世界卫生组织的统计数据显示，截至4月12日北京时间8：00，2019年冠状病毒（COVID-19）“全球大流行”（global pandemic）已经波及213个国家或地区，确诊受感染人数达1,654,247名，死亡人数达102,193名。面对日益严峻的疫情，各国政府正从最初的无所适从转向积极主动地应对，方略虽不尽相同，但防控目标大体一致。然而，其间充斥着的一些不和谐的声音却成为掣肘“全球战疫”的阻力。部分国家的政客没有及时地正视疫病的特性，而是忙于为其失策寻求臆想的“外在的替罪羊”，甚至把疫病问题泛政治化。这种无视新冠肺炎病毒已经再次将整个世界联为一体，轻视世界卫生组织领导下的全球卫生防疫体系的功能，试图重回19世纪之前“以邻为壑”式的疫病治理“老路”的做法，注定是行不通的。
现代世界新发和复发传染性疫病的跨国流行和无序传播造成的压力，全球化的加速推进，科学技术的日新月异加之生物医学、流行病学和公共卫生学的进步带来的推力，共同促使了国际社会应对传染性疫病模式的变革。欧洲国家1851年主导召开的第一届国际卫生大会(International Sanitary Conference)揭开了国际卫生防疫合作的序幕，而1907年国际公共卫生办公室(OIHP)的建立更是成为了全球卫生防疫制度化的重要一步。尔后，国际联盟国际卫生组织(LNHO)、世界卫生组织(WHO)先后成为疫病防治领域的技术咨询者、跨国行动计划的倡导者、领导者、协调者和实施者，成功推动了全球卫生防疫工作。
正如美国学者查尔斯·罗森伯格(Charles Rosenberg)指出的那样，疫病的意义和价值要通过被感知，同时就命名和响应达成共识之后才能够被建构起来，全球卫生防疫体系的建立同样存在一个被感知、并就命名和响应形成共识的过程。那么，医学科学、疫病防治技术、信息情报等重要知识如何同国际社会的政策制订发生关联，犹如自然界的零星和散落的病原体形成流行疫病之时需要一个“中间宿主”，全球卫生防疫体系的建立过程则需要一个重要而特殊的国际组织。
国际卫生大会与区域卫生防疫合作的新尝试
随着烈性传染性疾病的大规模流行，以民族国家为中心的以邻为壑、画地为牢式的传统治理模式，虽可能通过地理隔离方式来保护一国一域免受陆海两路迫近的病原体的侵害，然因缺少信息共享机制与有效合作致使不同国家间的检疫规则各异、管理的漏洞百出，代价之沉重自不待言。鼠疫、霍乱、黄热病、天花和斑疹伤寒的流行，致数以百万计者命丧黄泉，而因此带来的经济损失、政治动荡和社会恐慌之严重更是令人闻疫色变。
19世纪特别是1830年和1847年欧洲霍乱的跨国大流行，个人卫生和政府防疫措施的力有不逮，加之这一时期经济全球化进程加速、社会相互依存度深化，以及欧洲战争和革命此起彼伏，以划定隔离区、设立防疫所、拉起警戒线、建立疫病院为主的防疫方式日受质疑，出于政治目的而非医学需要滥用卫生法规的情况频繁发生，英国学者马克·哈里森(Mark Harrison)的研究就注意到，隔离区已经被其反对者描绘成了“一个不太开明的时代的遗迹”。而细菌理论的重大发现以及各种新检疫手段的出现，让国际社会进一步意识到，可以通过更为科学的方法来解释疫病的病因学、生成机制和传播方式，以更加合理的标准化的防疫措施来应对疫病的跨国流行。
而且，随着拿破仑兵败，1814－1815年，欧洲主要国家的代表齐聚奥地利维也纳召开会议，这是世界近代史上一次规模最大、会期最长的外交盛会，维也纳会议的召开让国际社会注意到，国家间的矛盾与分歧可以通过多边会议协商的形式来解决。受此启发，国际社会组织召开的国际会议的数量增加迅猛，统计数据显示，1815－1840年，25年间国际社会仅举办过6场国际会议，而1867年一年就达23场。国际会议逐步成为了各方发表高见、辩论与谈判之所，知识、信息与情报交换之地。这些因素的合力推动了第一次以欧洲为主的现代意义的多边防疫行动。
