进入新时代以来，党中央秉持“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标”的宗旨，强调“从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手”“建设具有中国特色的社会主义社会治理体系”。2015年中央城市工作会议指出政府要创新城市治理方式，促进城市治理体系和治理能力现代化；2017年《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确要求做好城乡社区发展规划编制工作；同年，党的十九大又明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，要求“推动社会治理重心向基层下移”，关键是“转变社会治理的方式，加强社区治理体系建设”。
为积极落实国家战略、回应人民对美好生活的向往、探索城乡社区发展在社会治理中的基础性作用，成都市政府自2015年始出台了一系列的社区政策，特别是2017 年9 月召开了“城乡社区发展治理大会”，讨论并通过了《关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》。在这份纲领性的文件中，成都市首次明确了“五大社区”的发展目标及三十条行动指导，对规划、民政、建委、农委等各部门未来3—5年的社区工作进行了部署。为确保各部门协调行动，成都还在市和区县两级党委序列设立了“社区发展治理委员会”（简称社治委）——这一全国首创的制度设计，标志着成都进入了“全面统筹城乡社区发展治理”的新阶段。2017年11月，成都市委社治委委托同济大学编制《成都市城乡社区发展规划（2018—2035 年）》，以“社区”方法探索超大城市的治理之道。
1 理论认识
选择“社区”路径来治理超大城市，需要明确三方面的理论认识。
超大城市治理离不开宏观战略和顶层设计，但社区是具体而微观的。微观路径能否通向宏观战略，一直是学者们关心的重要问题（渠敬东，2009；石发勇，2013）。从国际经验看，社区可以成为解决大城市经济发展、社会公平、环境保护的重要治理工具（K. Apostolides，2018；D.Rose，2013；边防，2018）；经过了三十多年的快速发展，中国的超大城市也逐步进入精细化管理的阶段，这种精细化是对社会领域特别是民生领域过去粗放式管理的否定性和超越性实践探索。社区，作为城乡居民生活的基本单元和社会治理的最后一公里——是精细化管理的主要抓手（王阳，2016；王巍，2017），是国家治理的基层逻辑（宋道雷，2017），也是居民产生获得感的主要途径（刘建军，2017；陈卓荣，2018）。
1.2 从宏观战略到微观治理的多级传导机制
近年来，各大城市都围绕着社区开展了“微更新”“微治理”“社区营造”等行动，取得了不少基层经验（沈娉，2019；李郇，2018）。但“宏观战略如何传导至社会治理的最后一公里”仍缺少理论和实践探索（赵孟营，2016）。这一机制既涉及“市——区——街道——居委”多级管理单元之间的治理传导（张冬冬，2015），也与地（环境品质）、人（社会凝聚）、文（精神文明）、财（资金配套）、政（多元共建） 等治理要素的协同有紧密的关系（杨辰，2019）。在本次规划中，成都市委社治委明确表示，市级社区发展规划的任务是“贯彻落实十九大精神，努力探索特大城市社区发展治理的新路子，为成都城乡社区未来中长期的发展提供科学谋划和行动指导”。规划目标不是解决某类（个）社区自身的、具体的问题，而是如何将成都市整体发展战略通过“社区发展”的方式落实到各区（县）、街道（镇）和社区（村） 的建设中。换句话说，是用“社区”的方法对城市进行一次总体性规划。因此，能否“建立从宏观战略到微观治理的多级传导机制”是社区发展规划顺利实施的关键。
