1 就业形势十分严峻，中小微企业和个体户压力很大
1.1 失业率仍处高位，“失业金领取”搜索量飙升
从官方数据看，3月城镇调查失业率回落至5.9%、就业人员周均工时同比减少2.5%，一季度城镇新增就业下滑29%，2月末外出农民工较去年末减少超5000万，就业形势仍然十分严峻。受新冠肺炎疫情冲击，2020年1季度GDP实际同比增长-6.8%，为1992年实施季度GDP核算以来首次负增长。就业是经济的滞后反映，从失业率看，3月全国城镇调查失业率为5.9%，较2月的6.2%回落0.3个百分点，但仍处高位；3月31个大城市城镇调查失业率为5.7%，与2月持平、但仍低于整体，表明3月中小城市失业率有所改善但仍然更为严峻。需要注意的是，城镇调查失业率统计基于国家统计局的12万户城乡劳动力月度调查，其中失业人员指16周岁及以上，没有工作但近3个月在积极寻找工作，如果有合适的工作能够在2周内开始工作的人；就业人员指调查时点前一周为了取得劳动报酬或经营收入而工作了至少1小时的人，也包括休假、临时停工等在职但未工作的人口。从新增就业看，一季度累计城镇新增就业人员229万，同比下降29.3%；从单月看，1-3月城镇新增就业人员同比分别为-19.8%、-55.7%、-19.3%。
从能够反映一定就业质量的平均工时看，3月就业人员平均工作时间为44.8小时/周，虽较2月的40.2小时明显回升，但仍较去年同期减少1.2小时。从农民工情况看，4月国家统计局未按惯例公布3月末外出农民工数据，从公布的2月末情况看，外出农民工12251万人，较去年3月的17651万和去年12月的17425万均少超过5000万，并且外出农民工月均收入同比下降7.9%；预计3月末外出农民工规模随复工复产推进明显上升，但很可能仍不到1.6亿。此外，2月城镇失业人员再就业人数累计同比减少36.8%，就业困难人员就业人数累计同比减少34.8%，均创2014年1月以来最低。
收入是就业的映射，一季度全国居民收入同比0.8%、消费增长-8.2%，须警惕节俭悖论引致的恶性循环。2020年一季度，全国居民人均可支配收入名义、实际同比增长分别为0.8%、-3.9%，均创历史新低；人均可支配收入中位数名义同比-0.7%，表明中等收入群体更受影响。分城乡看，城镇、乡村居民人均可支配收入分别同比增长0.5%、0.9%，其中工资性收入分别增长1.3%、-0.6%，经营性净收入分别增长-12.6%、-1.1%。因收入下滑、加之疫情期间居民外出消费减少，一季度全国居民人均消费支出同比-8.2%，其中城乡居民消费同比分别为-9.5%、-5.4%。经济面临“节俭悖论”，经济衰退时期，个体减少开支增加预防性储蓄，是理性选择；但对于整个社会，总需求减少，陷入恶性循环。
从第三方数据看，1季度智联招聘发布的招聘需求同比下降约27%，3月百度搜索指数“失业金领取条件”同比上升215%、4月日均同比增长176%（至22日）。根据北京大学光华管理学院和智联招聘的联合报告《新冠疫情对劳动力市场、中国及全球产业链的影响》，2020年1-2月招聘职位数、招聘人数比去年同期下降32.4%、32.6%，1季度招聘职位数、招聘人数同比下降27.8%、26.8%。根据BOSS直聘的《2020应届生春招求职趋势报告》，2020年2月3日至3月31日，活跃求职的应届生同比增长56%，但企业对应届生的招聘需求规模同比下降22%。3月“失业金领取条件” 百度搜索指数、搜狗搜索指数分别同比增长215%、823%，4月日均搜索量分别同比增长176%、1546%（截至4月22日）。
1.2 中小微企业、个体户、生活服务业和出口行业更为困难
