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社科院专家:社会自治是社会体制改革的关键

  政府要改革自身的社会管理体制,从控制型政府向服务型政府转变。应该放权社会,要社会自我成长。在社会管理领域,政府不能包办一切。

 

  一旦干预管理,就等于把社会管理重新纳入行政领域,成了“行政社会化”。在政府用公共资源购买社会服务的过程中,一定要避免依托于这种购买机制形成的“行政吸纳社会”。

 

  “管理”并非管人,而是社会秩序的构建。社会组织可参与帮助构建社会秩序,推进社会公平,救助弱势群体,为公益事业做贡献。这些职能其实是一种“治理”,并非如我们形容政府“管理”一样,需要具备权利。

 

 

  南都记者葛倩 发自北京

    今年是“十一五”的收官之年,从明年起,我国将进入“十二五”时期。经济快速发展的同时,各种社会弊端也相继出现“社会体制改革”被推到了日益重要的地位。

 

  在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中,“加快社会事业体制改革”独立成段,在“加快改革攻坚步伐”一章节中与“政治体制改革”、“财税体制改革”并列出现。

 

  在中国社科院社会学所副所长陈光金看来,目前倡导的社会体制改革,关键还是要社会自治,避免“行政吸纳社会”。

 

  社会管理领域避免“政府包办”

 

  南都:中共中央十二五规划建议强调“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”,其中就明确提出“社会体制改革”。当前社会矛盾频发,社会体制改革到了不得不改的程度了吗?

 

  陈光金:社会体制改革滞后于经济社会发展需求。从目前形势看,加快社会体制改革步伐,成为中国下一步经济发展的基本点,也可以说是中国经济下一步增长的新的动力源泉。从经济上讲,社会主义市场经济体制已经基本建立,国家宏观调控能力有了较大提高,手段也越来越成熟。相对而言,已经具备社会主义市场经济体制正常运转的基本条件。现在问题是,这个社会是否具备更广泛的基础来支撑经济现代化和社会现代化?就要求必须进行社会体制改革。

 

  尽管社会体制改革也需要配套因素,比如财税体制、政府间转移支付体制、政治体制需要一起改。但对社会体制改革而言,最重要的就是社会自我管理和自我服务、基层自治,即社会管理体制的改革。

 

  南都:你提到了“社会管理体制改革”,与目前的政府管理体制能够并行推进吗?

 

  陈光金:目前当务之急就是要处理好政府社会的关系。过去,在政府与经济的关系中,强调政经分离,向民间放权,释放民营经济空间,让民间和非公有制经济自我壮大,这是经济奇迹发展的基本逻辑。如果要进一步推动经济发展和社会发展,现在就需要将此逻辑延伸到社会发展中。社会的自治和管理服务,是社会体制改革的一个关键点。

 

  南都:但改革开放三十年来,我国一直处于政府主导管理的状态,社会管理是不是相对欠缺?

 

  陈光金:这是一个过程,其中包括两个方面。一个是政府职能的转变。政府要改革自身的社会管理体制,从管控向服务和宏观调控转型,向社会放权和提供资源转型,从控制性政府向服务型政府转变。这就要求,强化政府提供公共服务的能力,增强公共服务的水平,强调社会组织提供社会公共服务的机会平等。一个是政府应该放权社会,要社会自我成长,包括社会组织实现自我发展,让其承担原本由国家承担的社会管理和服务职能。在社会管理领域“政府不能包办一切”。

 

  “输入”“产出”政府管,中间环节社会

 

  南都:早在2008年,广东深圳就提出“政府购买社会服务”,目前广州市政府也讨论并原则通过了《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》及5个配套实施方案,其中包括《广州市政府购买社会服务考核评估实施方案(试行)》。对于广东这些在社会管理领域的尝试,你怎么评价?

 

  陈光金:广东在这方面起步较早,也比较成功。因为在民营经济发展较好的地方,民间组织会更丰富一些。但政府还需进一步放权,让社会有更多的参与。从整体上看,目前政府购买服务的程度仍不够,因为政府社会服务的购买力有限,政府还是包揽了很大范围的社会事务和社会职能。根据国外经验,这些活动可以通过基层自治组织和社会组织来承办。比如,目前社区的自治性不强,部分社区自治组织纳入政府管理。实际上,政府应该根据发展目标,由社会组织承接,政府只承担资源提供和效果监管,而非直截了当的行政化控制和干预。一旦干预管理,就等于把社会管理重新纳入行政领域,成了“行政社会化”。在政府用公共资源购买社会服务的过程中,一定要避免依托于这种购买机制形成的“行政吸纳社会”。

 

  南都:通常情况下,政府都是公共服务的提供主体,怎样避免行政吸纳社会

 