1851年7月23日，来自欧洲12国政府的著名医生和外交家齐聚法国巴黎，召开世界公共卫生史上第一届国际卫生大会，围绕各国的商业利益保护、传染性疾病国际传播的限制和预防、信息的共享、控制鼠疫、霍乱和黄热病的国际检疫法规等开始了长达6个月的跨年度讨论。
严格意义上讲，第一届国际卫生大会并不是政府间的国际会议，而更多是外交官与医生的一个磋商平台。每个国家可选派1名医生和1名外交官参会，同时商定投票之时每个国家有2票，更有意思的地方在于，投票不是以国家为单位而是以个人为单位来进行。尽管这一制度仅仅持续到1866年第三届大会召开之时，但是，这种会议的组织模式，注定国际卫生大会不仅是个欧洲列强政治与外交的新的竞技场，而且还将成为医学知识和流行病学信息情报的交换所，医生或医学科学将在国际卫生防疫体制和机制的建立过程中扮演极为特殊而重要的角色。
然而，这次会议以及1859年在巴黎、1866年在君士坦丁堡、1874年在维也纳、1881年在华盛顿和1885年在罗马，前后共举行六次国际卫生大会，均因不同国家对所讨论的传染性疫病特别是数次肆虐欧洲的霍乱的病因学、传播方式和治理模式缺少共识，卫生健康与商业利益孰轻孰重难以协调而成效不彰。尽管如此，国际卫生大会特别是第一届会议确立了一项原则，即检疫和类似的卫生措施应通过国际协定加以确定，尽量减少因措施不一而造成额外的开销和不合理的阻碍，被普遍认为是“国际卫生合作的里程碑”。
1884年，德国微生物学家罗伯特·科赫(Robert Koch, 1843-1910)通过在埃及亚历山大和印度加尔各答的实地调查研究，率先成功分离出霍乱的致病菌并将其命名为“霍乱弧菌”。虽然科赫提出的霍乱病因学和流行机理为国际社会实施检疫制度特别是在苏伊士运河进行检疫提供了动力，但是，科赫的细菌学理论却遭到了英国和印度的坚决抵制。晚至1892年1月5日－31日第七届国际卫生大会在威尼斯召开之时，德国和法国提出的霍乱“接触传染论”才最终战胜英国政府坚持的“非接触传染论”，与会各方代表达成共识，通过了第一部《国际卫生公约》，规定国际社会须通过协同合作来应对霍乱的跨国流行。尔后，1893年德累斯顿会议和1894年巴黎会议再次通过两部《国际卫生公约》，国际疫情通报制度正式被写入公约，同时进一步加强了针对陆路和海路霍乱传播的国际检疫合作。
随着疾病的细菌学说在19世纪末和20世纪初被越来越广泛地接受，国际社会更加意识到建立实体的常设的国际卫生合作机构，负责公约执行和疫病情报信息的分享，是有效控制“旅行”传染病的必然选择，但是，在一个充满政治、经济和社会分歧的世界里，该项工作注定是一项缓慢而艰巨的任务。然而，1902年，美洲国家率先组建区域性的卫生机构——国际卫生局（ISB），后更名为泛美卫生局（PASB），迫使国际卫生大会不得不加快采取行动。1903年10月10日－12月3日，国际卫生大会在巴黎举行，与会代表推出了两项更为宏大的计划：一是商定统合四部公约为一部单一公约，二是建立一个常设的国际卫生办公室。两项计划均获得多数国家的支持而顺利通过。这次会议为区域性卫生防疫合作的制度化铺平道路。
1907年12月9日，比利时、巴西、埃及、法国、意大利、荷兰、葡萄牙、俄罗斯、西班牙、瑞士、英国和美国等12国代表共同签署了《罗马协定》，正式批准组建“国际公共卫生办公室”，总部设在巴黎，这是世界上“第一个非区域性的国际卫生组织” ，主要负责国际卫生公约的执行，采用流行病学监测、疾病报告和通讯技术等现代科技措施，向会员国传播对公众健康具有重要意义的信息，帮助国际社会完善检疫和隔离制度，以更好地适应机车、火车和轮船等交通方式的变化。
