最近媒体报道一则有关信息公开的新闻，南阳市一青年王清向地方181个政府部门申请信息公开不利，甚至一度被作为间谍怀疑。自2008年5月1日起《政府信息公开条例》实施以来，社会认知的程度并未如此前《条例》备受关注之预期，申请信息公开受阻的案例也时有发生。王清向地方政府各部门全面申请信息公开的行为，再次引发人们热议：为什么要求政府公开信息成为少数人的“壮举”？
政府信息公开，现在已经成为一种国际趋势，“让政务公开在阳光之下”越来越成为现代治理中的共识。世界上第一部专门的《信息自由法》产生于1966年的美国，明确了政府信息的公开，不仅限于对利益相关的当事人，不得以“公共利益”“正当理由”等模糊理由拒绝公开，并对拒绝公开的情况规定了司法救济。该法其后又多次修改，加强对信息公开的要求，目前在英国、美国等国家，除例外情况，政府信息公开需要实现互联网公开。
信息公开看似简单的举措，实际意义重大，它从本质上体现了一个问题：法是由谁来实现的？
政府与人民的关系大体上有两种理念，一种是治者和被治者是两类相区别的人，治者是负责决策、制定规则的，被治者应当服从决策、按照规则行事；另一种则是群体成员共同的治理，每个人都是规则的制定者，同时是规则的遵循者，故而称为自我治理或曰自治。例如当一国的宪法写下“我们人民”，其实它的原意隐含了另一个表达———“我们政府”。换言之，该句表达的是，每个人是有自由意志的、应受尊重的人，我们在一起，彼此商定规则，每个人按照议定的规则自觉行事，从而我们成为一个共同体。我们就是人民；我们就是政府。
“我们人民；我们政府”，这个理念是现代公共治理的基本出发点，也是政府信息公开的本源依据。在治者与被治者分离的关系中，统治的信息主要是在统治者内部传输的，依据不同层次、不同级别，可能还有应获信息的远近多少之分。被治者只要遵从统治者的意志即可，他不需要进行自己的判断，从而也不需要获得相关决策的信息。只有在公民共同治理的情况下，信息共享才成为彼此沟通的重要条件，是形成共同决策、共同治理的前提。
对于一个自我治理的社会而言，不公开的信息，一般性地不能作为执法依据。因为公民不知道规则，不能为其行为承担责任。公民要能为自己的决策和行为负责，必须知道相应的规则；政府是公共事务的代理人，相应的信息必须向委托人开放。这样运作的社会，其优势是：公民负有自我责任，社会秩序稳定，需要保密的负担小。
中国在政府信息公开中体现出的问题，显示出从统治到治理转型的特征。虽然《政府信息公开条例》于2008年5月1日起实施，但思维习惯和执政理念并非在一夜之间转变，长期以来“民可使由之，不可使知之”的观念在潜移默化地作用着。如果我们追问自己，会发现无论在执政者还是公民的潜移默化的观念中，一个好的社会成员的形象是对执政信息不闻不问、坚决服从的“顺民”、“良民”，反之，问责政府、质疑问题的是“刁民”、“闹事”的人。如此观念引导下，问责政府、要求公民信息权等做法，均带有负面的道德压力，无论赞其“勇者”所为，还是疑其“别有企图”，都隐含了一种观念——— 此种做法是“异类”。
将公民信息权、问责政府作为负面观念，是信息公开条例反应冷淡怪异的心因渊源。从此不难理解将对其积极诉求者作为“间谍”的怀疑。进一步分析，为什么公民权利、问责政府会被视为负面观念呢？说明我们对“官”与“民”的统治和被统治关系仍然深入脑海。“民”仍然被作为被管制被控制的对象来看待，而不是为自己负责任、作为共同治理者一员的“公民”。
政府信息公开，实际上是公民社会的自然需求，是“我们政府、我们人民”执政理念的体现。仅有法律条文存在是不足够的，信息公开还需要相应的公民意识和治理观念。当政府不再把自己视为公民之外的统治者，而是公民自我治理的代理人，政府信息公开就成了一种执政习惯。
(作者系清华大学公共管理学院副教授)
