自2001年世界银行正式提出这一概念以来，营商环境成为企业投资决策最重要的影响因素之一，也日益受到各级政府的重视。尤其是当前中国经济正处于向高质量发展的转型阶段，优化营商环境作为迎合经济转型的发展新方略而备受瞩目，营造良好的营商环境势在必行且刻不容缓。习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调，“要营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境”。［1］2015-2019年连续五年的全国深化“放管服”改革电视电话会议，多次强调了优化营商环境的重要性。2018年，国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组正式成立，下设优化营商环境组。此后，优化营商环境成为各级政府部署经济工作的“高频词”，优化营商环境全面展开并取得了长足发展。根据世界银行发布的《2019年营商环境报告》，2018年中国营商环境总体评价在190个经济体中位列第46位，相比2017年上升了32位（见图1）。［2］但即便如此，2019年6月25日，李克强总理仍在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上强调：“当前国际环境深刻变化，要办好自己的事、有效应对风险挑战……必须把‘放管服’改革、优化营商环境作为促进‘六稳’的重要举措，更大激发市场主体活力、增强竞争力、释放国内市场巨大潜力，顶住下行压力，保持经济平稳运行，促进高质量发展”。［3］为了进一步优化我国的营商环境，必须对营商环境的本质有深刻认识。
所谓“栽下梧桐树，引得凤凰来”，站在区域角度而言，优化营商环境是吸引企业投资，形成资金流、物质流、知识流、信息流、人才流集聚效应，提升区域竞争力的战略手段。毋庸置疑，这一认识既是全国各地区大力推动优化营商环境的逻辑起点，也是核心驱动力。但是，仅仅从区域角度看待营商环境难以捕获其全面的、系统的本质，关键还在于理解“凤凰”为何“来”，即营商环境的优劣对于企业究竟有何决定性影响。站在企业角度而言，外部经济一直被广泛认为是产业集聚的产生原因，也是其重要结果。［4］所谓外部经济是指经济力量之间“非市场性”的积极附带影响，是与外部不经济相对的概念。得益于外部经济，身处产业集聚区域的企业无须付出额外成本，即可享受到技术外溢、劳动力市场成熟、交通便利、基础设施完善等诸多好处，进而表现出综合交易成本下降和竞争力提升的优势。可见，从企业角度来看，优化营商环境本质上是为其营造一个能够带来外部经济的环境，核心表现在于降低其综合交易成本。
那么，在优化营商环境过程中，政府究竟扮演着什么角色呢？政府的政策导向很大程度上决定了在某一特定区域而非其他区域产生集聚现象。各级政府通常采用日益多维化、系统化、升级化的改革举措，旨在消除所辖区域的外部不经济，强化并持续提升外部经济，从而降低当地投资企业的综合交易成本。改革开放前30年，招商引资发挥了强有力的引领作用，引导全国各地形成了一系列产业集群，拉动了经济快速增长。但主要依靠“抓项目”的招商引资手段难以持续强化外部经济，为契合新时代的发展要求，各级政府应着力优化营商环境，从管理型政府“主体角色”向服务型政府“客体角色”的转变，［5］从强调项目特殊优惠的“单一化”政策向强调影响企业可持续发展的政治、法律、经济、社会、文化、技术、国际化等“系统化”环境转变。
目前优化营商环境的体系构建及其实践的成效尚不尽人意，其根源在于：已有的实践与理论探索尚未真正围绕企业的需求进行考量。解决问题的突破口在于：优化营商环境的成效取决于是否真正满足了企业的需求，强化了企业的外部经济，降低了企业的综合交易成本。鉴于此，优化营商环境应如何实现从政府供给导向到企业需求导向的转变？应坚持哪些基本原则？构建怎样的推进体系？本文试图对这些问题予以回应。
（一）关注重点的转变