《社区发展规划》不是法定规划，但作为政府主导的、涉及全域的综合性发展规划，必然与“上下左右”的各类规划相互渗透。如何嵌入现有的规划体系，明确与相邻规划的指导关系也是本次规划需要厘清的基本问题。实际上，在启动《社区发展规划》之前，除了市、区县、乡镇三级总体规划和控制性详细规划以外，成都市已陆续编制了《国民经济和社会发展十三五规划（2016—2020）》、《乡村振兴战略规划（2018—2022）》、《中优、北改、西控、南进、东拓战略规划》（2017）、《产业发展规划》（2017）、《中心城区社区综合体规划》（2013）、《中心城区十五分钟公服圈规划》（2014）、《中心城区养老设施专项规划》（2015）、《城乡社区发展治理“五大行动”》（2017） 等等，这些规划中有诸多涉及社区发展的内容，有些甚至已经实施（如中心城区社区综合体，五大行动等）。如何提取、整合这些不同层级和维度的内容，将其纳入到全市社区发展的宏观战略和微观治理，是本规划的合理性基础。
2 问题研判
截至2019 年底，成都市的社区数量高达4 357 个。这些社区类型多样，问题复杂。加之社区工作涉及规划、住建、民政、商务委、公安、农委等30多个职能部门，贯穿于市、区县、街道镇、社区四级管理体系；社区发展还需要动员在地企事业单位、社会组织和居民的参与。因此，对社区发展的问题研判只能建立在“大范围深入的实地调查”基础之上。课题组于2017 年12 月—2018 年4 月间对成都市城乡社区开展了三方面的调查：一是对参与社区发展的31 个市级部门（包括公安、民政、建委、规划、商委等）展开系列座谈，重点听取各职能部门在社区发展与治理工作中的任务分工、推进情况及难点问题；二是通过社治委向全市4 357 个城乡社区发放了包含“基本情况、机构人员、多元治理、场地设施、社区发展五个方面52 项指标”的调查问卷，初步建立了成都市城乡社区发展的“动态管理数据库”；三是分五个调研组、前后六批对全市22个区县下辖的126 个街道镇和409个重点社区进行了实地调研（图1）。
图1 成都市区县与街道镇边界以及调研社区分布
通过部门走访和重点社区实地调研，我们梳理出成都市城乡社区发展在“品质”（公共服务与配套政策）、“活力”（资金筹措与就业情况）、“美丽”（空间环境与更新机制）、“人文”（文化传承与特色营造）、“和谐”（社区自治与治安建设）五大方面的29类主要问题（表1）。
调查问卷（4357 个社区） 显示，上述29类问题在全市不同区域存在一定的差异：中心五城区（武侯、青羊、锦江、成华、金牛）和近郊市镇在公共服务、发展资金、环境品质、文化活力等方面表现较好；乡村社区凭借丰富的自然和人文资源，以及稳定的地缘和血缘关系，也有一定的品质与特色；而位于城乡结合部的大量涉农社区，由于快速城市化造成原有乡村空间和社会关系的剧烈变动，基层管理人员遇到的困难最多，居民的意见也最为集中。
3 社区分类与特征识别
成都市域面积14335km2，下辖22个区（县），374个街道（镇），4357个社区（村），各区（县） 和街道（镇）在经济发展和城市化水平方面差异明显。在这些社区中，既有位于中心城区的历史街区（与商业楼盘犬牙交错）、也有前苏联援建中国的大型工厂社区（不少是亟待改造的老旧院落）、还有城乡结合部的城中村和农民安置社区（大量失地农民和流动人口聚居）、以及外围地区的纯农业散居村（如川西林盘和山地村庄）等等。不同社区在资源禀赋、城市化水平、产业结构、空间特色、文化认同、生活方式等方面呈现出极大的丰富性。社区发展规划在做整体规划的同时，必须体现成都的这种多样性，根据不同类型社区的问题与诉求，因地制宜的制定发展策略和行动规划。
问卷和实地调查帮助我们从整体和细节两方面认识成都社区发展的现状，但仍不足以得到社区分类的结果。科学分类是本次规划的关键——这个分类不仅是基于现状，还要将各类“发展要素”纳入考量，最终也要便于各级政府对下辖社区进行发展引导和工作考评。
3.1 数据来源
为了对城乡社区进行科学分类，我们从全样本的调查问卷（N=4357） 中选取了17个代表性指标来测量社区在五大社区方面的“现状水平”；从相关规划中提取出8 个指标（15 分钟生活圈规划的公服设施、总体规划中“双城+郊区新城+特色镇”的空间格局，66个产业园区和绿色生态空间等发展要素）来测量社区在五大社区方面的“发展潜力”，并将两组25 个指标在GIS 中逐一计入相应社区（表2）。
3.2 分类方法
