近年来，NGO和公民社会的发展成为一个社会关注的热点，事业单位改革，“小政府、大社会”的建设，以及治理结构的变革，都对NGO的角色提出了要求。这些被称为“非政府组织”（Non-Governmental Organization），“非营利组织”（Non-Profit Organization），或者“民间组织”的事物，反映了中国社会转型的什么特点？又将对我们的社会生活产生何种影响？这些问题需要我们从转型秩序的角度对其涵义进行更深刻的理解。
一、什么是公民社会
NGO在西方历史中的发展也就是西方公民社会发展的历史。早在亚里士多德时期，他首先提出了公民社会的概念，用来概括城邦的“文明”生活。换言之，这里的“公民社会”就是指与自然状态相对应的文明社会。它将世俗的政治生活显示为一种特定的文明状态，从而为教会和国家权力的分立提供了有力的话语基础。
16～18世纪，随着经济发展和资产阶级地位的确立，贵族们对皇权统治提出了挑战，公民社会的话语又再次被提起，这一次它明确指向对公民权利的保护。黑格尔在《法哲学》中指出，公民社会指国家权力之外的领域，包括三个方面的内容，即：市场经济、志愿组织和独立的法律体系。这说明当时公民社会的话语主要是针对皇权在面对私人空间时的权力界线，它包含了经济自治、社会自治、法律自治、舆论自治等观念。这一阶段的公民社会组织也沿着两条线索发展：一条道路是与分权、制衡理念直接相关的争取权力的自治性组织；另一条道路是承袭于基督慈善发展下来的世俗慈善，如哈佛大学等私立大学校在17世纪开始形成。
20世纪，尤其1970年代之后，与二战前后经济变动紧密关联，公民社会的话语得到了更大的复兴和发展。第二次世界大战给整个社会与经济生活带来的巨大影响，促使人们在战后开始反思战争，相应迅速出现了一大批关注人权、和平、发展，以及致力于扶贫、全球环境福利等的组织。“公民社会”成为政治秩序重新构建的一面旗帜，并被赋予了新的含意。当代的公民社会已经不再指亚里士多德所言的“文明”，或者黑格尔所言的“社会自治”，而是在政府、企业、社会三足鼎立框架之下的一个新型的公共治理的部门，是对政府能力的有限与不足、市场失灵的反思之下提出的“第三种机制”，体现了社会在公共秩序中的自治力。
中国20世纪末以来公民社会话语的兴起，与其说是中国已经形成了上述西方公民社会的形态，不如说是中国在面临社会转型、市场经济转轨的阶段中，需要向公民社会的理念吸纳转型的支持和动力。市场经济带动了社会自发的自治空间的生长，政府职能转型不断转移出公共管理职能需要社会组织来承接，全球化的冲击更为中国民间社会的发展提出了需求，许多国际支援或合作项目也明确规定在项目论证、实施、监督等环节必须有民间参与机制，这些促使人们在思维中逐渐引入民间组织、民间参与的意识。尽管人们在应用这个词语时头脑中出现的是怎样一副图景还有很大差异，话语本身至少隐含了一种意识，即原有的政府自上而下统一管理的治理模式需要发生变化了。
从公民社会的发展史可以看出，公民社会不仅仅是一种组织形态，而体现了一种社会秩序。在社会学意义上，所谓社会，就是由相互纽带关系联结起来的人的群体；社会的构成，是各种不同的个体依据某些规则达成的共存状态，对个体和共存状态的不同假设，也就是不同的社会秩序。
从秩序的角度看待社会形态，许多思想家对此有过论述。托克维尔在《论美国的民主》中有一段很有代表性的话，描述了美国社会的秩序逻辑：
“美国的居民从小就知道必须依靠自己去克服生活的苦难。他们对社会的主管当局投以不信任和怀疑的眼光，只在迫不得已的时候才向它求援。他们从上小学就开始培养这种习惯。孩子们在学校里游戏时要服从自己制定的规则，处罚由自己制定的犯规行为。这种精神也重现于社会生活的一切行为。假如公路上发生故障，车马行人阻塞不通，附近的人就会自动组织起来研究解决办法。这些临时聚集在一起的人，可以选出一个执行机构，在没有人去向有关主管当局报告事故之前，这个机构就开始排除故障了。假如是事关庆祝活动，则自动组织活动小组，以使节日增辉和活动有条不紊。而且，还有反对各种道德败坏行为的组织。比如，把大家组织起来反对酗酒。在美国，为促进公安、商业、工业和宗教，也建有社团。人们的愿望一定会通过私人组织的强大集体的自由活动得到满足。”
这段话显示，公民的志愿组织构成了美国社会秩序的基础。人们在公共事物面前，首先是自我组织、自己解决社会问题，政府或者统一的秩序规则是最后的求助对象，所有这些习惯都是在社会生活中养成的。公民的自我组织解决身边的事情，满足互益的需求，反对破坏规则（道德）的行为或者说进行社会控制等，形成广泛的民间的秩序。托克维尔认为，志愿组织为美国的民主奠定了基石。
哈耶克提倡一种“自生自发的秩序”。他强调，一个好的秩序体系，是能够充分发挥人们个体的智慧，将个人智慧最大限度地发挥出来。为此，在个体自由面前，规则的限制只能是“为了自由”的目的。从而社会规则的原则不能是规定个人做什么，而只能是排除一切强制性权力。满足“自生自发的秩序”的规则是平等的、一般性的、人人适用的，或者说是法治的。“自生自发的秩序”也就是“法治下的自由”。