已有研究验证了，在中国城市层面，良好的营商制度软环境对城市经济发展起到了显著的促进作用，支持了“制度至关重要”假说，［6］该假说强调的是具有更好的制度是一些国家比其他国家更富裕的重要原因。降低制度性交易成本是政府为企业消除外部不经济优化营商环境的重要途径。宋林霖和何成祥以放管服改革为核心提出了优化营商环境的推进路径：建设透明高效的政务环境、公平正义的法治环境、竞争有序的市场环境、互利共赢的国际化环境，而重点也在于如何改善这四大环境的制度条件。［7］刘俊海强调了营商环境的法治化，并提出关键在于建设法治政府、民本政府、诚信政府、公正政府、阳光政府、廉洁政府、勤勉政府、厚德政府，构建亲清的新型政商关系。［8］刘邦凡等则着眼于深化政务改革方面，认为优化营商环境的关键节点在于基层，因此重点是提升窗口服务能力，优化基层营商环境。［9］实践层面亦是如此，国务院办公厅通报的部分地方优化营商环境的28项典型做法中，改革投资审批等制度、便利企业开办和经营、提升贸易便利化水平、推进政务服务“一网、一门、一次”改革等方面共计20项做法，均旨在通过优化行政审批来降低制度性交易成本。［10］由此可见，目前优化营商环境的相关研究和已有实践大多以降低制度性交易成本为核心，而忽视了企业嵌入于多维度复杂环境的现状。究其原因，根源在于目前的探索仍以政府供给导向为主，局限于政府能够产生的最直接、最明显的影响——降低制度性交易成本，而对企业需求导向的关注不足。换言之，营商环境优化并不等同于制度环境优化，而是围绕企业所嵌入的多维度环境的系统性优化，进而在各方面为企业创造外部经济。
实现政府供给导向到企业需求导向的转变（见表1），应认识到企业的多样化需求源于企业与一系列利益相关者之间的相互依赖关系及其嵌入的多维度环境，因此，首先应对企业及其外部环境有一个更为全局的认识。根据Lan Worthington等的研究，从宏观角度而言，企业嵌入于一个涉及经济、政治、法律、行政等因素的背景环境；从微观角度而言，则涉及供应商、经销商、竞争者、劳动者、金融服务者等诸多利益相关者的运营环境。［11］基于此，有必要更深入地讨论政府发挥作用的复杂机理，政府不仅在以政治、法律、行政等因素为主的制度环境中直接影响企业的制度性交易成本，更是间接地影响到其他环境，例如，基础生产要素是企业不可或缺的一环，其价格受到政府管控程度和审批便利度的间接影响；随着企业的日益复杂化和专业化，企业与上下游配套供应商、金融和技术等相关服务提供商、同业甚至是跨界竞争者的关系也变得越来越不可分割，一个好的商业生态系统能够有效降低企业的供应链运营成本，对企业产生强大的吸引力，而商业生态系统的培育也会受到一些政府行为的影响，譬如高新技术、文化创意产业园区的政府规划；而人才作为影响企业可持续发展的重要要素，构建宜居环境降低配套性生活成本也是企业的重要需求之一，近年来全国各地兴起的人才抢夺战无不凸显了政府的显著作用。因此，要基于企业所处的多维度环境和需求，转变管理型政府的角色被动性，充分发挥服务型政府的角色主动性，从政府辅助转变为政府服务。政府供给导向大多局限于政府与企业发生的直接关系，着眼于制度性交易成本，即通过优化行政审批、完善相关制度来降低成本，在政商关系上表现出尚“清”而“亲”不足的特征。企业需求导向着眼的是综合交易成本，尽管降低制度成本是政府所能施加的最直接、最显著的影响，但并非是唯一的影响，要素获取成本、供应链运营成本、配套性生活成本等同样与制度因素息息相关，基于这一导向，政府应建立既“清”又“亲”的政商关系，以制度化建设实现“清”，以服务型角色实现“亲”，从关注制度环境的单一维度向制度环境、要素环境、商业生态系统、宜居环境多维度全面拓展。此外，还应以发展的眼光看待优化营商环境，政府供给导向下体现的是一种静态优化过程，而企业需求导向体现的是动态优化过程。正如习近平总书记所强调的，“营商环境只有更好，没有最好”。［12］其背后的逻辑在于，企业对营商环境吸引力的评判并不只是一时的，企业生命周期、行业发展成熟度、区域经济形态演变均可能引发企业产生新的、不同的需求，要求政府在营商环境优化方面持续创新、与时俱进。因此，基于企业需求导向，应构建一套覆盖企业全过程、服务企业经营全方位的营商环境体系。
