则不能享受同等待遇。虽然现在对建档立卡的贫困户实行的是有进有出的动态管理，但其变动周期为一年，当非贫困户因病、因灾或因市场行情变化等因素而陷入贫困时不能获得及时救助，这样不仅未能将贫困扼杀在摇篮里，未起到预防贫困的作用，而且还会提高返贫率。此外，在连片贫困地区，不仅贫困发生率高，而且贫困人口与非贫困人口收入差距小，识别难度大。[12]因此，即使可以通过各种方法将贫困户与非贫困户识别出来，但之后的区别对待剥夺了非贫困户享有同等公共服务的机会与权利，从而使他们产生强烈的“不公平感”与“被剥夺感”。
而以农村基本公共服务均等化方式对深度贫困进行治理则可在一定程度上避免上述不均等现象的发生。首先，中国目前的基本公共服务均等化主要是实现城市与农村尤其是深度贫困地区之间的均等化，这种均等化既是数量上的，也是质量上的，大部分基本公共服务供给会向农村尤其是贫困地区、弱势群体倾斜，从而缩小公共服务水平在城乡之间的差距。其次，基本公共服务均等化的核心是机会均等，因此，用农村基本公共服务均等化的方式解决深度贫困问题则不用识别哪些是贫困户、哪些是非贫困户，在此种场域内，贫困人口机会均等的享有基本公共服务，这样也不会引发新的基层治理难题。由此可见，以实现农村基本公共服务均等化方式解决深度贫困问题是可以减少深度贫困地区机会不均等现象发生的。
“发展生产脱贫一批”是精准扶贫政策“七个一批”[13]中的重要内容，为了提升贫困人口的内生发展动力，“切块到县的中央与省级财政专项扶贫资金70%以上要用于扶持建档立卡的贫困村、贫困户发展产业”[14]。某些地区的产业扶贫资金甚至占到了90%以上。[15]然而，产业扶贫是需要一定发展基础的，这决定其在深度贫困地区并不能取得较好的扶贫效果。首先，深度贫困地区大部分属于山区、高寒地区、自然灾害频发区以及生态脆弱及资源保护区，因此很难找到适合在这些地区发展的产业；其次，深度贫困地区还未经过扶贫的大水漫灌阶段，薄弱的基础设施建设限制了这些地区的产业发展；再次，“穷人对他们的贫穷产生了接纳，尤其是农村的贫困人群，这种接纳倾向是产生贫困的一个最为重要的现实因素”[16]，因此，这些地区贫困人口的基本愿望只是生存下去，他们没有勇气去尝试具有一定风险性的产业扶贫项目，尤其是面对那些发展周期长、收益见效慢的扶贫产业，贫困人口更是不愿意将资金与精力投入其中。所以，他们对产业扶贫的接纳度比较低，产业扶贫在这些地区难以执行。由此可知，扶贫政策将大部分扶贫资金用于产业扶贫实际上浪费了大量宝贵资源，使得其他诸如教育、医疗等大大可以提升深度贫困地区自我发展能力的公共服务并未获得同步发展。
表面上看，产业扶贫政策是最能增加农民收入的政策，也是能够提升农村内生发展动力的政策，但产业扶贫政策的成功实施却受到诸多条件限制。要确保在深度贫困地区实施产业扶贫政策获得实效，其首要前提与基础是实现深度贫困地区的基本公共服务均等化，正如贺雪峰教授所指出的，“解决农村贫困的基础则是为农民提供增长自我发展能力所需的基础设施和公共服务”[17]。这是因为，首先，要确保农业生产的顺利进行，则应首先完善与之紧密相关的水利设施等配套基础设施建设；要确保包括农业在内的其它产业的顺利发展，则需要便利的交通设施作保障，其中，道路的修建必不可少。而深度贫困地区离满足上述两方面条件还具有较大差距。其次，要提升贫困人口对产业扶贫政策的接纳度，则需改变贫困人口的思想，而改变贫困人口思想最好的方式则是提高其受教育程度；而要确保贫困人口具备产业发展的自主经营能力，以创建产业扶贫的长效机制，则也需依靠提高其教育程度才能得以实现。再次，如果一个家庭连基本的医疗支出都无力负担，这也意味着它没有资金投入产业发展。何况，更好的教育和医疗不仅可以直接改善贫困人口的生活质量，而且还能提高获取收入并摆脱收入贫困的能力；教育和医疗越普及则越有更多可能使那些本来会是穷人的人获得更好的机会去克服贫困。[18]综上所述，实现农村基本公共服务均等化是实施最能增加农民收入、提升农村内生发展动力的产业扶贫政策的基础和前提。
虽然以实现农村基本公共服务均等化方式治理深度贫困是一种机遇，但同时也面临着一些挑战。
（一）深度贫困地区的部分扶贫方式与农村基本公共服务均等化扶贫方式相冲突
