近日，又来笼罩中国的雾霾，谁有权提起公益诉讼？1月1日开始实施的新民诉法，首次将公益诉讼制度写入法律，但对于公益诉讼的发展前景，犹如这雾霾一般欠明朗。
刚刚新评选出的2012年中国十大公益诉讼，相比2011年评选出的案件“乏善可陈”。有专家认为，我国的公益诉讼遭遇了低潮期。陷入低潮期的原因，既与立案难有关，也与诉讼屡屡败诉有关。
公益诉讼，有别于代表私人利益的诉讼。公益诉讼案件的提起人即原告，一般与案件并无利益关系，但也因此，案件往往被法院拒绝受理。近十年来，因相关法律的缺位，公益诉讼一直举步维艰。
到底谁才有权提起公益诉讼？今年1月1日起实施的新修改的民事诉讼法，首次将公益诉讼制度写入法律，赋予有关机关和组织提起公益诉讼的资格。
展望2013年，公益诉讼“合法化”的第一年，其发展前景被赋予了许多期待。但理性地看，依然面临重重困难。
1月25日，在法学专家们的投票中，选出了2012年十大公益诉讼案件，其中，有因为热点新闻事件而为人们所熟知的大学生申请公开“微笑局长”工资案，有近年来频繁在公益诉讼领域出现的环境公益诉讼、残障人士促进“残疾权益”的案件，也有多数人可能从未注意到的因上访“被精神病”而诉精神病收治的案件……
这是第二届在高校研究机构和媒体组织下评选出来的十大公益诉讼案件，没有像2011年云南铬渣污染索赔那样成为标杆性的突破性首案，也没有像2011在国际上炒得沸沸扬扬的康菲石油溢油污染索赔那样影响重大的大案，因此点评专家有些意兴阑珊地说：“2012年的公益诉讼，有点乏善可陈。”
然而，同样是2012年，修订后的民事诉讼法，第一次赋予公益诉讼以明确的法律地位，早在民间发展得如火如荼的公益诉讼终于“于法有据”。2013年，修订后的民诉法开始施行，对于公益诉讼，这又是怎样的一年？
两次作为评选十大公益诉讼案件的专家，中央财经大学法律援助中心主任李轩认为，相比起2011年的十大公益诉讼，此次评选出来的案件“乏善可陈”。
无论是诉电商巨头当当网违约，还是将已处于舆论兴奋点的“表哥”杨达才再推上风口浪尖；无论是一如既往地起诉环境污染索赔，还是打响诉精神病收治的第一枪，2012年，能够令人印象深刻并产生深远影响的公益诉讼，似乎并没有出现，这多少令长期关注并致力于推动公益诉讼的人士感到些许失望。
李轩认为，2012年公益诉讼的这份“成绩单”并不鼓舞人心，最大的原因还是因为公益诉讼太难了，这首先就体现在立案上，许多案件根本连诉讼程序都进入不了：“如果一个公益事件到法院立案都难，实际上也就难有公益诉讼亮点纷呈局面的出现。”去年日益保守的司法环境尤其是司法不作为，导致公益诉讼有点裹足不前。
在这种环境下，“有关的社会组织和有公益心的公民对公益诉讼的热情受到了保守的司法环境和立法实践的嘲弄”，因而对比前几年大打折扣，亮点较少。
十余年来一直从事公益诉讼实践的北京律师李刚也坦言，近5年来公益诉讼处于低潮，案件类型单调，可圈可点的公益诉讼极少，根本原因就在于法院立案难，其次胜诉也难，这影响了原告的诉讼积极性。“很多案件诉而无果或者没有好的结果，新闻价值大大降低，媒体也不会去关注。”
作为评选主办方之一中国公益诉讼网的主编，李刚在对比2011和2012两届十大公益诉讼案件后发现，案件类型大致都集中在环境污染、消费者权益保护、信息公开领域，这样的案件此前一年有，本年还有，甚至前几年就有。
“说明公益诉讼并没有产生制度变革或者判例的示范效果，案件不管胜败都只有个案的效力，这与公益诉讼的价值相去甚远。”李刚说。
