作者简介：
李劲 上海交通大学工程学学士和北京大学政治学硕士，1998年赴美国就读于哈佛大学肯尼迪政府学院，学习国际发展和非政府组织管理，于2000年获得公共政策硕士学位。回国后加入国际计划组织中国总部，担任项目总监，负责和管理国际计划中国总部的项目工作。2005年加入联合国开发计划署(UNDP)中国办公室担任高级项目官员，从事公共治理和公民社会发展方面的项目和政策顾问工作。2009年加入北京万通公益基金会任秘书长，并推动其成为非公募基金会行业中的优秀代表之一。
2011年11月5日到18日，我随中国基金会中心组织的中国基金会高层考察团18人一行，在美国东部波士顿、纽约和华盛顿哥伦比亚特区三个城市，访问了10个不同类型的基金会和美国基金会中心及联合之路两家公益支持机构，并在哈佛大学肯尼迪政府学院访学三天。我虽然从前在美国学习过相关的知识，但那时候并没有业界的从业经验，这次访问了美国东部的一些私立基金会(包括私人基金会、家族基金会、独立基金会和企业基金会等不同种类)，联系到国内的行业发展状况，特别是近期召开的第三届非公募基金会论坛上的一些情况，感受颇多，有几点重要的感想和思考，愿意记录下来与同行分享，供大家批评指正。
这次访问归来的第一点感想是：在美国私立基金会(private foundation)和公共慈善组织(public charity)之间有着非常明显的分野。这种分野至少体现在法律和文化两个方面。就法律而言，公共慈善组织作为一种公共组织，必须具有相当的公共性，具体体现在三个层面：一是资金来源的公共性，表示获得来源较为广泛的公众支持；二是治理结构的公共性，表现在理事会的构成有较为广泛的代表性，不像私立基金会那样来自于家族、企业或者由相当局限的人群(理事会本身)选举产生；三是所提供的服务应当有公共可及性，即所从事的事业有相当的公益性质，能够覆盖较为广泛的人群。美国的公益机构在向政府(税务部门)提交成立申请的时候，主管部门要进行一个测试，考察申请机构是否符合上述三个特征。测试通过的可以登记为公共慈善组织，否则只能算是私立机构，如私立基金会。私立基金会的名称本身就体现出其相当的私人性质，即非公共的性质。这种性质也体现在上述三个方面。如私立基金会的资金基本上来自个人、家族或企业捐赠的创始基金；理事会成员由发起个人或企业指定或派出；特别是虽然私立基金会所从事的事业具有相当的公益性质，但这种公益性质带有相当强的私人色彩，并不是公共意志的体现。在税收政策方面，虽然私立基金会和公共慈善组织作为同一类非盈利组织，都可以享受免税待遇，但它们所享受的捐赠税前抵扣政策是有所不同的。公共慈善组织可以在一定范围内享受捐赠人税前抵扣，而私立基金会则没有这样的优惠待遇。私立基金会可以接受他人捐赠，但该捐赠并不能享受税前扣除。这样从政策上就不鼓励公众和个人向这类私立机构捐赠。就文化而言，私立基金会由个人、家族、或者公司成立，体现出相当的私人意志。发起人一般会捐赠一大笔资金作为基金会的发起资金，然后通过运作发起资金(多半是投资)获取利润，用于公益开支。这样，私立基金会本身拥有大额资金，而且有能力运作资金，因此不屑于通过筹款的方式获取资金。虽然他们并不排除从其他方获得资金，但主要还是靠自身资金运作实现增值并将增值部分用于带有私人意志的公共服务。例如，我们在访问规模并不是很大的华盛顿地区的梅耶基金会时，当问到总裁朱莉.罗杰斯“基金会是否进行筹资”的时候，她非常肯定地说，“基金会不进行筹资活动，基金会为什么要和公共慈善组织去竞争公众的捐款呢？” 这种思路比较典型地反映了私立基金会一个重要的立场和定位，即基金会利用自有资金及其增值运作，独立地从事公益捐赠事业，不仅可以保证其意志的独立性，也将有限的公众捐赠资源留给资金来源保障更为不足的公共慈善组织。因此，私立基金会对它们的投资行为采取相当客观和豁达的态度。在我们所访问的私立基金会中，因为2008年的金融危机资产大受损失者不在少数。但其员工并没有因此而非常沮丧或者失望。相反，他们大都采取了一种“愿赌服输”的态度。如公共福利基金会的总裁就说：“如果再这样(投资受损)下去，恐怕过不了几年，基金会就要关门大吉了！”这样的态度实际从一个侧面体现了基金会的私立性质和独立性质，也体现了私立基金会的一种“有限问责”或者自我负责的文化。