与哈耶克类似，博兰尼将人类社会的秩序区分为两种：等级秩序与自发秩序。前者只有一个神经中枢，只有最高层的一个人站在战略层面上思考问题，所有下面的层级不对规则作出判断，却需要严密的配合和服从。等级秩序在小组织中有时是适用的，但是在一个大的社会里，一个神经发出的命令不能控制所有体系，所有其他层级无判断地服从是不能实现的，因而等级秩序无法在大社会中运作。博兰尼提出，多中心的社会需要自发秩序。所谓自发秩序，即法治秩序，人人是平等的，只有这样规则的约束可以被加入个人，人们自觉遵守之，在法治规则之外均是个人的自由空间，才有可能在最大限度个人自由的情况下实现社会的复杂、精密。因而，博兰尼指出，个人主义逻辑不是用个人自由对抗社会的秩序，在个人主义的逻辑中，它所能做到的恰是使得个人的自由能够形成一种有序的社会秩序体系，或者说满足人们公共生活的需求；极权社会将个人自由与公共秩序对立起来，认为只要是个人行为就不可能满足公共事务，所以所有的公共事务只能是政府来做的。
在中国传统的公私观念中，包含着个人自由与公共秩序对立的前提。比如“大公无私”，“舍小家为大家”，都基于这样一个逻辑，即：如果追求个人自由，则是破坏公共秩序的；如果要满足公共事业，完成公共事务，形成公共秩序，人就必须舍弃自我，牺牲个体的自由。这一逻辑将个体自由与社会秩序对立了起来，而后者又通过“公”――“官”的观念转化，形成了官本位的、皇权集权的秩序。将“个体”归结为自我的“私”，而将“公”上升为国家利益，并代之为“官”、皇权，终极于君王，是整个皇权体制下集权的逻辑。建国以后的社会形态，邹谠等人用“总体性社会”来概括，它则以国家对社会的全面控制为特征。
分析不同社会秩序背后的逻辑，自治秩序是一种法治性秩序，它的基本思路是对个体自由最小限制基础上的社会有序，因而，首先有人的基本权力，是任何国家利益或社会理由不可侵犯的；其次，其规则是对任何个体一致的，以解决个体自由之间的冲突、制约强制性权力为准则的“底线”原则，即法治原则。中国传统的伦理秩序则不同，它的基本思路是以社会统一和人们行为一致为本位的，通过社会性的“教化”，最大限度压抑个体性表达来实现社会整合。新中国建立在社会整合的危机状态中，仍然是以社会整合为取向的，没有将个体自由的空间纳入制度设计框架。随着社会的发展和经济力量的增强，以及在全球化的冲击下，社会秩序也在发生转型，如何使个体自由与社会秩序统一起来，需要制度安排的转化。公民社会提出的自发秩序，正是为了探寻在最大限度发挥个人自由的基础上达成社会公共秩序的有效途径。
三、中国的转型秩序和NGO发展
经过十年的社会动荡之后，中国的改革开放力图重新确立起社会的有序性。新的秩序体系产生于全球化的背景之下，以市场经济的发展为先导。市场经济是一种契约经济，它需要一整套制度安排和信任体系的支撑，必然与法治社会，有限政府相对应。这也是中国NGO和公民社会发展的背景。
目前中国社会的转型秩序，其实质也是从中央集权的、国家全面控制社会的“总体性社会”，向公民自组织、自治秩序转型的过程，从而，公民自组织――NGO和公民社会的发展构成转型的重要基础。正如托克维尔在《论美国的民主》中所描绘的，社会首先是由各种缘由、各种目的、各种类型的人们通过形形色色、大大小小、正规的或不正规的、长期的或临时的自我组织联结起来的，自组织构成社会纽带的基本层次，大量的公共事物和共同旨趣已经通过这一层次得以解决或实现，只有在自治层次解决不了的问题才需要上升到政府层次解决。权力的授予从低层级向高层级延伸，才能保证自治秩序的实现。在现代社会，如果没有诸多自我组织的活跃，所有的公共事物都需要上升到政府统一的管理范围，不仅政府难以实现有限、有效的管理，而且人们的需求也无法得到充分的满足，这些将会构成社会秩序的危机。NGO的组织形式是现代社会秩序的基石。
20世纪70年代以来，尤其是1998年以来，中国的NGO不断成长。比如村委会、居委会的民主选举，小区业主的自治管理，环保志愿组织发动民众、参与国家重大工程项目环保论证，民办非营利学校、医院、服务机构的出现，行业协会在反倾销中的成功，民间思想库推动中国民主、法治进程等等，它们体现了社会自组织机制的发育。虽然与长久形成的社会结构和观念相关，中国NGO的发育也带有鲜明的非独立性的特点，它们的发展不可能完全按照西方的模式前进，但也应该看到，NGO也不同于传统社会基于“官”、“民”结构的“民间”组织。我们不能仅仅将它视为一种完成社会事物、实现公共利益的组织形式，而且应该更加深刻地去理解它所可能具有的通过公民自组织、多元、参与性地实现这一职能的机制，从而促进实现从国家统一控制到社会自治的治理理念和治理结构的转型。
新型的治理型的社会秩序，需要公民社会和NGO的发育、成长、成熟，其中非常重要的是需要我们改变观念，充分认识自组织对秩序形成的重要性，逐渐积累自组织的经验和养成自治的习惯。在一个发达公民社会环境下的社会有序，才是与社会转型进程相符合的稳定和可持续发展的秩序。