采用主成分分析（principal component analysis）和聚类分析（clusteranalysis）相结合的方法，分两步对成都城乡社区进行分类。
首先，将反映“五大社区”现状水平的17 组指标数据录入GIS （图2），并在SPSS中对17组指标变量和374个街道镇空间单元构成17×374 数据矩阵进行分析。利用主成分分析方法得到五类主因子，依次是“活力”（城市社区比例、纯农社区比例、房屋租金、人口密度）、“美丽”（老旧院落、特色街区、背街小巷）、“品质”（社区服务提升、物管小区数量）、“人文”（遗产点数量）、“和谐”（平安社区创建）。
图2 反映“五大社区”现状水平的17 组指标
其次，从相关规划中提取出反映“五大社区”特征的8 个主要“发展要素”，在GIS中对“要素”所在的社区进行赋值，得到25×374 的新矩阵。用同样的方法对初步分类进行调整，调整后的五个主因子次序为“美丽+品质”（背街小巷、特色街区、社区文化中心数量）、“活力+品质”（人口密度、公共服务设施密度、纯农社区比例）、“美丽+活力”（林盘数量、特色镇）、“和谐+人文”（平安社区创建、七大文化区）、“活力+人文”（双城+郊区新城、文创业集群），主因子累计解释方差为63.7%，因子结构较为清晰，结果较为理想。根据五个主因子得分，进行聚类分析和绘制树状聚类图（略），将成都城乡社区分为八类“社区发展群”（图3）。最终根据“主因子特征判别表”中各群特征对其进行命名。
从空间分布来看，“主因子+聚类分析”大体识别出三类中部社区发展群（核心城区、中部城区、边缘城区） 和五类外围社区发展群（新城镇、特色林盘、高品质农业、综合提升型、自然保护型）。（图3） 显然，传统的城乡二元分类无法反映成都社区的复杂状态（城区边缘存在大量的乡村社区，外围的乡村地区亦有不少成熟市镇） ——而基于25 项指标的八类社区发展群更能准确的刻画出成都社区的发展特征。
从两次主因子提取过程中我们发现，在17项现状指标中，对社区分类影响最大的因素是“活力”（累计解释方差高达34%）——这说明反映城市化水平的“城市社区比例、纯农社区比例、房屋租金、人口密度”等指标是造成社区现状差异的主要因素；而叠加了“发展要素”后，影响社区分类的主要因子开始分散：“美丽”（包括背街小巷、特色街区、老旧院落改造、绿色生态）、“人文”（文化活动中心、遗产点的数量、天府文化区）、“和谐”（社区自治组织数、平安社区建设）方面的发展潜力变得更为重要。这说明成都市各类规划对社区发展的要求更为综合，也说明叠加了“发展要素”的分类更加符合成都未来“五大社区”的发展目标。
通过解读“主因子特征判别表”和实地调查问题汇总，我们对八大社区发展群的主要特征进行描述并生成特征识别雷达图（表3）。数据库中的每个社区都有一张属于自己的“成绩单”（即通过25项指标来评估其在“五大社区”方面的现状表现与发展潜力），属于同一个群的社区说明在未来社区发展过程中具有某种“共性”——这些“共性”决定了社区类型以及社区发展群的边界，也帮助我们识别出各类发展群的基本特征。定性与定量结合的分析手段为社区分类提供了科学依据，定期更新的数据平台（每半年对全市社区进行一次问卷摸底）也为各级政府提供了动态管理社区的可能。
4 分类指导与分期实施
社区发展需要科学分析，更需要行动引导。成都城乡社区发展在实施层面要同时满足“承上”和“启下”的双重要求：“承上”是为市政府提供一个全面统筹城乡社区发展的数据平台，这个平台除了定期收集社区发展的动态数据，还要对“上下左右”规划中有关社区的内容进行整合，为顶层治理提供决策依据；“启下”是为区（县）与街道（镇） 两级基层政府提供一套社区发展的行动导则，根据导则要求对社区未来的治理工作进行监测与考评。由于市级层面的社区发展规划在国内尚属首例，成果形式也需要探索与创新。
针对成都实际问题和五大社区发展目标，我们为未来城乡社区发展制定了“十大行动、四十五个专项”的社区工作路径（图4）。