1、从经济活动单位的性质规模看，吸纳城镇就业超80%的民营经济更为困难，特别是中小微企业和个体户; 4月上旬仅25%的民营企业产能利用率超80%,一季度中小微企业营收同比下降51%、招聘需求下降超30%。民营经济是国民经济和社会发展的生力军，具有“四五六七八九”的典型特征，即仅获得约40%的信贷资源、贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上的城镇就业、90%以上的企业数量。2019年中国就业人员7.7亿，其中城镇就业4.4亿、占比57%；在城镇就业中，城镇民营就业3.5亿、占比81%，民营就业中个体就业1.0亿、占城镇就业的24%。如果算上乡村，全国个体就业1.6亿，占总就业比重21%。
从复工复产水平看，根据工信部和统计局数据，2月25日左右全国大中企业、中小企业复工率分别为78.9%、32.8%，3月25日左右分别为96.6%、71.7%，4月15日分别为99%、84%；一季度工业产能利用率为67.3%，较去年同期下滑8.6个百分点。根据全国工商联4月上旬调研报告，当前民营大企业全部复工、中企业基本复工、小微企业大部分复工，但仅50%的民营企业产能利用率超过50%，仅25%的企业产能利用率达到80%以上。从生产或收入看，1-2月规模以上工业国有控股企业、股份制企业、外商及港澳台商投资企业、私营企业增加值分别同比下降7.9%、14.2%、21.4%、20.2%，3月数据变为-2.5%、-0.2%、-5.4%、-0.5%，表明规模以上民营企业复工复产较快。但根据清华大学对百万量级中小微企业（2019年营收1亿以下）的调查，2020年一季度中小微企业营收16711亿，同比下降51.2%。从投资看，一季度民间投资同比下降18.8%，降幅收窄7.6个百分点，但仍明显高于全国固定资产投资的-16.1%和国有投资的-12.8%。从招聘看，根据北大和智联招聘联合报告，一季度100人以下、100-1000人、1000人以上的企业招聘职位数分别同比下降超30%、20%-30%、超10%；合资和外商独资企业、民企、国企招聘职位数分别下降超30%、26%、20%。
2、分行业看，就业吸纳大户住宿餐饮、批发零售等生活服务业更为困难，一季度住宿餐饮增加值同比下滑35%，3月餐饮收入同比下降47%。分三次产业看，由于一产、二产就业人数在2002年、2012年见顶，2013年以来中国就业增长持续靠三产驱动。2018年第一、二、三产业就业分别为2.0亿、2.1亿、3.4亿，占比为26.1%、27.6%、46.3%。分行业看，生活性服务业是吸纳主体，近年就业增量对服务业贡献超60%。根据2018年全国第四次经济普查，制造业、批发零售业、建筑业就业人数位居前三、分别为12109万、10452万、6759万，占非农就业比重分别为22.7%、19.6%、12.7%。与2013年第三次经济普查对比，2013-2018年非农就业净增8639万，其中制造业就业减少1344万，而吸纳就业的行业主要为批发零售业（+2970万、+39.7%）、建筑业（+1348万、+24.9%）、金融业（+1300万、+245%）、住宿餐饮业（+1181万、+67.1%）、租赁和商务服务业（+1174万、+82.9%）、居民服务业（+730万、+72.5%）（因2013年经济普查仅统计了有证照个体经营户就业，导致个体就业数据低估和一些行业就业增幅高估）。
从生产看，一季度住宿和餐饮业、批发和零售业、建筑业增加值同比下滑幅度居前三，分别下降35.3%、17.8%、17.5%。从零售看，3月餐饮收入同比下降46.8%、降幅比1-2月扩大3.7个百分点，而3月社会消费品零售总额同比下降15.8%、较1-2月收窄1.5个百分点。此外，商务部监测显示，截至3月26日餐饮、住宿企业复工率分别为80%、60%左右，明显低于其他行业；美团研究院数据显示，截至4月3日全国生活服务业商户复工率80.9%，但消费复苏率仅50.9%。需要注意的是，生活服务业中个体就业占比很高，抗风险能力很弱。根据2018年第四次经济普查，批发零售业、住宿餐饮业、居民服务业中个体就业占比均超60%，占比分别为76.0%、75.1%、61.6%，三大行业个体就业合计占非农个体就业的约2/3。