他认为，“公益诉讼的典型意义就是通过个案推动社会进步。案件可能在法庭上败诉了，但是已经用理性的方式把问题给提出来，用个案触动制度的缺陷和不足。通过诉讼的方式，让大家来思考这个缺陷和不足，在思考过程，让人意识到存在的问题并有所触动后，就会有一个逐步改良的过程”。
去年8月通过的民事诉讼法修正案，第55条关于公益诉讼的条款极为引人注目对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
该条在民诉法中明确，被认为在中国公益史上具有里程碑式的意义，自此，早在民间层面开展起来并在全国几个地方法院系统试点的公益诉讼终于取得了“合法”地位。
不过，这一条款在修法过程中始终存有争议，其中提起公益诉讼的主体规定，三次改动。
一审稿中，主体规定为“有关机关、社会团体”，到二审稿时改为“法律规定的机关和有关社会团体”，针对此规定，北京自然之友和重庆绿色志愿者联合会紧急致信全国人大常委会提出意见。此前两者曾提起著名的云南铬渣污染公益诉讼并得到云南法院环保法庭立案受理，被认为是公益诉讼的破冰之举。
按照现行规定，中国目前存在三类公益性组织，分别是社会团体、民办非企业单位和基金会，法律若只规定社会团体，像上述的民非提起公益诉讼以后就再不会出现了。
在实务界和学界的呼吁下，最终通过的民诉法扩大了主体的范围，“组织”替代了“社会团体”。
当然，什么是“法律规定的机关和有关组织”，即使新民诉法已经开始施行，仍然存有很大争议。接受法治周末记者采访的学者和律师都认为，此条的模糊性和原则性显然给司法实践探索留下了极大的空间，也是立法者有意要留待未来实践发展成熟后再通过司法解释等予以细化。
但是，也有学者担心，这样模糊的规定可能会给公益诉讼实践造成障碍“有人将2012年称为公益诉讼元年，因为公益诉讼制度写入了民事诉讼法。但是我想说公益诉讼立法是喜忧参半，甚至是忧大于喜，因为相关立法规定实际上很不明确，法律规定的机关和组织才能提起公益诉讼，导致公益诉讼可能在某种程度上反而成了禁区，所以立法思路保守也在一定程度上抑制了公益诉讼的发展。”李轩对法治周末记者说。
统观近两年的各类公益诉讼案件，有很大一部分都是由公民作为主体提出的，新民诉法的规定是否堵死公民个体提起公益诉讼之路？
学者和律师对此表示乐观，他们表示该条款对公民个人提起公益诉讼不会构成太大的妨碍。按照此前的规定，与本案有利害关系的公民还是可以提起公益诉讼；新民诉法的规定，只不过没有像法学界和社会公众所期待的那样，允许非利害关系人提起公益诉讼。
“我相信在公民个人提起公益诉讼的领域仍然会出现越来越多的敢于‘以身试法’的公民，他们会在维护自己合法权益的同时追求实现更多的公益目的。”李轩表示。
在取得合法地位的第一年，公益诉讼的发展会如何，各方都有期待。
中国公益诉讼网主编李刚对法治周末记者说，因为新民诉法第55条，可以想见，未来的一年里环境公益诉讼和消费者权益类诉讼会明显增加，有关社团、检察院提起的相关诉讼会增加，在行政诉讼领域信息公开类的诉讼会增加。
但也不能过于乐观。他认为：“消费者权益保护组织显然没有作好诉讼的准备，加上他们与行政机关的联系，很难作出有重大价值的诉讼。同样，官方背景的环境组织也不可能在重要的污染事件中发出强烈的声音，而民间环境组织的能力和经费限制也会阻碍他们发挥实质性的作用。其他如妇联等组织还没有意识到公益诉讼的价值。公益诉讼还有很长的路要走。”
环保部下属的中华环保联合会督查诉讼部部长马勇则预计，民事诉讼法确定社团公益诉讼主体后，公益诉讼可从5个省市的环保法庭扩展到全国，其每年可做的案件可以翻倍。