反观我国的情况，则恰恰相反，基金会和民间公益组织(民办非企业单位和协会，主要是民非)在很大程度上混为一谈。一方面，在法律上对基金会和民间公益组织没有实质的分野，只要具有一定数额的资金都可以成立基金会，成立之后，都可以靠公众募款补充资源。另一方面，由于税收政策的不配套，基金会投资行为得不到鼓励。加之国内投资环境恶劣，投资选项不足，基金会利用投资补充资金的实践非常有限。这样造成的问题是：一方面基金会没有利用创始资金的优势，通过投资增值来补充公益开支造成的资金流失；另一方面，本来属于强势机构的基金会，加入了竞争有限的公众捐款资源的行列，使一般民间公益组织的生存状态恶化。另一个问题是，不少民间公益组织由于注册为民非或者协会相当困难，而选择成立政策较为简便和宽松的(非公募)基金会。从而使国内的基金会行业容纳了性质和行为方式上应当有相当差异不同的两类组织，使这两类组织由于名称上的一体化，出现缺乏行为边界和相当程度的趋同性。特别是基金会一方面不重视通过投资等方式获得基金增值，而是大力募款与民间公益组织争夺公益资金资源；一方面不自觉地学习传统官办的公募基金会，倾向于自身执行项目。而官办基金会本来就是事业单位的底子和思维行为方式，这样使我国目前的基金会行业更加显得因界限不清而行为混乱。
有人或许会提出疑问说，我们为什么需要这样的界限呢？基金会和民间公益组织混为一谈到底有什么问题？我的回答是：这样的分野有利于建设健康的公益生态，有利于正本清源，让基金会更为专注于干自己应该干的事情。如上所述，一方面基金会大量对外筹资使筹资市场更为竞争激烈，使处于弱势的民间公益组织因马太效应而处境愈发不利；另一方面，多数基金会自己执行项目，使大量公益资金不能有效地流向民间公益组织，其本身的资金优势不能得到很好的发挥，从而违背了国家和发起人成立基金会的初衷。从公益界的整体来看，如果不能很好地形成公益链条，受到损失的绝非基金会本身，而是大量的民间公益组织和整个公益行业。
因此，就未来的政策取向而言，一方面应当鼓励基金会进行投资，取消基金会投资所得税，从而使基金会退出筹资市场，转而以投资为主要增值方式。另一方面，应当限制基金会的筹资行为，促进基金会提升其资金运作能力，使民间的公益资金尽可能流向更为弱势的民间公益组织。从这个角度来说，民政部门在基金会管理条例修订中建议实施的，非公募基金会75%的筹资应当来源于主要发起人这个政策导向，应当得到支持。当然，这种支持的前提是基金会投资免税政策必须放开，否则将陷基金会于涸泽而渔的境地。
第二点特别的感想是关于基金会行政成本的问题。这次访美过程中我注意到，美国的基金会，即使是较小的、非常接近公共慈善组织的基金会，也有非常体面的办公场所，工作人员的衣着和整体风格相当正规和职业。这种印象与从前见过的公共慈善组织的印象大有不同。这里就牵涉到国内非常纠结的一个问题，即所谓的基金会行政开支的问题。在这次访问中我注意到，除福特，洛克菲勒兄弟基金，露丝基金会(Henry Luce Foundation)和斯达基金会(Starr Foundation)这样的老牌基金会之外，即便是比较小规模的基金会，如华盛顿地区的客户健康基金会(Consumer Health Foundation)和公共福利基金会(Public Welfare Foundation)这样的中小型基金会的行政开支也相当高，从年报中的数据粗粗一算，也达到35%左右，我们一行人对此相当敏感和好奇。当问到公共福利基金会总裁Mary E. McClymont 女士，她对这么高的行政开支是否感到有压力的时候，她非常坦然地说：我没有感觉有什么问题，这是理事会的决策。我们需要好的员工，提供好的服务。法律上也没有规定上限，我们的客户和公众对此也可以接受。这不是一个问题。