（二）指标体系的完善
自2003年起，世界银行每年发布一份《全球营商环境报告》，目前已成为衡量各国营商环境的权威排行榜，其指标体系也成为最具代表性的指标体系，为众多实践带来了借鉴意义并引发了广泛的研究探讨。［13］-［15］世界银行营商环境指标体系的设计充分考虑了从创办、经营到退出的企业生命周期全流程，相比于其他指标体系而言更关注企业需求，但各地政府在贯彻这一导向上做得还不到位。一些地方政府更关注于企业开办环节，因为从促进区域发展的角度来看，降低企业开办成本是为了促进创业活动，从而实现熊彼特所提倡的“创造性破坏”过程，［16］进而在优胜劣汰中提高生产率，促进经济增长。但是，从企业，特别是对于具有高风险的新创企业而言，开办的便利性固然重要，但退出成本、破产程序等问题也不容忽视。从世界银行营商环境报告反馈的数据来看，丹麦、美国、日本在企业需求导向方面迈出了重要的步伐，对办理破产维度的关注程度显著超过了开办企业维度，而中国、新西兰与新加坡等国家则更重视开办企业的便利性，在办理破产维度方面还有较大的差距。
虽然世界银行的指标体系在关注企业需求导向方面作出了显著的贡献，但依然有很大的改进空间，尤其是对于指导新时代中国特色营商环境的建设而言更是如此。借鉴《全球竞争力报告》和《2018年中国城市营商环境评价》，本文基于企业需求导向进一步完善了营商环境的指标体系（见表2）。
第一，世界银行的指标体系虽然涉及开办企业、办理施工许可证、获得电力供应、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产等十大维度，但这些维度主要侧重于制度成本和要素成本的考量。制度成本方面主要涉及到国家层面的政治、法规、跨境贸易、税收政策等宏观制度因素，以及涉及企业运营层面的企业开办、登记财产、执行合同、办理破产等微观制度因素；要素成本方面包括考察可利用的基础设施和金融支持等，如获得电力供应和信贷。不可否认，衡量制度性交易成本仍是该指标体系的主要目标，政府供给导向表现得较为明显。企业需求导向则需要将包括要素获取成本、供应链运营成本、配套性生活成本在内的其他成本也纳入考察范围，从维度上对已有指标体系进行丰富和完善。
第二，世界银行的指标体系对于制度成本的测量更多地集中在显性层面上，对隐性成本的关注不够，未能深入贯彻企业需求导向。例如，对于开办企业、办理施工许可证、获得电力供应、登记财产、跨境贸易、办理破产等维度的具体测量，均以手续、时间、成本等作为主要考核指标。但对于企业而言，除了这些显性制度成本之外，更多地还需要考虑隐性制度成本的问题，诸如制度环境的透明性、公正性、稳定性，这一因素将贯穿于企业经营过程中与政府“打交道”的方方面面。此外，知识产权保护程度也是影响隐性成本的另一重要因素，尤其是在我国经济步入高质量发展的新时代，以知识产权为核心的创新成为了重中之重，也是企业决胜于市场的关键要素。但是，众所周知，创新研发需要付出巨大的投入成本，例如近十年来华为投入的研发费用总计超4800亿元，而一旦知识产权保护体系未能为创新保驾护航，这一投入将转化为巨大的隐性制度成本，阻碍企业在市场竞争中获胜，从而极大降低企业的创新积极性。因此，由政府供给导向向企业需求导向转变，在考量已有的显性制度成本之外，还应该将隐性制度成本考虑在内，进一步完善指标体系。
综上所述，已有优化营商环境的相关研究、实践和指标体系主要侧重于政府供给导向，亟需向企业需求导向转型。为此，新时代中国特色营商环境的建设应以建立既“清”又“亲”的政商关系为基础，以企业需求为出发点，通过持续优化涵盖制度环境、要素环境、商业生态系统、宜居环境在内的多维度营商环境，降低企业的综合交易成本，为企业的经营活动消除外部不经济，创造良好的外部经济（见图3）。