正如德国柏林自由大学瓦雷斯卡·胡伯(Valeska Huber)注意到的那样，国际卫生大会提出了一个“半透膜”(semipermeable membranes)新边界概念，借助具体的管理、技术和科学技能，将过境者分为危险和非危险群体，实行按需要开放边界方式来隔离疫病。这一理念主要源于19世纪国际卫生合作的“伟大原则”(great principle)：通过建立国际检疫规则，最大限度地减少霍乱、鼠疫和黄热病等疫病对欧洲和美洲主要国家的威胁，同时把疫情对国际自由商贸往来的影响降到最低。
因此，第一次世界大战前的防疫合作虽多打着国际公共卫生之名，实则是欧洲和美洲国家出于国家利益采取的区域性行动，是内容相对单一的防御性安排，而非为了改善世界范围的普遍卫生条件，更没有提出减少或消除疫病的合作措施。尽管如此，正如历史学家和前世卫组织官员诺曼·霍华德－琼斯(Norman Howard-Jones)指出的那样，这一系列的会议为来自不同国家和文化背景的医疗管理者和医学科学家的交流碰撞建立了独一无二的平台，为国际社会更加科学理性地认识疫病和采取更加合理的措施提供了可能。这种“医学与外交联姻”的会议组织形式、共同的疫病病因学分类以及依托《国际卫生公约》建立起来的超越地方、国家和双边的疫病治理实践，为其后建立超越“欧洲中心主义”的国际卫生防疫合作奠定了基础。
“二龙治水”与国际卫生防疫工作的推进
如果说第一次世界大战前的国际防疫合作更多出于贸易自由和出行安全的经济和政治需求，建立国际卫生检疫制度更多地是服务于外交目的，而随着国际联盟的建立，国际卫生防疫合作的主导权成为西方列强在两次世界大战期间明争暗斗的新领域，同时也是不同卫生防疫理念和医学观念竞合的新平台。正因如此，国际卫生防疫工作出现了位于巴黎的国际公共卫生办公室和位于日内瓦的“国际联盟卫生组织”共治的局面。
战争的硝烟还未散去，而其所留下的政治纷争和社会混乱却成了传染性疾病滋生和跨国流行的催化剂。1918－1919年“西班牙大流感”席卷北美和欧陆，造成了10亿人感染，5000万至1亿人丧生。而战后发源于波兰、苏联的斑疹伤寒、回归热(relapsing fever)、霍乱等传染性疾病的流行更是引起国际社会的恐慌，这些疫病越过自然和政治疆界的限制，向巴尔干地区、东欧国家扩散，而因战乱导致的大量难民的跨境流动更是给卫生防疫工作雪上加霜。随着传染性疾病的重要性再次凸显，无论是公共卫生人士还是外交官员，都意识到单纯的国家行动无法阻挡疫病的跨国、跨洲际的大流行，必须进一步加强国际卫生领域的有效合作。
1919年4月28日，国际社会签署通过《国际联盟盟约》，翌年1月20日，《凡尔赛和约》生效，国联正式宣告成立。新建立的国联不仅要为战后世界各国之间实现政治和解提供多边磋商的机制和利用集体安全机制来制止战争，而且非常重视采取切实可行的措施来加强卫生防疫工作。《国际联盟盟约》第23条中就明文规定：联盟会员国应“努力采取措施以便在国际范围内预防及扑灭疾病”。
问题是，以何种方式来领导国际卫生治理，才能有效地防治疫病，是国联必须面对的重要事项之一。国际社会最初的设想是，国联不必再另行设立新的负责卫生事务的机构，国际公共卫生办公室常务委员会可以代行该项职能，不言而喻，这既源于彼时国际公共卫生办公室作为负责国际卫生防疫工作已有较好基础，又考虑到国际卫生组织的建立和运营费用将非常高昂，再设立新的机构无疑既会造成政出多门又存在资金募集的难题。可以发现，通过调整和重组国际公共卫生办公室，把其纳入国联的行政框架之内和领导之下，似乎成为了最为理想的选择。遗憾的是，这一提议却遭到了法国代表、国际公共卫生办公室的“伟大保护者”卡米叶·巴莱赫(Camille Barrère，1851-1940)的坚决抵制，同时被彼时国际公共卫生办公室的会员国但却不是国联的成员国的美国政府否决，他们不愿意“屈尊纡贵”，降格为国联下属的二级机构，这些不同的声音和反对意见构成了合理组织国际保护和促进卫生合作的不可逾越的障碍。