在此之前，中华环保联合会每年大约处理10起左右的环境公益诉讼。
而在此前试点推行环保法庭的云南，其高院法官沈竞舟曾对媒体说，一旦民诉法确立了公益诉讼，允许全国的法院审理环境公益诉讼，新的案例将会在各地出现，成为案件诉讼的常态，而不仅仅是环保法庭的特例，这是它最大的意义所在。
李轩对法治周末记者表示，在某种意义上，他更希望2013年成为中国公益诉讼的元年，因为这是公益诉讼制度正式实施的第一年。
“从去年十八大，尤其是习近平‘124’讲话之后，我们看到了在法治建设领域尤其是司法领域出现了一些比较明显的转向，将来对司法的党政干预可能有所减少，有关部门对公益领域的行动包括公益诉讼可能都会持更加开放的态度，所以我们也有理由期待在2013年中国公益诉讼会有更好、更快的发展。”李轩说。
当当网取消消费者网上订单违约案
【案件介绍】2011年8月9日，当当网推出的“当当亲子团好书好礼72小时抢购”促销活动开始不久，当当网以操作失误、录入价格错误为由取消大量订单，仅给予每位消费者30元礼券作为补偿。626名消费者拒绝接受，委托律师提起诉讼。律师先后提起59个诉讼，法院受理6个，并对其中一个进行审理，历经10个月的一审、二审，5次开庭，法院判决当当网按照订单向消费者交付书籍。2012年7月，当当网向起诉的原告交付书籍560册，并同意向其他600多位消费者履行合同。
【推荐理由】本案是目前中国最大规模、且消费者胜诉的网络购物维权案件，反映了网络购物违约事件或侵权事件频发，受害消费者众多、分布广，立法和司法保护严重滞后，消费者维权难等问题。本案在一定程度推动有关部门加快网络购物的立法进程，商务部表示将尽快出台《网络零售交易管理办法》。
【专家意见】
网络购物发展迅速，伴随产生的侵害众多消费者利益的问题也很严重，这类案件具有小额、多数、扩散性、维权成本高等特征，司法保护效率低下，对不良商家的制裁严重不足。本案消费者为维护自身利益提起诉讼，虽不是诉讼法意义上的公益诉讼,但因其群体性特征与当当网的市场地位叠加，案件判决产生的影响性是积极的，对解决类似案件有示范效果，有助于规范网络销售者的行为，有利于完善网购市场秩序。
残障人士促进“残疾人权益”系列诉讼
【案件介绍】残障人士朱明建认为需要以行动来改变各种歧视残疾人的现象，推动落实保障残疾人利益的法律、政策。他曾针对广州地铁歧视、广州公交歧视、东莞公交歧视等提起一系列诉讼。2011年11月，珠海公交车司机拒绝给他乘车优惠。他认为珠海公交公司规定只对本地残疾人给予乘车优惠，于是对珠海公交公司提起诉讼。2012年5月，珠海市香洲区法院促成双方达成和解，珠海公交公司负担诉讼费250元，并给予朱明建补助金3000元。2012年下半年，朱明建通过申请政府信息公开和行政复议促使广州塔运营方推出残疾人门票优惠方案。
【推荐理由】公益诉讼最早就是从保护弱势群体利益的斗争中诞生并成长起来的。朱明建身为残障人士，以行动来争取残疾人的权益，破除歧视，一次次证明了“权利本来就属于每个人，争取权益要从自己开始”的公益诉讼理念。他以残障之躯担当起各级残疾人保障组织本应承担的责任，用诉讼揭示各种歧视残疾人的现象，推动残疾人社会福利的逐渐增长，他的事迹被媒体广为传扬，个案的判决效果具有显著的社会公益性。
【专家意见】