政府致力于优化营商环境，关键在于供需的匹配，即作为供给方的政府在优化营商环境上的所作所为，是否契合作为需求方的各类企业的真正需求，也就是说，政府对企业在经营过程中所面临的堵点、痒点、痛点问题能否有效地把握，并致力于帮助企业打通堵点，克服痒点，消除痛点，为企业合法、合规、合理经营创造良好的外部环境。但是，由于以企业需求为导向的理念尚未深入贯彻于优化营商环境的实践中，供需脱节成为制约营造良好营商环境的最大“短板”，由此引发的不系统、不持续、不充分、不落地问题普遍存在，亟待建立一套围绕企业需求导向的方法论，以服务于政府优化营商环境与企业需求之间的供需匹配。有鉴于此，各级政府应设身处地站在企业的立场，牢固树立“店小二”意识，建立服务型政府，急企业之所急，想企业之所想，做企业切实需要却力所不及的事情。基于企业需求导向，各级政府优化营商环境应遵循以下基本原则。
（一）系统性原则
营商环境的优化是一项系统工程，涉及到影响企业经营活动各个方面的环境建设。企业需求呈现出多样性、多层次的特点，且随着生命周期的发展而不断变化。企业之所以选择在某一地区投资或经营，并非是基于某一时间段对某一特定需求的满足，而是对当地营商环境进行综合评价并确定其具备吸引力的结果；而决定放弃在某一地区进行投资或经营，很大程度上是由于当地的营商环境出现了一块或几块突出的“短板”，从而大幅度降低了企业对其综合评价。这类“短板”不仅表现为同一时期营商环境不同维度的失衡，如注重税收优惠政策的推行，却忽视行政办事效率的改善；也表现为同一维度的营商环境在企业不同发展阶段的失衡，如重视企业开办的便利性，却忽视企业破产程序的优化。表3显示，近年来我国在开办企业方面取得了长足发展，从2014年到2018年，办理程序从11项锐减为4项，平均耗时由31.4天缩减为8.6天，排名也由第128位跃升到第28位。与此形成鲜明反差的是，办理破产方面一直是优化营商环境中的薄弱环节，5年来各项指标得分均无明显变化，在排名上则一路下滑。因此，奉行系统性原则，必须把握全局观念，做到系统施政，注重营商环境全方位、全流程的系统优化，致力于满足企业对基础设施建设等硬环境和政府服务、开放性经济、法律制度等软环境的多方面需求，破解短板效应，从整体上提升优化营商环境对企业的吸引力。
（二）持续性原则
营商环境必须是稳定、公平、透明、可预期的。然而，在一些地方，政策朝令夕改、“新官不理旧账”等现象屡见不鲜，降低了企业对政策落实的信任度，形成了对政府公信力的挑战和冲击。根据世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》，从“政策不稳定性”影响因素指标来看，中国相比于美国、德国、新加坡、新西兰等国家表现出更明显的政策不稳定性。［17］对于企业而言，政策持续性是稳定的、可预期的营商环境的保障，而当面临着政策不持续时，将会极大降低企业在该地区投资、经营的可能性，因为一时的需求满足将以未来的需求不满足为代价，企业需要不断调整经营甚至退出该地区蒙受巨大损失。因此，坚持持续性原则，提升政策可预期性，必须在政策推出层面做到新规与旧规对接，在政策落实层面做到新账与旧账相符，合理过渡，避免“头痛医头，脚痛医脚”这类应急性、临时性政策的频繁推出。
（三）充分性原则
优化营商环境是一项全国各地乃至全球不同国家和地区的政府都在为之努力的重大工程，企业所感知到的优化营商环境成效事实上来源于不同国家、不同地区之间的对比。根据粤港澳大湾区研究院发布的《2018年中国城市营商环境评价》，深圳、上海、广州、北京的营商环境指数位居前四，对于企业的吸引力远远超于其他城市。［18］在各地营商环境发展不平衡的现状下，各级政府唯有做到“更优”，才能吸引和留住企业投资。总体而言，尽管各地政府多项措施并举，着力在优化营商环境方面争先创优，但在政策推行过程中，仍存在一些问题，具体表现为：对“物”关注多，对“人”关注少；对消除负面影响关注多，对促进正面影响关注少；对共性层面关注多，对个性层面关注少；对单一企业关注多，对商业生态系统关注少。目前针对优化营商环境的大多举措仅仅是对于企业基本需求的回应，如何在竞争激烈的优化营商环境争夺战中彰显自身的独有魅力尚关注不足。借鉴赫茨伯格的双因素理论，企业基本需求是优化营商环境的保健因素，当其得到满足时能够消除企业的不满意感，但不意味着能够为企业带来满意感，真正使企业感到满意并决定在某一区域投资的是激励因素，即明显优于其他区域、能够为该区域吸引企业前来投资的各种“加分项”，但这一重要方面恰恰为一些地方政府所忽视。基于此，各级政府应努力在满足企业基本需求的基础上，深入考虑企业更深层次的需求，打破常规，另辟蹊径，通过持续地推出各种“加分项”，打造营商环境的比较优势。