目前，深度贫困地区在扶贫方式上出现了一些误区，其部分扶贫方式不仅与其贫困特征不符，而且也与基本公共服务均等化扶贫方式相冲突。如上文已述的区分贫困户与非贫困户并使其享受不同等待遇的做法，以及将大部分扶贫资金集中于扶贫效果并不好的产业发展上的做法，都与深度贫困地区的贫困特征相抵牾，因此，并不能获得较好的益贫效果。深度贫困地区贫困程度深，表明当地的贫困人口最需要诸如教育、医疗、就业、基础设施建设等最基本的公共服务。虽然产业发展理论上能解决部分就业问题，但在深度贫困地区，其特殊的自然环境决定发展产业并不能取得较好的扶贫效果；贫困范围广、农民收入差距小的特征则表明贫困人口需要机会均等的享有基本公共服务，而不应区别对待收入差距并不大的贫困户与非贫困户。同时，上述做法与农村基本公共服务均等化的扶贫方式也是相冲突的、不一致的，农村基本公共服务均等化的扶贫方式既注重人们享有公共服务的机会均等，也注重人们享有公共服务在数量、质量以及结构上的均等化，而上述做法一方面剥夺了与贫困户收入差距甚小的非贫困户同等享有基本公共服务的机会，另一方面也剥夺了贫困人口更好的享有其他基本公共服务的诸多机会。因此，上述扶贫方式与农村基本公共服务均等化扶贫方式是相冲突的，并且也不具有较好的益贫性。
（二）深度贫困地区农村基本公共服务人才匮乏
任何制度要确保其有效运行都离不开人的具体实施，公共服务人才是基本公共服务有效运转的前提，因此，深度贫困地区基本公共服务人才匮乏严重限制了该地区基本公共服务均等化的发展。由于医疗、教育方面的人才匮乏表现的最为突出，且与农民的生活最为密切，所以，下文主要以上述两方面为例来阐述深度贫困地区基本公共服务人才匮乏的表现。
首先，深度贫困地区医疗服务人才十分匮乏。以西藏昌都市卡诺区为例，“截至2015年1月，全区15个乡镇共计农牧民85559名，而该区只有21名护士，乡镇卫生人员96名、其中有54名正式编制的乡级医生（见表1）为其提供医疗服务，每千人拥有注册护士0.25名、执业医师0.63名（见表2）”[19]，而我国2014年的平均水平是每千人注册护士2.20名、执业医师2.12名，每万人专业公共卫生机构人员6.41名（见表2）[20]，因此，卡诺区与全国平均水平差距较大。深度贫困地区公共医疗服务人员不仅在数量上短缺，在结构上也不均衡。截止到2015年初，卡诺区15乡镇卫生院96人中，中专42人，占比44%；大专41人，占比43%；本科9人，占比9%（见表1）。上述数据表明，卡诺区乡镇卫生院技术人员的学历普遍较低，主要由中专学历与大专学历构成，
缺乏本科学历及以上学历等高学历的公共卫生服务人才。而学历是反映卫生技术人员医疗服务水平的重要标准，结构上的不均衡意味着以卡诺区为代表的深度贫困地区的医疗服务水平较低，完全不能满足深度贫困地区人口的基本医疗需求，同时也意味着深度贫困地区严重缺乏公共医疗服务人才。
其次，深度贫困地区教育服务人才十分匮乏。一是教师总体数量不足，深度贫困地区很多村小只有一名教师，负责多个年级的教学；二是专业教师不足，尤其缺乏物理、化学、音乐、体育等相关专业的教师；三是教师队伍不稳定，由于深度贫困地区自然条件恶劣、学校基础设施建设落后、生活条件艰苦，加上外出培训机会少、自我发展空间小等原因，很多教师会想方设法调到工作环境更好的地方。深度贫困地区不仅缺乏教师人才，而且还留不住人才。教师队伍的不稳定严重影响教学质量，给孩子们的心灵也会造成一定创伤。
表2 西藏昌都市卡诺区乡镇卫生人员与全国公共卫生人员配置平均水平比较表（2014年）
注：资料来源于方素梅：《西藏农村的医疗卫生服务能力建设——以昌都市卡若区为例》，《西藏民族大学学报（哲学社会科学版）》2016年第5期；国家卫生计生委规划与信息司：《2014年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》，2015年11月5日，http：//www.nhfpc.gov.cn/guihuaxxs/s10742/201511/191ab1d8c5f240e8b2f5c8 1524e80f19.shtml，2017年11月5日。
（三）深度贫困地区农村基本公共服务供给严重不足
农村基本公共服务供给不足是中国城乡二元化发展的重要表现，这种现象在深度贫困地区尤为突出。深度贫困地区农村基本公共服务供给严重不足是由于多方面原因导致的，除了受城乡二元化公共服务供给体制的影响外，还与深度贫困地区自身经济发展水平低有密切关系。深度贫困地区自身经济发展水平低导致地方财政收入更加紧张，加上国家实施分税制以后，地方财政更为萧条，多方面原因导致农村基本公共服务供给更加乏力。此外，我国的公共服务供给主要由政府主导，缺乏社会力量参与，尤其是在深度贫困地区，社会力量发育更加不完善，导致公共服务供给更加不足。