事实上，机构政治的影响和更大的地缘政治关切是影响国际卫生机构建置的更深层次的原因，特别是法国希望保持国际卫生合作领域中的领导地位，以及英国和美国则想限制国际联盟的职能，同时也不排除国际公共卫生办公室的支持者担心失去国际卫生合作领域中的威望和内部官僚主义的小竞争。正因如此，1920年、1921年、1923年和1936年，国联提出的理顺国际卫生的行动建议均遭到国际公共卫生办公室拒绝，筹建单一的世界范围的国际卫生组织的设想最终泡汤。结果，两次世界大战期间的二十年中，两个行政上相对独立的国际卫生机构共存并行。
而国际联盟则不得以另起炉灶，遂于1921年组建独立的卫生组织，下设三个专门部门：一是卫生事务委员会(Health Committee)，二是隶属国联秘书处的医务部(Health Section)，三是国际公共卫生办公室常务委员会任命的咨询委员会(Advisory Council)。波兰细菌学家路德维克·拉西曼（Ludwig Rajchman, 1881-1965）博士担任卫生事务委员会秘书兼医务总长，具体领导国联卫生组织的工作。正是在拉西曼及其继任者的领导之下，国联卫生组织调动全世界的医学、流行病学、公共卫生领域的众多专家学者，为国际卫生防疫工作的机制和体制建设提供专业知识和技能支持。1921－1946年，国联卫生组织开展了一系列的工作，大体可概括为六个方面：(1)建立全球疫病信息交换所；(2)建立国际流行病学数据库，并借助现代通讯设备推动疫情的即时播报；(3)制订抗毒素、血清、疫苗、激素和维生素等众多生物制剂的国际标准和研发；(4)推动同国家卫生部门技术交流合作；(5)相继设立日内瓦流行病学情报和公共卫生统计服务处、新加坡东方流行病学信息中心、哥本哈根国家血清研究所、伦敦国家医学研究所；(6)强化预防医学和社会医学发展。
国际公共卫生办公室则继续关注传染性疾病的病因学和流行病学研究，推动流行病学数据的收集和信息共享。即使在第一次世界大战期间，它仍坚持动员和使用电报通讯技术收集和报告战场上疫情的最新发病率、死亡率和流行病学数据。战争结束之后的1919年6月3日至13日，国际公共卫生办公室立即组织召开常务委员会，正式重启国际卫生防疫领域的合作。1926年5月10日至6月21日，第13届国际卫生大会召开，66个国家代表齐聚巴黎，会议的一项重要成果即国际社会第一次正式把斑疹伤寒和天花纳入“传染病”检疫清单，进一步加强了国际疫情通报制度。两次世界大战期间的二十年中，国际公共卫生办公室还帮助收集了有关全球腹泻病、寄生虫感染、结核病和疟疾发病率的重要数据，而且还针对新兴的航空业的卫生监管问题，起草并推动国际社会签署了1933年《国际航空卫生公约》(ISCAN)。
不仅如此，国际公共卫生办公室与国联卫生组织还积极展开合作，诸如就“传染性疾病”报告的常规安排进行合作。1926年4月1日，双方合作创办《世界流行病学周报》(WER)，国际公共卫生办公室负责提供报告内容，国联卫生组织负责编辑发行，联合向世界报告鼠疫、霍乱、黄热病、斑疹伤寒和天花等5种疫病的流行病学数据，成为世界各国及时获取疫情的重要渠道，该项合作一直持续到1942年，因战争形势持续恶化，国联卫生组织无法正常收到来自国际公共卫生办公室的报告而被迫暂停。
尽管这种双龙治水的局面不乏外来批评，特别是1923年之后美国开始积极地参与和支持国联卫生组织的工作之后，对国际公共卫生办公室的批评也随之增多，甚至指责国际公共卫生办公室没有完全履行其服务于流行病信息收发的职能。诸如时任美国公共卫生署署长的休斯·卡明在1926年5月参加完国际卫生大会后就撰文指出，国际公共卫生办公室主编的《公共卫生周报》的内容很大一部分是来自美国政府通过其医务和领事官员收集的情报。这既源于美国对国际卫生办公室领导层的质疑：负责人长期为一位退休的外交官把持而非称职专家担任，还有各国政府捐款不足造成的运营困难等客观原因。事实上，卡明欲言又止的另一层原因则是，美国与欧陆国家围绕国际卫生防疫工作主导权的争夺已悄然开始。