（四）可操作性原则
优化营商环境的相关政策必须始终坚持可操作性原则。正所谓“一分部署，九分落实”，唯有将“最后一公里”问题妥善解决，才能切实解决企业真正关切的问题。政策落地难的原因归根结底表现在以下两个方面：一是执行难度，由于缺乏明确的配套实施细则和操作指南，不仅导致办理程序冗余、繁杂，使得企业无法享受相关优惠政策，也造成不同部门之间各自为政，一旦出现问题，则相互推诿责任；二是执行成本，尽管政策具有一定的可操作性，但由于对于企业而言实施成本（这一成本不仅包含经济成本等显性成本，也包含时间成本、机会成本等在内的隐性成本）过高，其感受到的政策“服务”将会大打折扣。因此，奉行可操作性原则，打通政策落地的“最后一公里”，必须明确政策落实的配套措施，明确透明公正的办理流程，明确各个部门的权责清单，以降低政策执行的难度，同时，也须打造“阳光”政府，精简事项，优化流程，以降低政策执行的成本，最大限度提升企业便利度，提升政府服务效能。
新时代中国特色营商环境的建设需要构建起覆盖企业生产经营全过程、服务企业生产经营全方位的营商环境体系。从时间维度而言，优化营商环境应服务从企业开设、经营到关闭的全过程，不仅要为企业开设、经营创造良好的条件，而且要致力于降低企业的退出成本，打消企业因经营不利不得已破产时投资方的后顾之忧。从空间维度而言，优化营商环境应服务企业人财物的各个方面、供产销的各个环节。具体而言，需要做好以下四个方面的工作。
（一）深化“放管服”改革，营造高效的制度环境，降低制度性交易成本
制度环境作为营商环境的重要一环，对某一地区的经济发展具有显著的促进作用。［19］李克强总理也强调：“必须营造更有吸引力的国际化、法治化、便利化营商环境，降低制度性成本，培育提升我国国际竞争新优势。”［20］因此，优化营商环境的必要条件之一就是营造高效的制度环境，降低显性和隐性的制度性交易成本，努力消除外部不经济，为企业带来实实在在的外部经济。
构建高效的制度环境的关键在于提供一个连续的、稳定的制度环境，强化政策的可预期性，降低隐性制度成本，而其根本保障取决于政府公信力。唯有在政府确立强大公信力的前提下，优化营商环境的具体举措才能顺利落实；唯有形成稳定的心理预期，投资方才愿意前来投资，企业才能放手经营。而对政策的可预期性最具破坏性的莫过于“新官不理旧账”，在一些地方，随着主政官员的更替，以前在招商引资的过程中对企业所做出的各种承诺往往难以兑现。这一问题积弊已久，不仅对政府公信力造成巨大的负面影响，更是成为制约优化营商环境的巨大障碍。打破这一困局须将“新官必须理旧账”制度化。［21］例如，《黑龙江省优化营商环境条例》针对新官必须理旧账作出了具体规定，从制度层面上形成约束，有效保障了优化营商环境相关政策的可预期性。因此，要形成可预期性的制度环境，一是把“新官必须理旧账”纳入优化营商环境的政策规定中，依靠制度力量保证政策的持续性；二是把“新官必须理旧账”纳入各级政府及相关官员的考核体系，对于“理旧账”表现优秀的地方政府及相关官员在政绩考核方面予以充分的肯定和奖励，对于“不理旧账”现象建立政务失信档案，奖惩分明，从体制根源上解决问题；［22］三是为市场主体提供明确的维权渠道，当新官不理旧账、政府承诺不予兑现等现象发生时，赋予市场主体“民告官”的诉讼权。