3、从需求来源看，出口行业直接或间接带动就业人数1.8亿，因全球经济深度衰退将面临持久压力。货物出口与中国GDP的份额从2006年峰值的35.4%下滑至2019年的17.4%，但当前拉动直接就业仍约1亿人；根据商务部部长2019年10月报告，外贸直接和间接带动就业人数1.8亿左右，占全国就业总数的20%以上。
3月出口跌幅收窄，但后期形势仍然十分严峻。2020年3月中国出口同比（以美元计）-6.6%，较1-2月的-17.3%明显收窄，但仍显著低于去年全年的0.5%；从主要经济体看，3月对东盟、欧盟、美国出口同比分别为7.7%、-24.2%、-20.8%。3月出口数据收窄的主要原因在于：一方面，随着国内复工复产进度加快，外贸企业加快节前订单生产，抢时间抢履约；另一方面，海外疫情影响存在滞后效应。当前欧美疫情仍然十分严峻，“长尾特征”明显，印度、巴西、非洲等仍然在爆发早期，世界主要经济体全部中招，各国封国封城，全球经济基本停摆。疫情何时结束，流行病专家有的认为夏季、有的认为跨年，不确定性很大，确定的是各国经济将较长时期深度衰退。3月摩根大通全球综合PMI（39.4%）较2月下行6.7个百分点，创2009年以来新低。4月IMF《世界经济展望》预测，2020年全球经济收缩3%，其中美国、欧元区和日本GDP分别下降5.9%、7.5%和5.2%，中国经济增速降至1.2%。此外，当前美国部分政客甩锅中国，恶化中美经贸关系，必须警惕在美国在基本控制疫情后对中国的围堵。
以纺织业为例，4月上旬7成企业出口订单量不足正常的50%。3月纺织服装出口下降15.1%，明显超过整体出口的-6.6%，表明劳动密集型行业出口受冲击更大。根据中国纺织工业联合会4月1-8日的调查，85.7%的企业反映订单不足，57.1%的企业遇到客户取消订单，70.2%的企业出口订单量不足正常情况的50%。而根据2018年第四次经济普查，纺织工业就业人员为1103万，加上纺织服装批发零售，就业人员达1612万。
2 保就业的底线需要2020年GDP增长4.4%以上
2.1 2020年城镇新进入劳动力约1620万，新退出劳动力约820万
由于生育率长期低迷、出生人口基本持续下滑，中国劳动年龄人口规模已在2013年见顶，中国经济活动人口、就业人员分别在2017、2018年开始减少。在城镇就业方面，因城镇化仍快速推进，中国城镇劳动力规模仍在增加、但增速放缓，这在客观上减轻了城镇就业压力。就城镇就业问题，我们首先需要清楚当前城镇劳动力的供给情况，在失业人口已知情况下，主要分为新进入城镇劳动力、和新退出劳动力两部分。
在新进入方面，主要包括新成长劳动力和农村富余劳动力转移，2019年合计为1672万，2020-2025年将基本稳定在不到1700万 其中，新成长劳动力基本稳定在1500万上下。新进入城镇劳动力主要包括新成长劳动力和农村富余劳动力转移。其中新成长劳动力可通过分阶段脱离教育人数法预测（张车伟、蔡翼飞，2016），即将五个教育阶段——小学、初中、高中（含中职）、大学、研究生，按照入学人数→辍学人数→毕业未升学人数→升入更高教育阶段人数几个步骤预测，最后将辍学与毕业未升学人数加总，得到每年需要就业的新成长劳动力数量，其预测准确性与教育部学生数据相关（教育部小学入学数据与出生人口数据长期存在偏差）。农村富余劳动力转移通过农民工增量和进城比例估算，2017-2019年农民工平均增速分别为1.7%、0.6%、0.8%，假设2020年农民工增速或放缓至0.7%。根据我们估计，2015-2019年新成长劳动力从1646万降至1479万，其中，本专科毕业生占新成长劳动力比重从2010年的28.9%升至2019年的49.7%；加上农村富余劳动力转移从281万降至192万，新进入城镇劳动力从1927万降至1672万。预计2020年、2025年新成长劳动力1462万、1517万，基本稳定在1500万上下；新进入城镇劳动力为1624万、1685万，基本稳定在不到1700万。