公益诉讼在揭露、消除各种歧视残疾人的现象中发挥的作用正在显现。同时我们应该看到，仅在公共交通领域的歧视行为，就需要不断提起诉讼才能产生局部的改变，如2006年在北京就曾发生外地盲人乘坐地铁不能享受优惠引发的诉讼，也说明歧视行为的普遍性和顽固性。公益诉讼个案的判决如果不具有普遍拘束力，一次维权是不够的，还需要通过“复式诉讼”持续提出挑战。从社会效果来看，本案的公益性和社会意义是毋庸置疑的。
【案件介绍】2011年5月，贵州省清镇市屋面防水胶厂负责人龙兴光将8吨有毒化工废液倾入污水沟中，导致相连的东门河、猫跳河等河流苯超标147682倍、苯酚超标3180倍、苯并芘超标2771.4倍。2012年6月，清镇市环保法庭以污染环境罪和非法经营罪判处龙兴光有期徒刑两年半、并处罚金10万元。根据有关部门作出的水污染治理方案，治理此项水污染，需投资117.3万元。蔡长海以个人名义提起民事诉讼，要求龙某赔偿水环境污染损失107.3万元。蔡长海是贵阳公众环境教育中心的环保志愿者，他与中心签订《河流认领责任书》，认领了清镇市辖区内的东门河，对污染河流的行为有检举、控告的权利。清镇市人民检察院支持起诉。2012年9月，法院开庭审理了本案，未宣判。
【推荐理由】本案是首例公民作为原告，为了纯粹的环境利益提起的诉讼。突破了民事诉讼要求“原告必须与本案有直接利害关系”的法律规定，也冲击了新民事诉讼法将公益诉讼主体限于“法律规定的机关和有关组织”的规定。本案尚未宣判，未来的审理结果，一定程度上会影响各地法院在公益诉讼中对公民是否能够提起诉讼的选择和认定。
【专家意见】
长期以来，法律界和法学界、媒体乃至公众，一直呼吁给予公民提起公益诉讼的主体资格，司法机关也认识到赋予公民个人有条件地提起公益诉讼，可以弥补行政执法机关、法律监督机关和公益组织保护公共利益的不足。本案中公民个人提起公益诉讼是有特殊意义的，推动了公益诉讼制度的完善。
乘客诉南航航班延误案
【案件介绍】2012年1月9日，中国南方航空(600029,股吧)公司因内部运力调配致使航班延误3小时，乘客张元欣将其诉至法院，要求赔偿经济损失8.6元和违约金0.5元。3月21日，法院作出一审判决，驳回诉讼请求。8月13日，乌鲁木齐市中级人民法院终审判决“驳回上诉，维持原判”。
【推荐理由】航班延误是中国航空运输业的痼疾，除去天气原因、流量控制等因素属于不可抗力，航空公司自身原因导致的延误也鲜有支付赔偿的。因为索赔难，乘客只能选择“闹”的手段才能维护自己的合法权益。本案的胜败不足以影响民航当局和航空公司重视补偿消费者航班延误的损失。2012年12月6日(“国际民航日”前夕)，张元欣与其他3名律师联名向民用航空局建言，要求尽快出台《航班延误处置办法》，为理性索赔提供法律依据。
【专家意见】
近年来，乘客状告航空公司航班延误的案例时有发生，大都以原告败诉告终。立法滞后、维权成本高、举证困难等，是这类纠纷难以成讼、难以胜诉的原因。航班延误的问题从个别情况来说是一个民事问题，但实际上是一个航空资源垄断的问题。这个案例本身诉求不高，但在司法判例中，这种案件的示范和影响力，不可忽视。
公民“被乙肝”失去公务员录取资格案
【案件介绍】2010年4月，李丰参加陕西省公务员考试，总分第二名。因体检结果和复检结果是乙肝检测第二项和第五项阳性，属于“慢性肝病”，判定体检不合格失去了录取机会。但李丰在半月前和体检前一天体检乙肝五项，均属正常。2010年8月，李丰向西安市政府提起行政复议被驳回，10月向莲湖区法院提出行政诉讼被驳回。2011年3月，李丰向西安市中院提起上诉，法院裁定不属于法院受案范围。2012年11月，李丰分别向西安市中院申请再审、向西安市检察院申请抗诉，至今未回复。针对公务员体检医院涉嫌侵犯个人隐私并导致自己就业权受到损害，2011年8月李丰提起诉讼，10月法院判决驳回起诉，李丰又向西安市中院提起上诉。2012年5月9日，达成调解协议，体检医院赔偿其精神损害赔偿金7万元整。