在可预期性的制度环境下，“放管服”改革是优化营商环境、降低企业显性制度成本的必要手段。优化营商环境，要进一步做好简政放权的“减法”、做强监管的“加法”和优化服务的“乘法”。各地政府积极探索“放管服”改革，创新举措频频推出，为优化营商环境迎来了好开端。在简政放权方面，一方面，要依靠全面深化行政审批制度改革做好“简政”，一要加大促进行政审批标准化，实现全国行政审批“一张单”，全面普及一窗通、零超时审批；二要快速推进政务服务智能化，大力推动“数字政府”建设，实现全国行政审批“一网通”，打造贯通各个部门、各级政府的政务大数据中心，提高统筹协同管理水平；三要涵盖企业准入、设立、运营、注销全流程，尤其是办理破产这一企业关注却较为薄弱的环节，定点突破，消除隐形障碍；另一方面，要依靠全面深化“强市放权”改革做好“放权”，进一步取消和下放与企业切身相关的省级行政职权事项，激活市场活力。在做强监管方面，一要强化“向内”的行政监管体系，做到监管有“道”，不仅要推进各省市权力清单制度的建立，为监管提供权责边界明确的法治依据，还要建立统一政务咨询投诉举报平台，为民众监管提供渠道；二要强化“向外”的市场监管体系，依托大数据平台创新“互联网+市场监管”模式，推动跨层级、跨区域、跨部门协同监管体制，实现“守法不扰、违法必究”的精准监管，应对简政放权改革带来的市场主体激增而市场监管资源短缺的困局。在优化服务方面，一要优化税务环境，《2019年营商环境报告》的数据显示，纳税方面，中国在190个经济体中位列第114位，总税率和社会缴纳费率（商业净利润百分比）高达64.9%，远高于平均水平，因此必须继续推进税制改革，大力度减税降费，加大企业税收补贴，推进办税流程电子化、精简化，降低企业的制度性负担；二要加大知识产权保护，完善知识产权制度，降低企业开展创新的隐性制度成本，为市场保持充足的创新活力保驾护航。
（二）加强基础设施建设，打造优质的硬件环境，降低要素获取成本
高效的制度环境为企业提供了优质的“软环境”，而加强基础设施建设，优化要素供给，则赋予了企业优质的“硬环境”。企业本质上是将一系列的要素投入业务流程、转化为有效产出的经济活动组织者，因此，要素的获取成本很大程度上影响了其竞争优势。而在企业投入的要素中，土地、交通、通信、电、水、气等要素与政府建设规划、基础设施建设和相关政策息息相关。在世界银行营商环境的指标体系中，土地管理质量指数、获得电力供应等关键指标赫然在列，可见其重要性程度。优化营商环境，要求各级政府在基础设施建设、要素供给等方面有所作为，强化企业的要素保障。
首先，积极推行土地新政。一是努力降低企业用地成本。通过开展“标准地”改革，优化审批流程等方式，降低时间成本。例如，浙江省“标准地”改革的相关实践显示，由于“标准地”已经具备与项目开工建设等相关的各项证照，因此从申报到开工的用时能够比常规审批缩短近90%。针对鼓励类项目，如承担重大战略的重大重点项目、主导产业优化升级项目等，给予较大幅度的价格优惠，降低经济成本；二是努力提升企业用地利用效率，以“亩均论英雄”为导向，建立工业企业用地绩效评估体系，实施土地要素的差别化配置，土地审批和出让基于量化指标向优质项目倾斜，在符合政策范围内鼓励以新建、扩建、拆建等多种组合方式提升产业用地容积率，解决土地空间瓶颈难题。
其次，目前我国在“获得电力供应”方面取得明显进步，在《2019年营商环境报告》中排名已上升至第14名，但除了供电以外，还应大力推行交通、通信、供水、供气等基础设施建设的便利性改革。拿供电、供水、供气来说，以“三减一升”为目的，依托线上受理方式，简化业务办理手续；梳理优化供电、供水、供气的新流程，并联同步操作，以减少时间；降低工程接入费用和用电、用水、用气费用，削减小微企业接入电、水、气等公共设施的投资，以降低成本；通过手续、时间、成本的“三减”，以达到服务的“一升”。例如，北京市助力小微企业，开展水电气“零上门、零审批、零投资”三零专项服务行动，全面提升了企业接入公共设施方面的服务体验，切实降低了企业的要素获取成本。
（三）引导优势产业集聚，建立完善的商业生态系统，降低供应链运营成本
随着全球经济一体化的不断推进，以核心企业为主导的企业间竞争模式转变为以商业生态系统为主导的“一荣俱荣，一损俱损”的产业集群竞争模式。［23］商业生态系统是指围绕着核心企业而形成的相互协作的生产商、供应商、零售商和消费者等，提供互补性要素或产品的其他供应商、金融机构服务者等，以及提供公共服务的政府部门等形成的整体系统，这一系统所构建的竞争优势也越来越成为企业竞争优势的重要来源。［24］因此，基于企业获取竞争优势的需求，优化营商环境不应局限于以核心企业为服务对象，应跳出既定思维，将服务视野拓展到更高的商业生态系统层面，构建以优势产业为主导的商业生态，努力降低身处其中的所有企业的整体供应链运营成本，有效保障企业在商业生态系统中各要素的可获得性、便利性和低成本性，从而产生更高层面的外部经济。