在新退出方面，2015-2019年城镇新退出劳动力从672万升至785万，预计2020年将达818万。新退出劳动力是指每年因实际退休、死亡等自然减员退出就业市场的劳动力，主要与老龄化、劳动参与率、死亡率三个因素相关。在老龄化方面，2010-2019年城镇常住人口中16-59岁劳动年龄人口比例从73.0%降至67.4%，但因城镇化快速推进，城镇劳动年龄人口规模从4.89亿升至5.72亿。如未来城镇化率每年提高1个百分点，预计2020年城镇劳动年龄人口规模及比例将分别为5.79亿、66.9%，到2025年将分别为5.86亿、62.8%。在劳动参与率方面，虽然当前法定退休年龄为男性60岁、女性55岁，但从2010年人口普查数据看，城镇劳动参与率在39岁达87.9%的峰值，59岁降至39.3%，65岁降至19.0%。根据人口普查资料，2000-2010年全国16-59岁人口劳动参与率从82.4%降至79.3%，但城镇劳动参与率从70.3%升至72.8%。基于2010年城镇分年龄人口劳动参与率推算，城镇16-59岁人口劳动参与率大致在2016年达74.9%的峰值。在死亡率方面，扣除儿童阶段外，死亡率随着年龄不断上升。根据2010年人口普查，58岁的死亡率开始超5‰，65岁开始超10‰。结果推算：基于总人口、城镇化率预测和城镇分年龄人口比例推算，以2010年分年龄劳动参与率、死亡率为标准，我们估算2015-2019年城镇新退出劳动力从672万升至785万，预计2020年将达818万，2025年升至921万。
结合新进入城镇劳动力、新退出劳动力数据，我们估算2015-2019年城镇净增劳动力从1255万降至887万，预计2020年降至807万，2025年降至765万。
2.2 失业率目标5.5%需2020年GDP增长4.4%以上
近年城镇就业弹性有所下行，2015-2019年城镇就业弹性从0.40降至0.313；其中，三产就业弹性年度波动大，2019年为0.382，三产增加值增长1%拉动就业133万。2008-2017年中国城镇就业弹性均值为0.386，即GDP平均实际增长1%拉动城镇就业增长0.386%，也即GDP平均增长1%拉动140万城镇净增就业。2015年城镇就业弹性为0.40，之后持续下行，2016-2019年分别为0.370、0.362、0.336、0.313。GDP增长1%拉动城镇净增就业规模从2015年157万的历史峰值逐渐降至2019年的136万。分三次产业看，由于一产、二产就业人数在2002年、2012年顶，就业弹性随之转负，2013年以来中国城镇就业增长持续靠三产驱动。不过，三产就业弹性波动较大，2008-2019年均值为0.414，对应GDP增长1%拉动就业121万；其中2013年为0.847、拉动234万，2018年为0.382、拉动133万。从具体行业看，制造业城镇就业2014年见顶，就业弹性随之转负，近几年中国城镇就业增长主要靠住宿餐饮、批发零售等驱动。2016-2018年住宿和餐饮业、批发和零售业、租赁和商务服务业、交通运输仓储和邮政业、建筑业、制造业的平均就业弹性分别为1.69、0.82、0.78、0.41、0.32、-0.46，对应GDP增长1%分别拉动就业32.4万、78.2万、18.3万、5.4万、11.7万、-35.5万。