反观国内在这个问题上，还有很多的争议。就立法和政策而言，法律只对基金会做出了管理费不超过年度开支10%的规定，而对于其它两种非营利组织(民非和协会)都没有这样的规定。基金会的免税条件中还规定，基金会的平均工资不得高于当地社会平均工资的两倍，否则将失去免税资格。从公益文化而言，大众对公益机构，包括基金会的员工领受高薪，即使是一般水平的薪水都比较反感。某些公益机构还标榜和实行员工低薪、甚至是不受薪政策，希望因此在公众筹资竞争中获得优势。而实际上，基金会从本质上应当被视为财团法人，也就是管理和运作资金的机构。这种机构工作的两个重要方面就是投资赚钱和高效花钱，而且这些钱从某种程度上来说是公众的钱。设想一下，如果在这种机构中从事投资和花钱的人，没有足够的素质处理好这两项业务，那么投资可能血本无归，公益支出可能效力低下。这样的损失，相对于从事这两项工作的员工工资支出来说，如何估量呢？国内的立法思路基本上还是，要么希望基金会从事简单地大量花钱的工作，要么将运作资金的基金会和使用资金进行服务的民间公益组织在性质和人员素质上不加区分，将相同的“公益伦理”运用到基金会身上，使从事资金管理和运作的基金会难以从市场上招募高素质的人员，其结果就是基金会难以“将好事办好”，只能处于低水平的运作阶段，与立法初衷事与愿违。
第三点非常深刻的感受是，美国的基金会基本上都是资助型的基金会，而且所考虑的都是战略性资助，即考虑所投入的资金如何取得最大的和战略性的社会效益，而不是简单地把钱花出去扶危济困。例如服务于纽约移民的纽约基金会，服务于华盛顿地区弱势人群的客户健康基金会和公共福利基金会都属于中小型基金会，但他们并不是简单地将钱花在其服务的对象身上，而是投资于服务于这些人群的民间组织的能力建设和相关社会问题的政策倡导方面。如公共福利基金会虽然宗旨是服务于社区的穷人，使他们能够得到平等的医疗服务，但他们并不是直接给穷人提供看病的资金，而是资助社区医疗服务机构，使其能够长期为社区穷人提供免费医疗服务。纽约基金会以移民社区弱势人群为扶助对象，也是将重点放在服务于这些人群的社区组织方面。梅耶基金会干脆将大量项目资金投资在公共慈善组织的领导人身上，让他们用所资助的钱去就学，去旅游放松。因为他们相信，机构的领导人是机构最宝贵的财富，资助机构领导人是最为有效和可持续的投入。如果一个行业连最优秀的领导人都留不住，那么这个行业和所从事的事业就没有希望可言。另外，这几家基金会也同时将资助重点放到政策倡导方面，即希望通过增强公共慈善公益组织的政策倡导能力，使他们有能力有效地大声发出所服务人群的声音，从而使政策朝有利于这些人群的方向改变，使国家通过税收获得的公共资源，能够按他们所倡导的方式解决他们致力于解决的问题。
成熟的基金会把眼光放在社会问题之上，总是在考虑如何最有效地利用基金会的资金，推动社会问题的解决。这里涉及到两个层面的问题，一是问题的社会属性，即基金会所针对的问题不是与基金会本身相关的问题，真正做到了公益；二是有效，即将投资的眼光放在问题产生的制度性原因之上，而不是问题本身。从这个角度来说，国内的很多基金会缺乏长远的社会理想和解决社会问题的投资策略，还停留在相当初级的阶段。当然，这样的问题产生的原因从立法和政策制定方面也能找到根源。目前的立法思想还停留在将基金会作为政府资源的补充，充当“二政府”的角色，甚至是收“税外税”的角色 ，这就是为什么会出现捐款“汇缴”的情形。立法还缺乏让基金会承担鼓励社会创新的任务，促进社会活力的角色的思想。如果这样的立法思想不加改善，我国的基金会行业将比较难达到相应的高度。
当然，我们这次访问是在较为传统的美东地区，而不是美国新慈善思想的集中地西海岸，加之访问对象的选择上不一定全面，因此上述看法可能存在一些偏颇，同时，我们也认识到中美两国在政治制度、立法思想、经济发展阶段和文化传统方面都具有相当的差异，我们不能简单照搬美国的经验，但是，美国现代慈善100年以来所积累的经验、历经的各种曲折，为我们提供了非常好的成功的模式，值得我们学习和借鉴，这或许从某种程度上可以折射中国基金会的未来。加强中国和美国之间在公益慈善事业上的互动和交流，相信能为现阶段的中国同行提供更多的创新思考，有助于形成良性发展的中国式公益生态系统，从而推动整个行业的健康发展。
