据报道，从今年1月1日起，境外非政府组织(以下简称境外NGO)在云南省开展项目及活动，均需到省民政厅登记备案，否则即为非法。截至8月10日，共有13家在滇境外NGO代表机构，按照要求向省民政厅提交了备案申请材料。省民政厅经过审查，同意备案。而据省民间组织管理局透露，目前共有140余家境外NGO在滇开展活动。
国际NGO产生历史久远
改革开放三十年来，我们身边的境外NGO越来越多。但是，只要对他们稍加留意，就可以发现一个普遍存在的矛盾现象：一方面这些组织开展了大量的公益活动，另一方面他们的法律身份不明因而又被登记注册、税收优惠等具体问题所困扰;一方面在有些领域大力引进他们的资金、技术以及理念，另一方面在有些领域却又对之提防、限制。如何理解这种困局?又该采取怎样的有效治理思路?为了揭开这些困惑，我们就有必要首先回答以下问题：境外NGO在中国发展的阶段;他们开展的活动及其影响;合法性的获得以及地方监管的回应性实践。
萨拉蒙教授认为，20世纪80年代以来形成了全球结社革命的浪潮，实际上与全球结社革命有密切联系的国际NGO更早就已经开始孕育、萌发、成长。而中国的境外NGO和国际NGO的发展息息相关。
从1950年起，国际社团联合会(The Union of International Associations，UIA)正式编撰的《国际组织年鉴》(Yearbook of International Organizations)开始对国际NGO进行系统记录和整理。但由于遴选的标准很严格，只有组织成员、官员、选举、基本预算贡献等方面至少来自三个国家方可成为年鉴收录的对象，这就导致一些国际NGO未被统计在内。由此可见，国际NGO产生和发展的历史非常久远。通过对科学类国际NGO的统计梳理，Evan Schofer指出，该类组织从19世纪中期就开始活动，1920年开始加速发展。除了第二次世界大战中发展较为缓慢外，此后至今一直保持激增势头，从1870年的第一家到1990年已增至300多家。
另一份更为详尽的统计显示，从1875年到1973年，除了第一次和第二次世界大战的影响外，国际NGO一直处于增长状态。
在中国发展的四个阶段
1949年前是涉外公益组织在中国发展的第一阶段。根据Evan Schofer的推断我们可以看出，在当时处于殖民地化的中国，作为洋人组织的国际NGO很容易进入中国。该阶段主要以教会组织或有教会背景的NGO活动为主，也有洛克菲勒基金会、福特基金会等没有宗教背景的慈善组织开展的项目。在动荡的岁月里，这些组织开展了许多公共卫生、教育、文化交流等活动，在国家利益冲突、文化认知艰难的情况下开展项目并取得了一定社会效益，但也有一些组织成为殖民主义者的帮手而备受诟病。
第二阶段是停滞阶段(1949-1978)。在此阶段中，境外NGO被当成反动势力的一部分而被扫荡出国门。
第三阶段(1978-1990)是恢复阶段。如果从国际背景来看，这一阶段恰恰是在两次石油危机打击下西方发达国家出现财政危机而重塑政府的新公共管理改革阶段。在新自由主义思想的影响下，西方发达国家普遍出现中央政府职能向地方政府转移、政府职能向政府体系之外转移的趋势。回应的结果就是出现萨拉蒙教授所说的“全球结社革命”，NGO已经或正在成为政府的伙伴，成为社会福利有效提供的主体之一。1983年国际NGO的数量比前几个时期有非常明显的增长。
有人将国际NGO重返大陆归之于1984年当时的联合国开发计划署驻华代表处代表孔雷飒给中国政府的建议，但似乎更早就有国际NGO大陆开展赈灾等慈善活动。由于当时中国生产力落后，一些规模较大的、公信力较高的国际NGO开始利用赈灾、保护大熊猫等契机进入中国。虽然其中一部分组织也有宗教背景，但它们长期和中国政府保持了较好关系。这一时期，这些组织的活动多集中在传统慈善领域，如赈灾、扶贫、教育等。
第四阶段为较快发展期(1992年至今)。据观lewis等人的观察，“20世纪60—80年代主要的发展教科书，几乎没有任何文献资料提及NGO或志愿组织(Lewis 2005)。然而，及至20世纪90年代，随着NGO进入到发展政策的主流，该主题的著述出现了真正的爆炸式增长。非政府组织吸引了行动主义者、对发展可替代方案感兴趣者以及那些‘当权派’。20世纪90年代中期，非政府组织已成为官方发展资助者的‘宠儿’(Edwards and Hulme 1995)。非政府组织‘突然被赋予国际声望’，以至于政府和多边组织刮目相看，而把NGO视之为发展中的突然行动者”。至于发展中国家为何出现大量国际NGO开展活动，重要的原因之一是传统发展的困境。即对现代化理论和依附理论的批判以及传统的国家——国家援助方式的不信任，此外，全球化议题的增多以及全球性媒体平台都给国际NGO提供了发展的动力，当然这种动力也来自于NGO正面形象的自我塑造。