中央政府一般在每年两会的政府工作报告中公布经济社会发展的主要预期目标。在2018年正式发布城镇调查失业率数据之前，就业目标为城镇登记失业率和城镇新增就业；之后，则加上了城镇调查失业率指标。2015-2019年，中国城镇登记失业率目标均为4.5%，城镇调查失业率目标为5.5%（2018-2019年），城镇新增就业为1000万以上（2015-2016年）、1100万以上（2017-2019年）。城镇净增就业等于本期末城镇就业人员-上期末城镇就业人员；而城镇新增就业等于期末城镇累计新就业人员数减去自然减员人数，其中存在一人多次新就业的重复统计。2017-2019年末中国城镇调查失业率分别为5.0%、4.9%、5.2%，意味着基本实现充分就业（2017年末失业率数据实际为2018年1月数据）。
若需保证城镇调查失业率在5.5%以内或城镇新增就业1100万，则2020年GDP增速需达到4.4%以上；若2020年GDP增速为2%-4%，则失业率将达5.6%-6.2%。结合前述城镇劳动力供给情况，以城镇调查失业率5.5%为目标，若2020年就业弹性为0.313-0.345，则2020年GDP增速须达4.1%-4.5%，以GDP增长1%拉动城镇新增就业220万-230万算、对应城镇新增就业902-1035万；若以GDP增长1%拉动城镇净增就业136-143万算，则2020年GDP增速须达4.4%-4.6%，对应城镇新增就业968-1058万。上述两种算法要求的GDP增长均值为4.4%。以失业率6.0%为目标，若2020年就业弹性为0.313-0.345，则2020年GDP增速须达2.5%-2.8%，对应城镇新增就业550-644万；若以GDP增长1%拉动城镇净增就业136-143万算，则2020年GDP增速须达2.7%-2.8%，对应城镇新增就业594-644万。反之，若2020年GDP增速实际为2%-4%，则失业率将达5.6%-6.2%，城镇失业人口将在2019年2427万的基础上增加232-517万至2659-2944万。需要说明的是，所有的预测都存在假设，本文的预测结果与教育部学生数据准确性，以及农民工增速等假设相关。
3 政策建议
一是在推进防疫常态化的同时，尽快有序全面恢复经济社会秩序，防止一刀切、不计代价控制疫情的倾向。疫情关系到人命，经济社会发展同样关系到人命。中国在抗击疫情和恢复生产方面走在全球前列，胜利来之不易，代价沉重。疫情全球大流行短期不会结束，我们必须做好较长时期经济衰退的准备，现在面临的情况类似于2003年非典和2008年国际金融危机的叠加。我们必须向防疫常态化转变，适时适度调整应急时期的硬性措施，减少不必要、低收益的限制措施。尽管外防输入压力仍然不小，但控制疫情绝不能不计代价。当前不少地区存在防疫硬、恢复软的问题，表现为因噎废食、宁严勿宽。如果不能根据疫情形势及时调整防疫措施，我们在未来付出的代价可能远大于疫情的直接冲击。
二是启动以新基建为领衔的扩大消费投资内需的一揽子政策，加快都市圈城市群建设，保增长保就业保民生。当前经济形势十分严峻，内外需严重下滑，多数企业复工后面临订单不足。4月17日中央政治局会议在强调加大“六稳”工作力度的同时，首次提出“六保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。要尊重规律，尽快重启经济，让经济转起来，循环起来，活下去，重燃希望。新基建是兼顾短期扩大有效需求和长期供给侧改革的最有效办法，最有力的抓手，利国利民的国策。从需求侧，新基建有助于扩大有效需求，保增长保就业保民生，服务于消费升级，更好满足人民美好生活需要。从供给侧，新基建有助于扩大有效供给，释放中国经济增长潜力，为中国创新发展特别是抢占全球科技创新至高点创造基础条件。启动新一轮基建关键要有“五新”，新领域、新地区、新主体、新方式、新内涵。其中，新地区指人口持续流入的都市圈城市群，这些地区是中国经济的核心、高质量发展的主要平台、第三产业发展的主要载体，适当超前基建可最大化经济社会效益。