为此，应加快推进现代产业体系创新生态的形成，推动互联网、大数据、人工智能等与实体经济的深度融合，以智能化为主攻方向布局先导产业。一是创建智能制造示范区，通过给予政府补贴、项目优惠等方式引入智能制造企业，培育技术服务商、系统集成商等智能制造支撑主体；二是搭建工业互联网平台，实现智能制造生态系统范围内人、数据和机器的互通互联，通过数字化转型提升全范围内的智能制造水平；三是政府以购买服务、财政补贴等方式促进产业联盟发挥其纽带作用，提供包括产需对接、技术交流、项目管理等在内的公共服务项目，盘活商业生态系统内的要素资源；四是大力引入智能制造创新载体，通过财政补贴的方式，重点支持高水平科研机构和高等院校研究中心，为智能制造商业生态系统输送创新要素，并且借鉴世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》指标体系，将创新能力、商业成熟度等维度纳入优化营商环境的考察范畴；五是创新财税金融体系改革，拓宽金融服务渠道，为商业生态系统输送资本要素，切实解决企业融资难、融资贵的痛点，一改当前我国“获得信贷”方面排名靠后的问题（位列第73位）。例如，打通“政税银”三方数据，实施以“信”换“贷”新模式；开创互联网股权融资平台新渠道；鼓励开展新型融资方式，如特许经营权、政府采购订单、收费权、知识产权融资；实施境外发债回流政策；建设财会公共服务平台，降低企业管理成本，并提升管理效率。此外，商业生态系统作为一个有机整体，具有共荣共损的特点，应致力于打造商业生态系统的整体品牌，加强整个商业生态系统品牌宣传与推广力度，提升其知名度与美誉度。
（四）坚持以人为本理念，打造优美的宜居环境，降低配套性生活成本
企业的生产经营，需要资本与人才的有机结合。高效的制度环境、优质的硬件环境、完善的商业生态系统，构筑了吸引资本前来投资的营商环境，但如果不能打造优美的宜居环境，就难以将高素质的人才吸引过来，企业经营绩效也必然大打折扣。更糟糕的是，生活环境的短板不仅造成人才引进困难，而且可能造成本地人才的大量流失，在极端的情形下，甚至会造成本地劳动力绝对数量的负增长。因此，优化营商环境应坚持以人为本的理念，围绕生活的各个领域，深入推进人才服务、教育、卫生、民生服务、生态环境等领域的持续优化，降低人才的配套性生活成本，帮助企业引进人才、留住人才。
在人才服务领域，应重点关注人才的生活便利、生活成本和未来发展空间，成立高层次人才一站式服务中心，以“店小二”服务制提供“一揽子”服务，涵盖工作许可、出入境、落户、子女教育、医疗保健等一系列生活配套事项；大力推行人才住房、人才公寓等优惠政策，探索人才住房先租后买、以租抵购制度，缓解人才居住成本过高的燃眉之急；探索人才承载与发展平台体系，积极引入高水平科研所，建设创业创新孵化体系和创客育成中心，为人才提供发展空间。在教育、卫生、民生服务等领域，应着力开创“互联网+”模式，打造智慧教育、智慧医疗、智慧医保，打破地区界限，汇聚优质教育和医疗资源；依托互联网、移动端平台实现民生服务的“指尖”一站式办理，如广东省推出全国首个集成民生服务微信小程序“粤省事”，实现如居民办理参保、医保经办事项、住房公积金服务等高频业务的“零跑腿”，进一步提升人才的公共服务体验。在生态环境领域，秉持守住生态红线的底线要求，参照粤港澳大湾区研究院发布的《2018年中国城市营商环境评价》，将生态环境指数纳入营商环境评价指标体系；大力推行“多规合一”改革，统筹、协调好生态环境保护与社会经济发展的关系，推行生态环境专项整治，确保营商环境不仅要往宜商宜业的方向发展，也要朝着宜居宜住的方向发展。
［参考文献］