但我们必须注意到，在这一过程中，国联卫生组织和国际公共卫生办公室“双龙治水”的局面，虽难免有分歧甚至纷争，但双方都尽量“保持着体面的妥协”，共同推动了流行病监测数据和网络、现代化信息共享机制、生物制剂标准化的建设，逐步形成了以微生物学、生物医学、公共卫生知识为中心的新的流行病学知识体系，“为现代国际公共卫生奠定了坚实的基础”。正是基于这些国际的协同努力，国际卫生防疫工作逐步实现了从内容相对单一的区域防御性安排，向满足世界范围内“预防疾病的普遍需求”转型，同时还推动了国家层面卫生机构建设和防疫工作的开展。
但必须注意到，随着这一时期帝国主义的殖民扩张与工业资本积累的加速推进，卫生防疫成为了帝国对殖民地、中心对边缘施加影响，殖民帝国建构西方医学强势霸权的工具。批评者甚至指出，尽管参加国际卫生大会的代表们口头上强调了制定诸如《国际卫生公约》等科学协定时，客观技术决策的重要性，但代表们，甚至那些没有收到外交部直接指示的代表，通常还是遵循其政府的广泛政策，这意味着看似微不足道的关注背后往往掩盖了更大的哲学或政治动机。国际卫生防疫工作注定难逃大国政治的阴影。
世界卫生组织与全球卫生防疫体系的建立
第二次世界大战胜利的曙光初现之时，国际社会已经在筹划战后世界秩序的总体安排，战时陷于停顿之中的国联卫生组织和国际公共卫生办公室的工作如何接续，加之对战后之疫的担忧和第一次世界大战前后“西班牙大流感”、东欧斑疹伤寒大流行的心有余悸，都迫使国际社会必须采取积极措施来恢复和重建全球卫生防疫秩序。1945年4月，经中国和巴西代表提议，国际社会经过两年时间的认真研究、商议和筹备，1948年4月7日，《世界卫生组织组织法》正式生效，世界卫生组织宣告成立。
为了能够更好地“促进卫生与控制疾病”，接续国联卫生组织和国际公共卫生办公室此前的工作，1946年7月，正在筹建中的世界卫生组织成立了一个由18国政府代表组成的临时委员会，既负责筹备世界卫生组织最高权力机构——世界卫生大会(WHA)的首届会议，又负责与联合国善后救济总署(UNRRA)合作，推进《国际卫生公约》的贯彻执行和《世界流行病学周报》的编撰等工作。1948年6月24日，作为世界卫生组织的主要政策制订机构，第一届世界卫生大会在日内瓦开幕，会议决定：9月1日开始，世界卫生组织正式接管全球卫生防疫工作。
与此前不同，世界卫生组织理论上是唯一有权制定和实施国际卫生规范和标准，并促进成员国之间就优先事项进行持续对话的机构，“全球卫生”(global health)因此日益取代“国际卫生”(international health)成为国家间合作共处的“新旗帜”，以防治结合的方式服务于公众健康成为国际社会在全球卫生防疫领域的更广泛的共识。国际社会更加意识到：“各国间对于促进卫生与控制疾病，进展程度参差，实为共同之危祸。而以控制传染病程度不一为害尤甚”。这些共识成为指导和推进新成立的世界卫生组织领导全球卫生防疫制度建设的圭臬。