（四）深度贫困地区农村基本公共服务均等化建设缺乏监督考评机制
从致贫原因的角度即可看出，所有的贫困问题在某种程度上都是由于基本公共服务供给不足及其非均等化导致的，换句话说，只要实现农村基本公共服务均等化，深度贫困的绝大部分问题即可获得较好解决。虽然实现农村基本公共服务均等化在反贫困中起着至关重要的作用，但“民族地区的扶贫开发大多较为重视贫困户经济收入的提高与区域经济的增长，面对基本公共服务供给不足和非均衡化导致的这一深层次原因造成的区域贫困仍然不够重视”[21]，所以，目前针对农村基本公共服务均等化建设，既没有来自社会第三方的监督机制，也没有来自上级政府的考评机制。此外，“在我国，决定地方官员升迁的关键是上级认可而不是辖区居民认可”[22]，而要确保获得上级认可，地方官员必须将工作重点放在国内生产总值（GDP）的增速上，这主要是由我国的现实国情决定的，但国内生产总值（GDP）的快速增长只能表明辖区内生产总值的快速增长，并不能代表与人民生产生活密切相关的基本公共服务建设水平的快速提高。因此，在国内生产总值（GDP）快速增长的背景下，我们应当考虑到，人民尤其是深度贫困地区的人民从中获得了什么？他们的幸福感提高了吗？如果答案是否定的，那么，国内生产总值（GDP）增速再快，其意义也显得暗淡了。因此，这种只关注经济增速而不关注农村基本公共服务均等化建设水平的、单一的政绩考核机制，是深度贫困地区以农村基本公共服务均等化方式治理贫困遇到的又一挑战。
若要更加从容地应对以农村基本公共服务均等化方式治理深度贫困面临的众多挑战，我们需要采取以下措施。
以农村基本公共服务均等化方式治理深度贫困的核心是逐步构建起完善的基本公共服务均等化体系，目前，深度贫困地区最需要完善的基本公共服务包括基础设施建设、医疗、教育、就业以及社会保障。
1.完善深度贫困地区基础设施建设
深度贫困地区的特征决定了目前该地区最需要的基本公共服务供给是与农民生产生活密切相关的基础设施建设，只有拥有了完善的基础设施建设，才具备产业发展等其他发展的基础。目前，深度贫困地区最需要的基础设施建设包括道路、水电、水利以及通讯设施建设等。为此，应将用于产业发展的大部分资金以及直接到户的资金集中于村集体，让村集体集中力量逐步改善村内的基础设施建设。
2.完善深度贫困地区医疗服务体系
笔者通过对鄂西L村调研发现，因病致贫在该村的致贫原因中占到了64.5%的比例，上述数据表明，因病致贫在所有致贫原因中占了重大比例，因此，应该对农村新型合作医疗制度进行深化改革。从贫困人口的角度来说，只要缴纳了新型农村合作医疗费用的，无论是大病还是小病、无论住院与否、无论是在户籍地就诊与否还是在公立医院就诊与否，都应免费享受医疗服务，而且深度贫困地区个人缴纳的医疗保险费比例应逐步降低，个人缴纳的医疗保险金额在一定时期内也应保持稳定性，不应逐年增长。从医疗服务提供者来说，要不断完善乡镇、县级医院的基础设施以及医疗人才队伍建设，提高贫困地区医疗服务水平；要逐步实施全国联保，使外出务工的贫困群体在务工地也能享受免费医疗服务；要纳入社会力量参与对药品生产、定价以及售卖的监督，应对药品定价公开透明化，医疗机构应告知患者查询药品价格的途径；要建立健全对医疗服务行为的监督反馈机制，禁止医护人员开大药方、开贵药、多开药以及开出对疾病的治愈无关痛痒的药物等行为，这种过度消费国家财政、实际上是过度消费纳税人付出的行为，一经发现，查证属实的，应当让其承担相应责任。
3.完善深度贫困地区教育服务体系
我国农村自实施“两免一补”政策[23]以来，贫困地区人口享受九年义务教育的负担获得了大大的减轻，但还是有很多贫困家庭的孩子因为家庭收入拮据等因素而不能继续享受高中教育以及高等教育，失去了继续受教育的权利，尤其是深度贫困地区的部分孩子，甚至连小学、初中都没有念完便辍学在家务农或者出门打工，这样对贫困的代际传递极为有利。为此，深度贫困地区应免除所有教育阶段的学杂费与住宿费，并对贫困学生给予相应水平的生活费补助。免费享受高职高专教育、本科教育、硕士教育的学生毕业后必须回生源地服务五年，以对贫困地区起到反哺作用，免费享受博士教育的学生可不受此规定的限制，因为，深度贫困地区对博士人才的吸纳力有限。此外，应大力发展深度贫困地区的职业教育，对未能考上重点本科学校的学生，可利用政策引导其接受职业教育。职业院校应结合市场技术人才需求，让贫困学生在校期间真正学到谋生技术，保障其毕业后顺利就业。
