8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过对《中华人民共和国民事诉讼法》的新修订。其中有一个大的变动引人注目，那就是新增加了关于公益诉讼的条款。
《民事诉讼法》新增第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”细读该法条，不太寻常：到底谁可以是公益诉讼的原告？
三个关键词分别是“法律规定的”、“机关”及“有关组织”。“机关”与“组织”显然具有笼统性与模糊性；而“法律规定的”则又有援引其他法律的意思，现今的法律中，真正突破了公益诉讼原告资格的，就是该部刚修订的法律——又到哪找别的法律呢？也许是指未来要出台的法律或司法解释？因此，此法中修订的公益诉讼资格问题，目前还让人有云遮雾罩的感觉。
想进一步理解该新的法条，须对环境污染等公益诉讼的法学研究、法律实践的历史有大概了解。该法条大有“浓缩历史精华，继续展望未来”之义，读完令人喜忧参半。喜的是：涉及环境污染等方面事项的公益诉讼，历经各界多年奔走呼号，终有破冰之意。忧的是：法条吞吞吐吐，并未直接明确，究竟哪些主体是诉讼的扩大主体，颇类似各相关部门争论妥协后的产物。
公益诉讼是社会需求的必然选择，为解决如环境污染、群体性消费者侵权、垄断等社会问题，更需司法力量的救济。原《民事诉讼法》规定：“起诉原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”而公共利益问题比传统民法个体间矛盾要复杂得多，往往是直接利害人无力告状、热心公益者无权诉讼，这使大量新兴社会问题绕道司法途径，引发集体上访、群体事件或网络情绪宣泄，司法改革没有跟进社会力量的变革。此次“破冰”当然意义斐然。
多年来，法学界在探讨究竟应扩大哪些主体到环境等公益诉讼中来时，主要聚焦于四种主体：一是检察机关；二是行政机关；三是社会团体与组织，如环保组织或消费者组织；四是公民个人。
先说行政机关。其起诉污染企业等侵权者的现象，虽在司法实践中时有发生，但从权力制衡原理上有“硬伤”。因为行政权与司法权应是社会管理中不同性质与相互独立的两种权力，行政机关既使用行政权作为行政管理的主体，又使用司法权做原告主体，这在法理上是混乱而自相矛盾的。
再来看其他三种主体：检察机关、社会团体与组织以及公民个人。
公民个人是公共利益的实体受影响者，环境保护等公共利益虽名为公共，但实则公民个人乃至其后代权益的群体化，公民个人为环境等公共利益进行诉讼，应是公益诉讼发展的最终形态。逻辑上，公民个人作为公益诉讼的主体是理由充分的。美国几十年来逐步发展起来的“公民诉讼”制度，就极大促进了美国环保司法化进程。
然而，这次民诉法修订，明显排斥了这一公益保护最积极的主体，原因复杂。如果从最善意的角度猜测，可能担心公民个人诉讼能力有限，而公益诉讼多半极为复杂；从防御性角度猜测，可能是担心“滥诉”。但滥诉在中国其实也是个伪命题。中国的司法文化是厌诉、惧诉，真要有个别公民乐此不疲到处告状，也得有基本的诉讼理由，而通过法院立案过程中的审查，也可以解决。排斥了公民个人的公益诉讼其实是一大遗憾！
而社会团体与组织，本来就是公民因某些利益诉求或共同追求形成的集合体，其具有公益诉讼的主体资格也非常合乎逻辑。这个主体在刚修订的《民事诉讼法》中得到了承认，就是那个“有关组织”。但中国的“有关组织”，尤其是非政府组织NGO，其中的技术专家与法律专家数量与水平，跟一些发达国家的同类组织相比，还非常薄弱，撑起公益诉讼的天空，期望他们迎难而上！
检察机关常被公益诉讼制度青睐。东西方各国，检察机关都是作为国家利益与公共利益代言人，且在中国检察官阵容强大，经费有保障，组织体系成熟，代表公共利益理应水到渠成。不过公益诉讼复杂艰险，检察机关内部对此项公益诉讼职能一直多有疑虑。反观美国，其环保组织那么强大那么多，而数据表明，真正提起最多环保诉讼的，还是美国司法部，也就是美国公诉人的机关，类似中国的检察院。
观公益诉讼发达的国家，无论是公民个人、社会组织、公诉机关，都是公益诉讼主体。但在中国，这几个主体在新修订的民诉法中，或被排除，或未讲得很清楚，这也会影响其在公益诉讼中主体作用的发挥。公益诉讼在中国，依然任重而道远。（作者系上海交通大学凯原法学院副教授）