［1］习近平：营造稳定公平透明的营商环境加快建设开放型经济新体制［EB/OL］.人民网，http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0717/c1024-29410600.html.
［2］The World Bank Group. Doing Business 2019. http：//chinese.doingbusiness.org/zh/reports/global-reports/doing-business-2019.
［3］李克强在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上发表重要讲话［EB/OL］.中华人民共和国中央人民政府，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-
06/25/content_5403115.htm.
［4］杨宝良.外部经济与产业地理集聚——一个基本理论逻辑及对我国工业经济的实证研究［J］.世界经济文汇，2003（6）.
［5］［7］宋林霖，何成祥.优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析［J］.中国行政管理，2018（4）.
［6］［19］董志强，魏下海，汤灿晴.制度软环境与经济发展——基于30个大城市营商环境的经验研究［J］.管理世界，2012（4）.
［8］刘俊海.营商环境法治化的关键［J］.中国流通经济，2019（8）.
［9］刘邦凡，王海平，栗俊杰.提升窗口服务能力 着力优化基层营商环境［J］.中国行政管理，2019（4）.
［10］国务院办公厅关于部分地方优化营商环境典型做法的通报［EB/OL］.中华人民共和国中央人民政府，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/03/content_
5311523.htm?trs=1.
［11］［英］伊思·沃新顿，克里斯·布里顿.企业环境［M］.徐磊，洪晓丽译.北京：经济管理出版社，2011.
［12］习近平在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲（全文）［EB/OL］.新华网，http：//www.xinhuanet.com/2018-11/05/c_1123664692.htm.
［13］张波.企业营商环境指标的国际比较及我国的对策［J］.经济纵横，2006（10）.
［14］李清池.营商环境评价指标构建与运用研究［J］.行政管理改革，2018（9）.
［15］罗培新.世界银行营商环境评估方法论：以“开办企业”指标为视角［J］.东方法学，2018（6）.
［16］Schumpeter J A. Capitalism Socialism and Democracy. New York：Harper & Row，1942.
［17］张威.我国营商环境存在的问题及优化建议［J］.理论学刊，2017（5）.
［18］《2018年中国城市营商环境评价报告》发布：深圳、上海、广州、北京位居前四［J］.商业观察，2018（12）.
［20］李克强为什么提出“营商环境就是生产力”? ［EB/OL］.中华人民共和国中央人民政府，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-06/18/content_5203524.htm.
［21］朱永华.“新官不理旧账”还需法治破解［N］.人民法院报，2016-11-22.
［22］焦军平，赖华子.“新官不理旧账”的“法”“政”并行解决机制——以行政违约为视角［J］.学理论，2018（8）.
［23］丁玲，吴金希.核心企业与商业生态系统的案例研究：互利共生与捕食共生战略［J］.管理评论，2017（7）.
［24］胡海波，卢海涛.企业商业生态系统演化中价值共创研究——数字化赋能视角［J］.经济管理，2018（8）.
基金项目：国家社会科学基金重点项目“产业链视角下战略产业选择与投资研究”（编号：17AJY012）