4.完善深度贫困地区就业服务体系
目前，深度贫困地区人口就业主要分为务农与务工，主要收入来源也是由“半农半工”的二元化结构组成。一般留守在家务农的都是妇女与老人，为了减少他们从事农业生产的阻力，应加强农田水利等基础设施建设。外出务工是贫困群体摆脱贫困最快速、最有效的途径。现在，大部分能够摆脱贫困的家庭，主要是依靠家庭主要劳动力进城务工使得家庭条件有所改善的。改革开放、实行市场经济进而允许人口在城乡间流动的制度变革为他们提高生活水平提供了契机。所以，为吸纳更多农民工就业，应继续发展市场经济，推进城镇化建设，并逐步保障农民工及其子女在城市享有医疗、教育等基本公共服务。此外，深度贫困地区应以乡镇为单位，设立专门的公共就业服务机构，配备专门的公共就业服务人员，建立完善的公共就业服务网络化平台。
5.完善深度贫困地区社会保障体系
社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救济以及优抚安置，其中社会福利、社会救济与社会保险中的养老保险、医疗保险是目前深度贫困地区最需要完善的社会保障服务。目前农民享有的社会福利[24]虽然名目繁多，但并不具有法定性，也不是每家农户都能同时享有这些福利，尤其是在深度贫困地区，有些农户根本不具备享有上述某些补贴的资格，而且上述每项补贴的额度很低，因此应提升社会福利的补贴额度。社会救济主要是针对低保户与五保户实施的一种社会兜底保障服务，由于低保户与五保户都是无劳动能力的人群，从人权保护角度出发应加强社会兜底保障的稳定性与长期性。农民与城镇职工一样也是一种职业，因此，应当享受与城镇职工大体一致的养老保险服务，但目前农村的养老保险主要由农民个人承担，集体出资与政府缴费比例低，因此，不能激发农民参与养老保险的积极性，很多年事已高的老人还须下地干活以维持生计。然而，农民为中华人民共和国的成立与飞速发展作出了重大牺牲与贡献，政府与社会有责任让他们安享晚年，为此，在农民养老保险体系中，应逐步提高集体与政府的缴费比例，进而逐步提升农村养老保障水平，创新农村养老保障方式。
（二）完善以农村基本公共服务均等化方式治理深度贫困的配套措施
若要确保农村基本公共服务均等化体系在深度贫困地区的有效落实，还必须从以下方面完善相关配套措施。
1.多措并举吸引并留住公共服务人才
深度贫困地区公共服务人才的匮乏是限制公共服务均等化发展的重要因素，为吸引并留住公共服务人才，政府应从各个方面多措并举，多方发力。首先，最直接有效的方式是提高医疗、教育等公共服务人才的工资水平与福利待遇。其次，为其提供定期外出学习、培训的机会，使其拥有提升自我发展能力的平台，同时，还可提升其工作能力，最终有利于深度贫困地区整个公共服务水平的提升。再次，深度贫困地区不能吸引并留住公共服务人才，其重要原因是这些地区公共服务水平落后，落后的道路交通设施导致的出行不便以及落后的医疗条件，使他们无法照顾老人与孩子，落后的教育条件也不能满足孩子的教育需求，因此，要吸引并留住公共服务人才，还必须不断提升公共服务水平，而提升公共服务水平反过来也要求吸引并留住公共服务人才，二者之间相辅相成、相互促进、共同发展。最后，要重视对本地人才的培养，本地人对家乡具有天然的亲和力，他们热爱家乡并愿意为其付出，这对留住深度贫困地区的公共服务人才极为有利。
2.有效创建深度贫困地区基本公共服务的多元
供给模式深度贫困地区遭遇贫困的重要原因是农村基本公共服务供给不足，因此，必须逐步构建深度贫困地区基本公共服务多元供给模式。首先，无论是中央政府、省级政府还是基层政府都应加大对深度贫困地区公共服务均等化建设的投资力度，中央政府应“增加扶贫专项资金对贫困地区的投入，集中补助其中的‘短板’和薄弱环节，并减免贫困地区各项政策的配套资金”[25]；省级政府应结合本省实际情况，加大专项资金向深度贫困地区的倾斜力度；基层政府是专项资金的实际执行者，因此应当确保专项资金确确实实用于农村基本公共服务建设上。其次，应当利用税收等政策引导当地企业以及对口支援的企业成为农村基本公共服务的供给主体。再次，政府应引导慈善机构等其他社会力量参与农村基本公共服务的供给。以此形成深度贫困地区农村基本公共服务均等化由政府主导、其他社会力量共同参与的多元供给模式，进而使农村基本公共服务供给不足的现状获得改善。