  陈光金:政府只需要提供资源、提出要求和责任目标,根据目标进行监管。中间的过程就要社会组织自身承担,形成社会自我发展的机制。这一机制的形成,首先应转变理念,不能延续以往传统的管控模式。以往的模式中,似乎只有把每一个人置于国家监管之下才放心。其次,从财政预算到立法都需要配套,构建制度、体系。政府如何购买?如何监管购买?如何监管资源获得者所提供服务的质量?都要从制度上保障落实。以竞争原则选择服务提供者,以准市场化的方式落实预期的管理。也就是说,政府只管理服务的“输入”和“产出”两端,中间环节放手给社会发挥作用。

 

  南都:也就是说政府只作为社会管理的“把关人”,并不真正参与管理?那么,作为目前倡导的“服务型政府”,如何监管才能够提供更好的公共服务呢?

 

  陈光金:政府只是监管其规范,以及制定规范。政府的优势在于可以提供经常性的监管。同时,也要倡导社会监督,包括媒体等公共舆论的监督。

 

  以购买服务的方式提供资源支持

 

  南都:民政部一份报告显示,截至2009年年底,全国共有社会组织43.1万个,比上年增长4.1%。目前中国的社会组织可以说已经进入快速发展之路。在中国的国情下,你认为社会组织能承担起社会管理的职责吗?

 

  陈光金:“管理”并非管人,而是社会秩序的构建。社会组织可参与帮助构建社会秩序,推进社会公平,救助弱势群体,为公益事业做贡献。这些职能其实是一种“治理”,并非如我们形容政府“管理”一样,需要具备权力,“管理不等同于管控”,而是政府授予一种权利和空间,社会以各种组织方式参与。

 

  南都:但这些非政府组织往往也担负着社会重任,似乎他们在社会公益方面更为活跃,只是在社会管理的其他方面往往容易被忽视。是不是政府支持不够?

 

  陈光金:对,目前中国的社会组织活跃在教育、医疗卫生、扶贫、环保、维权、妇女发展、学术研究、文化娱乐等各个领域,对社会发展已经发挥了很大的作用。但这些组织普遍存在资源缺乏、人才缺乏、公信力不够、动员能力差等问题。比如接受社会捐赠方面,现有制度只授予了部分社会组织接受捐赠的资格,但绝大多数社会组织还缺乏接受社会捐赠的能力。从这个意义上说,他们能力有限。

 

  为了生存,他们其中也难免出现不符合社会道义或社会管理初衷的行为,所以就需要从法律上完善,比如税收、社会资源动员等,为其发展创造条件。另一方面,公共资源在社会领域的配置也需要改革。政府应该在更多合适的领域采取购买服务的方式,为社会组织提供资源支持。

 

  未来五年整体社会形势向好

 

  南都:十七届五中全会公报和中共中央十二五规划的建议,都多次提到“社会体制改革”,能否展望一下未来五年的社会形势?

 

  陈光金:整体社会形势应该向好,或者说,社会宏观发展向好。所谓“向好”,更集中表现在政府公共服务能力方面有更好发展。

 

  南都:刚才你说的是“整体”,是否意味着还有不太看好的方面?

 

  陈光金:对,收入分配方面就不会太理想。在十二五规划中,也强调缩小收入差距的趋势。但现在的问题在于初次分配,如果初次分配结构不做巨大调整,那么收入差距拉大的趋势是否能阻止仍有待商榷。根据我本人从1989年到2008年的全国社会性调查看,目前没看到任何拐点先兆。

 

  南都:在这方面你有什么建议?

 

  陈光金:我认为,目前要调整初次收入分配,必须建立三大机制。第一,经济机制。改变增长方式,调整经济结构。经济结构调整意味着社会结构的调整,比如中产阶级的增长,就意味着劳动收入增长。要增加中高端产业和就业。第二,社会性机制。重点在于确保所有的利益主体能够基本公平参与利益分配过程,要有制度化保证。比如工资的集体谈判制度,工会如何更好发挥作用等。也包括教育的公平发展,现代社会教育是影响社会流动的一大因素。第三,政府性机制。比如社会保障、社会救助、社会服务的均等化等。

 

  上述三个机制要互相配合,缺一不可。

 

  观点

 

  以竞争原则选择服务提供者,以准市场化的方式落实预期的管理。也就是说,政府只管理服务的“输入”和“产出”两端,中间环节放手给社会发挥作用。

 

  (未来五年)整体社会形势应该向好,或者说,社会宏观发展向好。

 

  小档案

 

  陈光金:现任中国社会科学院社会学所副所长,中国社会科学院研究生院社会学系主任,中国社会学会第七届常务理事。长期从事农村社会学、社会分层、社会发展等领域研究。

 

 

 

 

 

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