实际上，如前所述，“管理控制国际疾病传播的全球制度”既是世界卫生组织一项中心的工作又是“历史性的责任”。世界卫生组织加快推进制度建设重要且优先事项之一，即议定统一的国际卫生法律文书，为全球卫生防疫体系的建立奠定法理基础。由于历史原因，到世界卫生组织接手卫生防疫工作之时，该领域共有12项具备外交性质的公约和议定书，且相互之间各有侧重和分工，难以相融更无法统一，缔约国承担的义务五花八门，批准和加入的条约各不相同，为国际贸易往来带来诸多不便甚至混乱。此外，国际卫生公约的批准程序复杂，不能使商定的文书在所有地方迅速同步适用，也难以通过快速的更新以适应流行病学知识、实践经验或科学技术的进步。以此而论，世界卫生组织应采用单一的具有约束力的国际法律规则，以取代拼凑的国际卫生公约，并能够根据科学或其他因素的变化而有效地修订和修正这些规则。在世界卫生组织的积极推动之下，1951年5月25日，出席第四届世界卫生大会的60国政府的代表一致通过《国际公共卫生条例》(International Sanitary Regulations)，取代所有现行的国际公约和协定，同时还作出强制性规定，如各国政府没有明确提出保留意见或予以反对，新条例将于1952年10月1日对世界卫生组织的所有会员国以及有意向的非会员国生效。
与此同步，世界卫生组织以根除全球重大传染性疾病为目标，以防治新发和复发传染病为支撑，通过建立现代化预警、监测、报告平台和制度以及研发和推广新的药物和疫苗等为措施，推出一系列有针对性的全球性的卫生防疫合作计划和项目，诸如，1947年“全球流感规划”(GIP)、1952年“全球流感监测网络”(GISN)、1955年“全球消灭疟疾计划”、1967年 “全球根除天花计划”等等。这一系列的制度和机制建设，多冠以“全球”之名来推进，在世界卫生组织的领导和协调之下，不乏冷战两大阵营经过12年共同努力消灭天花的成功个案。但需要指出的是，多数的项目因受到冷战政治和意识形态冲突的影响，令本应全球共同参与共同受益的活动多局限于冷战对峙的两大阵营内部，甚至沦为冷战双方争夺第三世界或中立国家的工具，成为冷战意识形态斗争的牺牲品，致使全球卫生防疫合作整体进展缓慢、治理效能难以充分发挥。
即使1969年《国际卫生条例》取代此前的1951年《国际公共卫生条例》成为新的防范疾病国际传播的“全球性关键文书”之后，管理的原则、范围和措施也更新不多，1973年和1981年虽又进行了部分修正，但仍是在原来基础上的修修补补，没有能够适应全球化时代疫情变化的新特征。美国学者戴维·费德勒(David P. Fidler)的研究就注意到，该体系存在以下缺陷：(1) 受《国际卫生条例》约束的传染病数量有限；(2)缔约国未能履约向世界卫生组织通报应呈报的暴发的疾病；(3)缔约国未能对受《国际卫生条例》约束的疾病暴发国的贸易和旅行采取可适用的最大力度的措施。结果，面对全球卫生危机之时，部分规定显得“过时而脆弱”。事实也证明，诸如全球流感规划和监控系统没能成功防范1957年“亚洲流感”（H2N2）和1968年“香港流感”（H3N2）的全球大流行，既是全球卫生防疫体系本身存在的漏洞使然，又是世界各国政府未能守约尽职的结果，两次大流感均致超过百万人死亡。同样，1961年霍乱在印度尼西亚暴发，并迅速扩散到亚洲其他国家、欧洲和非洲，1991年抵达拉丁美洲，并横扫拉美16个国家，这是时隔近30年后全球霍乱第7次大流行，持续影响长达30年，被感染者超过40万。不言而喻，以“有国界”的卫生防疫模式来应对“无国界”的可见和不可见的病原体全球流动，国际行动注定捉襟见肘、效果不佳。
随着冷战的结束和两极格局的解体，国际政治、经济、社会、文化和生态急速融合，全球经济相互依存度进一步提高，人口急速增长和城市化进程提速，交通通讯的革新进一步缩短了物理流通的时空，国际旅行和迁徙呈指数级增长。与此同步，自然环境因过度开发利用而导致生态系统遭到严重破坏，为致命的细菌和病毒脱离自然宿主向人类扩散提供了更多可能，更为恶劣的情形则是人为释放的生化病毒的出现。而且，世界范围内卫生不平等和不均衡的结构性矛盾，国家层面卫生治理的力有不逮，则进一步让问题恶化。统计数据显示，2011－2018年，世界卫生组织追踪到了172个国家的1483次流行病事件。它们轻而易举地跨越传统的地理、政治的界限，快速地抵达世界各地，让世界猝不及防。