三是进一步加大减税降费增信等力度，帮助市场主体纾难解困，并确保落实到位，特别是对民营中小微企业和个体户、生活服务业行业和出口企业。一方面，进一步出台对重点行业、中小微企业和个体户的金融、财政、社保等支持政策，缓解企业资金流压力、经营压力。包括减免增值税和企业所得税，提高出口退税率，增加信贷，加大失业保险稳岗返还，暂时取消一些合理但不合时的收费，降低人工、物流、水电气、房租、资金等成本，对困难企业贷款本息实行延期，延长部分行业企业亏损结转年限等。另一方面，对已经出台的纾困政策要抓好落实，避免层层甩锅或层层缩水、以文件落实文件，导致政策“看得见摸不着”。比如，根据新华社3月初调研文章，中部某省为鼓励业主为租户减免租金，省级政府提出“属地政府可采取适当方式给予补贴”，市级政府表示“县区政府可采取适当方式给予补贴”，但到县里只剩“鼓励”、无具体补贴方式。
四是通过以工代赈、加强创业支持、研究生扩招、开发临时岗位等进一步做好高校毕业生、农民工、就业困难人员等重点群体的稳就业工作。对规模持续超800万的高校毕业生，一方面可结合当前及未来经济社会发展需要适度扩大硕士生招生规模，比如在医学、人工智能、先进制造等相关学科；另一方面，大力开发科研助理岗位，结合城乡融合发展扩大“三支一扶”计划等基层服务项目招募规模，并通过创业补贴、创业担保贷款贴息等方式进一步支持大学生创业。对农民工群体，要落实落细吸纳农民工就业的财政、税收、信贷等扶持政策，扶持返乡留乡农民工创业，支持企业通过临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式，吸纳农民工就业，鼓励开展以工代赈吸纳农民工就业。对“4050”等就业困难人员，建立促进创业带动就业、多渠道灵活就业机制,并通过开发临时公益岗位等实行托底帮扶。
五是推进房地产政策回归稳健中性，要充分发挥房地产的实体经济功能。房地产是实体经济的重要组成部分。2019年房地产业和拉动上下游行业的增加值分别占GDP的7%、17.2%；2018年房地产和建筑业就业人数8200万，合计占非农就业的14.3%，2.88亿农民工中建筑业从业占比18.6%；2019年地方政府5项房地产专项税收入1.9万亿、土地出让金收入7.3万亿，合计占地方财政收入的50%。坚持“房住不炒”定位以来，房地产逐渐回归实体经济属性，金融属性显著弱化。应适度修正不合时宜的调控政策，支持刚需和改善；加大因城施策力度、赋予地方更大自主权，支持本地自住性购房需求。并且，在疫情考验下，资金紧张的中小房企存在破产倒闭风险，造成金融机构不良资产增加、上下游企业坏账损失和员工失业。应鼓励大房企通过收并购等方式消除中小房企资金链断裂造成的不良影响，支持合理的并购融资，化解行业出清过程中的房地产金融风险。
六是以落实要素市场化改革为契机，进一步深化改革开放，提升市场资源配置效率，提振微观主体信心，释放中国经济增长潜力。经过40多年改革开放，中国商品市场发育较为充分，但土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育相对滞后，要素配置扭曲造成了一系列经济结构性矛盾和问题，严重制约中国经济社会的巨大潜力释放，这也是2011年以来中国经济持续下行的一个关键原因。中国短期经济的主要矛盾是总需求不足，长期经济的主要矛盾是供给侧改革不到位。4月9日，党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，要求促进土地、劳动力、资本、技术、数据自由流动，提高要素配置效率，激发全社会创造力和市场活力。
(北京大学秦晓宇、徐䶮对本文有贡献)