当然，这些工作在不同的社区发展群，侧重点也有所不同。作为社区发展规划的实施主体——区县和街道镇两级政府，首先要了解本辖区内社区发展群的类型和数量；之后再根据发展群的特征和目标，制定本地区的社区发展行动计划（图5）。行动的“方向”取决于各发展群在五大社区指标“现状”与“目标”之间的差距（特征雷达图中蓝色与红色之间的距离）：差距越大说明该方面就是未来工作的重点，即“补短板”。也就是说，市级层面的社区发展规划是对“社区发展群”提出行动引导，而不是代替区县或街道镇直接编制社区规划，区县和街道镇可以根据辖区内包含社区发展群的情况，在下一层级的社区发展规划中继续细化和落实上位规划的引导。这种“菜单式”的发展引导为下一层级的社区规划留出操作空间，是本次规划在成果形式方面的重要创新。
图5 各区县可根据包含社区发展群的情况编制下一层级的社区规划（以中部六城区为例）
社区发展的目标不可能一蹴而就，为了对接成都市“三步走”的战略部署，我们也对成都城乡社区发展也提出了近远期结合的分期目标：近期（2018—2020 年），社区发展以补短板、创示范为主线，以提升城乡社区空间品质、完善服务功能、推进协同治理为重点，不断缩小城乡差距，形成一批示范社区，进一步开创具有成都特色的城乡社区发展新格局。远期（2021—2035 年），以提质量、显特色为主线，以提升人文魅力、深化精准服务、推进智慧治理为重点，全面建设具有创新创业环境、彰显天府文化集聚吸引力的高品质和谐宜居生活社区，让城乡居民得到更多获得感与幸福感。
5 结论与思考
市级层面的“城乡社区发展规划”是关于社区在经济、社会、文化、制度、空间等多方面综合发展的顶层设计，也是以“社区”的方式来推动成都市城乡空间科学、有序、协调发展的治理手段。社区是微观的、丰富多彩的，但又具备“类型”的特征——同类社区在发展过程中往往会具备许多共性特征。社区是多义的，课题将社区定义为某种具有明确边界的行政单元，但随着社区调查的深入，我们逐渐发现，社区也是居民的生活世界——不同生活形态的社区（历史街区、老旧院落、安置社区、林盘聚落、山村聚落等）面临的问题与居民使用社区的方式都很不相同。社区还是一个多元治理的平台——各级政府和各职能部门都在社区推行各自的治理理念，而在地企业、社会组织和社区居民也在通过不同形式的“参与”积极介入社区事务。国家治理的现代化和居民获得感的提升在“社区”得到了充分的碰撞和融合。
加强社区治理不仅是现代国家建构的重要内容，也是社会发育的必然要求。本次规划体现了以成都为代表的中国特大城市，对新时代城市精细化治理的科学方法与实施路径的积极探索。“社区发展”事关人民群众获得感、幸福感的提升，事关城乡基层和谐稳定；“五大社区”战略的推进与落实，有利于城乡居民获得平等发展的权利、共享改革发展的成果，有利于人民群众安居乐业、社会安定有序、国家长治久安——这对于建设中国特色社会主义事业具有特殊的重要意义。
本文从理论挑战、问题研判、社区分类与特征识别、分类指导与分期实施四个方面对《成都市城乡社区发展规划（2018—2035 年）》编制进行了详细的梳理，回应了本文开头提出的三方面理论挑战：首先，社区发展规划延续了2017 年成都市“城乡社区发展治理大会”确立的“五大社区”战略目标，通过8 种“发展要素”的提取，将上位规划与平行规划的要求纳入社区分类和发展规划中，明确了本规划与现存规划体系的关系；其次，通过“社区发展群”的聚类划分、特征识别和十大行动引导，市级社区发展规划将顶层设计（五大社区）层层传导至区县和街道镇的社区治理行动中，而区县和街道镇层级的社区发展规划也必须依据“本地社区发展群的类型和引导要求”来编制——这一机制是“宏观战略传导至社会治理最后一公里”的有力保证；最后，成都社区的多样性是通过“八大社区发展群”及其分类指导来体现的。这些发展群的特征是基于4 357 个社区的25 组数据（17个现状指标和8种发展要素） 的分析结果，是成都市委社治委对全市城乡社区发展进行引导的理论依据和治理单元。当然，在下一层级的社区规划中，区县和街道镇依然可以对内部的社区发展群进行细分，从而保证社区多样性的特征。从这个意义上说，《成都市城乡社区发展规划（2018—2035 年）》为我们提供了一个从宏观视角研究和引导基层社区发展的可能。
感谢课题组赵民、陈晨老师、贾姗姗、谢琛同学的参与，以及西南交通大学调研团队的大力支持。