不仅面对的问题更加多样，而且参加全球卫生防疫工作的行动者更加多元，需要协调的层级更趋复杂。研究者注意到，缺乏清晰的治理结构越来越成为全球卫生治理的显著特征，世界卫生组织、其他联合国组织、民族国家、国际组织、非政府组织、民间组织、公私合作组织、社区、个体等多元的行动者，缺少明晰的分工和行动的边界，每个行动的参与者既可能是资金提供者、又可能是计划的发起者还可能是计划的实施者，甚或监督者和评估者，治理的边界日益模糊导致分工的混乱和追责难度的加大，如何重塑世界卫生组织作为全球卫生倡议的协调者、战略规划者和领导者的角色，从而适应变革的国际政治经济秩序，适应全球卫生防疫工作的新变化，是世界卫生组织必须面对的挑战。
一方面，世界卫生组织开始把防疫工作纳入全球卫生治理的总体框架加以谋划，推动项目和计划的更新换代。1997年“FluNet项目”、1998年“全球消除致盲沙眼计划”、211年“全球疫苗行动计划”、2012年“全球麻疹和风疹战略计划”、2014年“全球控制霍乱特别行动计划”、2016年“全球麻风病战略：加速建立无麻风病世界”、2017年“全球控制病媒计划”等，虽然这些多是冷战时期全球卫生防疫项目和计划的升级版，但更加强调全球的覆盖面和以公众健康为中心，通过敦促多元的行为体共同参与，实现资源的最优化配置和实现治理效能的最大化，从而能够预防和化解面临的卫生风险和危机。
另一方面，考虑到国际旅行和贸易的增加，以及新的国际疾病威胁和其他公共卫生风险的出现和重现，1995年5月12月，第48届世界卫生大会通过决议启动《国际卫生条例》的修订工作。这一次的修订工作历时10年，其间一系列的重大全球疫情特别是21世纪第一次国际公共卫生突发事件——2003年严重急性呼吸道综合征(SARS)的出现，推动国际社会对《国际卫生条例》进行了一系列重大改革。2005年5月16日，第58届世界卫生大会通过了《国际卫生条例(2005)》，并于2007年6月15日生效，是为现行全球卫生防疫体系新的国际法基础。《国际卫生条例(2005)》的一个重大变革就是范围“不只限于任何特定疾病或传播方式”，而是涵盖“对人类构成或可能构成严重危害的任何病症或医疗状况，无论其病因或来源如何”，同时新条例还拓展了疫病信息和情报的收集和上报渠道，而不再局限于各国上报数据。这些新的变化既注意到了疫情的非典型性特征与新的变化趋势，又赋予世界卫生组织更大的权限和权力，特别是核查、确定、发布和结束“国际关注的突发公共卫生事件”，进一步确认了世界卫生组织在全球疫病暴发预警和公共卫生事件应对中的重要角色和作用。而且，随着卫生与外交之间不断强化的联系，全球卫生防疫工作正在尝试从以往绝对尊重各国主权的“政府间主义”(intergovernmentalism)模式，进入相对尊重国家主权，参与运作的国家必须放弃部分国家主权的“跨国主义”(transnationalism)模式。
毋庸置疑，世界卫生组织被赋予更多的权力，既是构建全球卫生防疫体系的必然要求，又顺应了疫病防治全球化和一体化的必然趋势。但是，这种突破国家主权界限的做法，能否在当今复杂的国际政治环境中得以实现，尚存在诸多的不确定。2019年新冠肺炎病毒的全球大流行无疑是对构建中的世界卫生组织领导的全球卫生防疫体系的一次大考，世界卫生组织、各国政府、其他的行为体在公共卫生的全球政治上正在经历一个转变，而且可能是全球卫生和外交关系领域的革命性转变。