我国长期以来形成了“强政府、弱社会”的局面，这种局面在深度贫困地区表现的更加突出。20世纪80年代以来的中国之所以取得举世瞩目的成就，与其说是因为政府做了什么，不如说是政府没做什么。这足以见“弱政府、强社会”的重要性，因此，政府应进一步简政放权，放手培育社会力量的发展，让社会力量参与社会治理，如此不仅可以减轻政府负担，还可以弥补政府治理的偶尔失效。
3.构建深度贫困地区基本公共服务均等化有效参与的政绩考核机制
要确保地方政府重视深度贫困地区的基本公共服务均等化建设，则必须将深度贫困地区基本公共服务均等化建设成果的评估指标以及公共服务对象的满意度指标纳入地方政府政绩考核机制中，将人民共享的发展理念纳入经济增速中。目前地方政府绩效考评主要分为地方政府内部考评与上级政府考评，这两种考评方式都难以保证考评的客观性、真实性和公平性。[26]为确保考核结果更加客观、真实和公平，上级政府应将考核工作以政府购买的形式交给具有专业考核技能的第三方评估机构进行，地方政府全程配合，上级政府全程参与。第三方评估机构既要评估深度贫困地区基本公共服务均等化的建设成果，还要评估公共服务对象对建设成果的满意度，因为建设成果与服务对象的满意度之间没有必然的联系，基本公共服务建设成果丰富并不意味着公共服务对象的满意度就高，政府有可能为了形象工程或面子工程而改建村部，或者修建一些村民完全用不上的基础设施建设。为杜绝上述现象的发生，应对公共服务对象的满意度进行评估；在对公共服务对象满意度进行评估的同时，也应为其构建基本公共服务需求的表达机制，使政府对其基本公共服务需求更加了解，进而为政府开展下一步基本公共服务建设工作提出新的要求和建议。此外，第三方机构的评估结果应作为地方政府政绩考核与地方官员升迁的重要指标，以确保地方政府重视深度贫困地区基本公共服务均等化建设，并最终达到使深度贫困地区摆脱贫困的目的。
五、结语
深度贫困地区扶贫周期长，脱贫难度大，因此，仅靠地方政府的“运动式治理”顶多只能治标而不能治本。纵观我国的扶贫经验与成效，要想获得反贫困的长效性，必须从制度构建入手，坚持发展与共享并举，“发展”主要是继续坚持发展市场经济，完善市场经济制度；“共享”主要是指人民共同享受经济发展成果，也就是在经济发展的同时重视农村基本公共服务均等化建设，而深度贫困地区基本公共服务均等化建设尤其应倍受重视。为此，我们应抓住机遇，迎接挑战，通过实施农村基本公共服务均等化措施，打赢反深度贫困这场脱贫攻坚战。
参考文献：
[1]曾栋梁：《反贫困视野下的广西贫困村公共就业服务均等化对策优化研究——基于广西上思县调研》，《皖西学院学报》2014年第4期。
[2]孙玉霞、刘燕红：《农村公共服务非均等化与财政减贫的政策选择》，《地方财政研究》2014年第5期。
[3]曾小溪、曾福生：《基本公共服务减贫作用机理研究》，《贵州社会科学》2012年第12期。
[4]朴婷姬、李筱竹、郭洁、李瑛：《反贫困：推进民族地区基本公共服务均等化的思考——以武陵山片区为例》，《贵州民族研究》2016年第11期。
[5]陈爱雪、刘艳：《层次分析法的我国精准扶贫实施绩效评价研究》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。
[6]2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：实施乡村振兴战略一方面要聚焦深度贫困地区集中发力，全面改善贫困地区生产生活条件，确保实现贫困地区基本公共服务主要指标接近全国平均水平，以解决突出制约问题为重点；另一方面要激发贫困人口内生动力：把扶贫同扶志、扶智结合起来，把救急纾困和内生脱贫结合起来，提升贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，实现可持续稳固脱贫。
[7]2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：到2020年，农村基础设施建设深入推进，农村人居环境明显改善，美丽宜居乡村建设扎实推进；城乡基本公共服务均等化水平进一步提高，城乡融合发展体制机制初步建立；农村对人才吸引力逐步增强；农村生态环境明显好转；实现农业与农村的现代化。