【推荐理由】经过乙肝携带者多年来持续的诉讼，终于在就学、就业领域宣告禁止查乙肝。在本案审理过程中，公安部在2011年主动修改了警察体检标准，删除了关于普通人民警察检查乙肝五项的规定。
【专家意见】
形形色色的乙肝歧视政策，侵害了公民的平等权、人格和隐私权、就业权等等。乙肝歧视制度和政策长期难以纠正。本案中提到的问题，在前几年经过媒体、律师以及案件当事人不懈的努力，在中国社会已经引起了公共机构以及社会的广泛关注，一定程度上推动了全面废除公务员录取中对乙肝病毒携带者的歧视政策。这个案件本身对于乙肝歧视问题向更高层次方向发展，争取更高级别或者更大范围的解决，起到很大的推动作用。
因上访“被精神病”农妇打赢侵权诉讼第一案
【案件介绍】河南农妇吴春霞因“家务和村务纠纷”上访，被当地作为维稳对象，拘留、劳教。2008年7月在周口市小桥办事处人员以及嫂子王某陪同下，被强行送入河南省精神病院，“治疗”132天后获准出院，诊断书记载主要病情是“反复告状三年”。2009年12月，吴春霞对小桥办事处及河南省精神病医院提起侵权之诉，2010年3月一审胜诉。2012年6月，周口市中院终审判决，认定医院负有审查送治人监护人资格的责任，被告对此未尽审慎审查义务，应当承担侵权责任，判决两被告共同赔偿吴春霞14.5336万元。
【推荐理由】本案被认为是遏制“被精神病”的曙光性判决，对于遏制精神病院非法收治健康公民具有警示作用。判决认为精神病院应审查送治人的监护人资格，破除了精神卫生医疗行业将送治人直接推定为“监护人”的“潜规则”，有助于改变精神医学界长期对监护人制度的错误理解和执行。两级法院均承认“被诊断为有精神障碍者的人具有委托律师的权利”，推动了精神卫生法对精神障碍者获得司法救济权利的落实。
【专家意见】“被精神病”问题非常严重，本案从其影响来讲，涉及到不特定的多数人。从其示范作用来讲，已经作出了一部分有利于被精神病的人的裁判，尽管要求地方政府承担责任没有得到法院的支持有一些遗憾，但已经具有重要的示范作用。本案至少可以推动精神病医院慎重考证“公安机关把人送来了，将来可能让我承担责任”的问题。本案有利于相关制度的完善，具有特殊的价值和意义。
市民诉请公开公交卡巨额利息去向案
【案件介绍】截至2011年5月，北京市已发放约4000万张公交一卡通，按每张卡缴纳20元押金计算，押金总额超过8亿元。按银行一年定期存款年利率3.50%计算，沉淀押金的年利息就高达2800万元。2012年3月，北京市民刘巍先后向北京市政交通一卡通公司申请公开每年所有一卡通的押金总额产生的利息数额、用途及所属，以及申请公开8亿元押金的具体用途及公司是否制定专门的押金管理制度。一卡通公司以沉默应对。2012年7月2日，刘巍诉至法院，要求判令一卡通公司在法定期限内履行信息公开的法定职责。
【推荐理由】本案在中国引起了极大反响，紧随其后近十个大型城市市民相继提出信息公开申请或提起诉讼，力图维护公众的知情权、监督权。2012年11月1日，中国人民银行发布的《支付机构预付卡业务管理办法》正式实施，公交卡押金将作为备付金，直接由人民银行严格管理。
【专家意见】
本案的诉讼对象是影响面很广，涉及人数也非常多的垄断机构。这是一个经过多年努力，但仍然没有得到很好结果的一个案例，具备诸多公益诉讼要素。这个案件是经过反复提到议事日程，包括以诉讼的方式推进公共视野以后，才有了改进的迹象。通过确定本案为年度十大公益诉讼，将有益于这个问题的最终解决。