事实上，无论是新冠肺炎疫情还是全球卫生防疫体系，都应该被视为是“全球公共物品”（GPG），公共物品必须通过公共权力来进行治理，以此而论，世界卫生组织的领导力和治理能力虽遭遇诸多的困境，但它作为全球卫生防疫“公共物品”的提供者，如何能够更好地建立、监督和执行国际卫生规范和标准，更加合理地设置全球卫生议程，预警、监测和报告全球公共卫生危机事件，更加积极地协调多元参与者来实现共同目标，就成为必须要考虑的问题。世界卫生组织既需要借助全球卫生实践活动重塑其治理结构，积极推动全球卫生治理的多元共治新模式，更需要世界各国政府赋权赋能积极地配合，支持世界卫生组织，阻止拒不合作问题，协同推进打好这场的新冠肺炎疫情的“全球阻击战”。相反，如果世界各国政府仍幻想通过地理隔绝的方式画地为牢以寻求自保，敷衍塞责甚至推诿扯皮，那只会回到19世纪前的历史 “老路”，甚至可能走上贻误战机的“邪路”。这样既无益于危机的化解，又会导致贸易受阻，进而扰乱全球正常的经贸往来秩序，甚至引发全球的政治危机和社会动荡，当然，也无法充分地用好用足21世纪网络时代科学、信息、经贸、技术等互联互通的优势，推动疫病的全球联防联治。
结语
无论是国际公共卫生办公室、国联卫生组织还是世界卫生组织，它们通过搭建医学科学、疫病信息情报、防疫技术的互动交流平台，推动了卫生防疫从区域防御性安排到国际卫生防疫合作、再到建立全球卫生防疫体系的转型发展，全球疫病预警、防治和根除方面均取得了一系列的喜人成绩。然而必须注意到，国家间政治、国际贸易、医学认知的竞争和偏好，限制了全球卫生防疫的表达方式和实践模式，桎梏了全球卫生治理体系和治理能力的现代化。不仅如此，“公共政策新时代”的到来，内政与外交、多边和双边战略、国家和国际利益之间彼此交错重合，加之国家行动的跨国溢出效应和外部性，全球卫生防疫工作将面临更多的结构性挑战。
全球卫生防疫既要关注到全球性的科学、技术和医学知识的进展，又要能够充分地调用好“地方性知识”的灵活性和能动性，里贾纳·杜阿尔特(Regina Duarte)的研究就注意到，科学知识，甚至是“普遍的”科学知识，本来就是“混血儿的、杂糅的和跨国性的”，全球与地方关系的复杂性甚至非共融性注定了卫生防疫治理“全球转向”的多变和多歧，尽管如此，当我们面临疫情的全球大流行时，如仍把全球视为遥远的背景，而没有加快推进全球与地方的良性互动，推动卫生防疫工作的“全球善治”，全球大考的成绩可想而知。与此同时，全球卫生防疫工作的前景还受制于全球化进程和全球生态环境变化带来的影响，取决于我们的“生命维持系统”，以及如何能够开明地管理我们的社会资源、经济关系和自然世界，以达到一个双赢的局面。
知易而行难，现实是不容乐观的。2019年9月18日，全球防范工作监测委员会(GPMB)正式发布了其成立以来的第一份报告：《一个危机四伏的世界》（A World at Risk），报告开篇写道：世界正面临着毁灭性的区域或全球性流行疾病或疾病大流行的严重风险，这些流行病不仅造成人员伤亡，而且颠覆经济并造成社会混乱。更令人担忧的是，这种局面可能会日益恶化，高致命性呼吸道病原体大流行暴发和快速传播或将成为人类社会的最大威胁之一。流感、非典、中东呼吸系统综合症(MERS)、埃博拉病毒、寨卡病毒、鼠疫、黄热病、新型冠状病毒和其他疾病的接踵而至，预示着人类社会正在步入一个以疾病易于流行、影响巨大、传播迅速、频繁暴发且难以防控为典型特征的时代。
面对危机，作为应战之需，国际社会必须把全球卫生治理特别是卫生防疫工作纳为“全球高政治议题”给予重点关注，其治理模式必须从“救灾”转向“备灾”，从被动的应战转向主动的防治；同时积极地优化治理结构，建立全球、区域、国家和利益关联体共同参与的全方位、立体式即时预警、分析、报告、研究平台和机制，建立以人类命运共同体为核心理念且能够应对“最坏情况”的紧急响应机制，建立分层分类的公共卫生危机紧急事件的全系统培训和模拟演习制度，真正贯彻和执行联合国提出的“全健康”的方针；惟有如此，国际社会或能建立可持续发展的全球卫生防疫体系的新格局。