[8]“三区”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区；“三州”是指甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州；“三类人”是指因病致贫人群、因灾和市场行情变化返贫人员、贫困老人。
[9]《国家基本公共服务体系“十二五”规划》规定，基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。
[10]“两不愁”“三保障”是指到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障。
[11]《国家基本公共服务体系“十二五”规划》规定，基本公共服务均等化的主要目标是供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意。
[12]贺雪峰：《中国农村反贫困问题研究：类型、误区及对策》，《社会科学》2017第4期。
[13]“七个一批”主要是指：发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、教育脱贫一批、医疗救助脱贫一批、社会保障兜底脱贫一批以及转移就业脱贫一批。
[14]泾阳县人民政府：《关于做好2016年财政专项扶贫资金项目计划的通知》，2016年5月13日，http：//www.snjingyang.gov.cn/gk/zcfg/39795.htm，2017年10月27日。
[15]吴堡县人民政府：《吴堡县2016年扶贫项目计划分配表》，2017年1月9日，http：//www.wubu.gov.cn/xxgk/zfwj/zffw/33280.htm，2018年10月22日。
[16]约翰·肯尼斯·加尔布雷斯：《贫穷的本质》，倪云松译，北京：东方出版社，2014年，第57页。
[17]贺雪峰：《中国农村反贫困问题研究：类型、误区及对策》，《社会科学》2017第4期。
[18]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，北京：中国人民大学出版社，2012年，第88页。
[19]方素梅：《西藏农村的医疗卫生服务能力建设——以昌都市卡若区为例》，《西藏民族大学学报（哲学社会科学版）》2016第5期。
[20]国家卫生计生委规划与信息司：《2014年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》，2015年11月5日，http：//www.nhfpc.gov.cn/guihuaxxs/s10742/201511/191ab1d8c5f240e8b2f5c81524e80f19.shtml，2017年11月5日。
[21]朴婷姬、李筱竹、郭洁、李瑛：《反贫困：推进民族地区基本公共服务均等化的思考——以武陵山片区为例》，《贵州民族研究》2016年第11期。
[22]胡志平：《从制度匹配检视农村公共服务均等化》，《社会科学研究》2013第1期。
[23]“两免一补”政策是指2001年以来中国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施的一项资助政策，主要内容是对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”。
[24]农民目前享有的福利主要有：粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、退耕还林补贴、能繁母猪补贴、农机具购置补贴、家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴等。
[25]孙玉霞、刘燕红：《农村公共服务非均等化与财政减贫的政策选择》，《地方财政研究》2014第5期。
[26]何阳、孙萍、孙大雄：《农村土地承包经营权流转与地方政府绩效考评》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2017第3期。