大学生申请公开“微笑局长”工资案
【案件介绍】2012年9月，三峡大学大二学生刘艳峰向陕西省财政厅、陕西省安监局申请公开“表哥”杨达才2011年年度工资。陕西省财政厅在复函中称，该事项不属于政府信息公开范围，陕西省安监局未答复。随后，刘艳峰起诉陕西省财政厅以及陕西省安监局行政不作为，法院正式立案之前，原告申请撤诉。
【推荐理由】“表哥”杨达才涉嫌腐败已由纪检机关进行调查，此事件被视为2012年网络反腐的成功案例之一。去年入选“十大公益诉讼”的李燕诉国土资源部、教育部和科技部政府信息公开案是大学生问政意识的觉醒，大学生申请政府信息公开的浪潮更是在2012年诸如哈尔滨断桥事故、河南天价“迎客松”、广州“房叔”、黑龙江办公楼坍塌等问题上此起彼伏。
【专家意见】
本案是和政府信息公开相关的，大学生频频申请信息公开的现象，彰显了公民意识日益萌发、社会责任意识的觉醒。在法治社会进程中，尤其在政府信息公开领域，大学生将起到不可替代的作用。
女大学毕业生诉巨人教育就业性别歧视案
【案件介绍】2012年应届大学毕业生曹菊(化名)在应聘巨人教育行政助理职位时发现该职位仅限男性，曹菊认为自身的条件符合该职位的描述，能胜任该工作，仍投寄了简历。在未得到答复的情况下，曹菊致电巨人教育，以确认“仅限男性”是否为硬性要求，答复称该职位只招男性，不会考虑女性。曹菊认为这是性别歧视，遂于2012年7月11日向海淀区法院起诉巨人教育。法院至今未通知立案，表示还在研究中。
【推荐理由】用人单位的性别限制已成为女大学生求职的主要门槛之一。此案不仅会促进各界落实就业促进法公平就业的规定，并将起到鼓励大学毕业生理性维权、促进社会和谐的积极的社会效果。
【专家意见】
本案涉及到女大学生求职中性别歧视的问题。社会上一些公然进行户籍、年龄、性别歧视的行为，本身是一种对公平正义原则的破坏。本案中曹菊维护的不单纯是自己的权益，而是众多不特定的对象。所以这是一个关乎每个人的案例，虽然没有成型，也属于一个广义上的公益诉讼案件，我们鼓励更多的人拿起武器捍卫自己的权利，也呼吁对公益诉讼有一个广义的理解，更宽泛的理解，让行动本身规范化。
首例消协作为原告打赢3元钱公益官司
【案件介绍】2012年3月，无锡市消协作为原告，将无锡一家火锅店告上了法院，要求退还强制消费的一次性餐具费用3元，并要求商家停止这种强制消费行为。3月15日，崇安区法院对此案进行了民事调解，被告接受了原告诉求，答应今后要求员工务必在点餐时询问顾客是否使用一次性碗筷，尽到相应的提醒义务。
【推荐理由】一次性餐具的强制消费在大多数餐饮企业都普遍存在。消费者多一事不如少一事、怕丢面子的心理助长了此强制消费行为的泛滥，再加上某些地方政府主管部门与一次性消毒餐具企业有着千丝万缕的利益关系，让很多餐饮企业对这种违法强制消费行为有恃无恐。本案对公益诉讼入法之后，各地消协作为公益诉讼原告提起公益诉讼，提供了一个范本。
【专家意见】
2011年年底，全国21个消费者协会联名向全国人大申请，强烈要求作为公益诉讼原告的主体资格。但到现在为止，消协主动提起诉讼的案件非常少。本案是去年唯一一个案例。侵害消费者的事件非常多，这唯一的一个诉讼也只是选择了最简单、标的非常小的事件来试水，有大炮打苍蝇的感觉。我们对无锡消协以身试法的行为表示鼓励，同时提醒或者是呼吁各地消协，在新民诉法正式赋予了他们这样的权利之后，是否还是无动于衷，无所作为？