这一时期的中国，以小平南巡讲话、北京世界妇女大会以及中国加入世贸组织为契机，国际NGO获得了较快发展。除了传统慈善领域，第四阶段进入的国际NGO更集中与环境保护、儿童妇女、艾滋病防治、家庭暴力、农民工以及乡村治理等新领域，其背景也更为复杂。可以看出，在后两个阶段中，国际NGO踩着中国改革的每个节点而不断深入。
从我们的调查数据来看，在被调查的组织样本中，20世纪80年代以后，国际NGO才开始较多的进入中国，1990年代的时间中是进入数量最多的。而其中的一个转折点是1995年以后首次进入中国。还可以得出另外一个统计数据，即1990年以来进入中国的国际NGO占总样本数量的68.9%。这个数据在一定程度上验证了前文的阶段说。就我们所谓的另外一个关于未来五年发展预期的统计数据来看，80%以上的组织都很有信心。这说明第四个阶段仍在继续进行之中。等到相关法律地位明确之后，境外NGO在中国将进入第5个发展阶段。
大部分未注册
境外NGO大量进入中国，在判断这些组织的影响之前，我们首先必须要清楚这些组织到底在哪些地域和领域开展活动以及开展了哪些类型的活动。接下来就用调查数据予以说明。
组织活动的地域范围是国际NGO在中国的基本活动特征之一，它也在一定程度上反映组织的规模。调查样本中，大部分组织的活动范围跨越了两个及以上的省、自治区或直辖市范围，更有43.8%的组织在整个中国大陆的范围内活动，仅8.3%组织的活动范围限于一个市、区或者县。之所以出现这样的情况，是因为绝大多数国际NGO没有登记注册，自然就不会受到类似于中国社团只能在登记注册地开展活动的限制。在调查显示的9个城市或地区中，北京市是设立最多组织办事机构的城市，共有21个组织(58.3%)在此地设立了办事机构;其次是昆明(11.1%)，有4家组织;然后是上海(8.3%)和成都(8.3%)，各有3家。这几个地方是目前国际NGO比较活跃的地区。
从统计数据可以看出，在我们所组织的问卷调查里，教育领域是境外NGO项目最多的领域，而前五个活动比较集中的领域分别是教育、卫生保健、扶贫与社区发展、中国本土NGO能力建设、环境与动物保护。而从表3数据看出，卫生保健是国际NGO项目活动最为集中领域。212家境外NGO的样本中，五个最主要的项目活动领域分别涵盖了卫生保健、教育、环境与动物保护、扶贫与社区发展、赈灾与重建等。这两个数据显示的先后顺序虽然有所不同，但前五个项目活动最多的领域则有四个都是一致的，即教育、卫生保健、扶贫与社区发展、环境与保护。因此，我们可以认为，这四个领域是目前国际NGO在中国大陆开展项目主要关注的四个范畴。
从我们的调查数据还看出，31家(66%)组织表示在中国的项目只是其全球项目的少部分。不过，也有11家(23.4%)组织在中国的项目几乎是其全部项目活动的构成。尽管目前多数组织在中国的项目还是小部分，但很多组织在中国的运作项目处于上升的趋势。其中15家组织(32.6%)的项目数量快速上升，22家组织(47.8%)缓慢上升，两者相加则达到80.4%。
从活动地域和活动领域的描述可以看出，境外NGO参与中国事务的广度和深度。但是，从我们的调查数据来看，尚未注册的组织占多数。这就是文章开头所提出的矛盾。这些组织是如何突破限制开展活动的呢?换言之，我们需要追问的是这些组织如何获得合法性?
“合法性”简言之就是“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”。在对合法性概念梳理的基础上，高丙中教授降至分解为一组操作性概念——政治合法性、行政合法性、法律合法性以及社会合法性。所谓“政治合法性是一种实质合法性，它涉及的是社团的内在方面，如社团的宗旨、社团活动的意图和意义;它表明某一社团活动符合某种政治规范，即“政治上正确”，因此是可以接受的。而“社会合法性在于：因为符合某种社会正当性而赢得一些民众、一定群体的承认乃至参与。社团的社会正当性主要有三种基础，一是地方传统，而是当地的共同利益，三是有共识的规则或道理。一个社团要在一个地方立得住，至少应该具有其中一个根基”。“行政合法性是一种形式合法性，其基础是官僚体制的程序和惯例。社团的行政合法性在于某一级单位领导的承认。”法律合法性在制度设计上“是整合前述三种合法性的核心”。这组概念对中国社团有着很强的解释力。
(待续)(本文作者为北京师范大学社会发展与公共政策学院教授。)
