编者按
2011年以来，国家不断出台新的社会组织管理政策，降低社会组织注册门槛，推进政府购买社会服务、资金补助等制度，鼓励社会力量提供社会服务。其中广东地区更是出现了放开社会组织注册限制，推进政府职能转移和购买服务制度，放开民间组织公募等关键性突破。针对这一系列政策实施效果和对社会组织的影响，业内也出现了不同的观点和看法。5月8日，中国发展简报组织“社会组织政策改革影响与实施效果”小型讨论会，深入探讨了政策的出台背景与力度、对社会组织的影响和实施效果如何、对中国社会组织整体发展有何长远影响等问题。
参与者（以姓氏拼音为序）：
陈旭清 中央民族大学管理学院教授
李文很 中国扶贫基金会品牌传播部品牌活动处处长
吕 频 妇女传媒监测网络负责人
吕全斌 中山大学公益慈善研究中心驻京代表
康泰鹤 德国米索尔基金会项目官员
唐 昊 华南师范大学副教授、中山大学公益慈善研究中心副秘书长
王艳艳 友成企业家扶贫基金会传播部主任
于方强 南京天下公执行主任、北京益仁平中心理事
主持：
中国发展简报 郭 婷
话题：
近来，广东省《广州市募捐条例》、社会组织登记改革等政策已经或即将实施，引起媒体和业内广泛关注，这些政策出台的背景如何、预计会有什么样的实施效果、有关社会组织发展与改革的政策会有多大力度？
唐昊：广东出台的法律法规最重要的有两个。一是5月1日起开始实施的《广州市募捐条例》，还有就是7月1日起实施的广东省社会组织登记改革规定。募捐条例最大的一个特点就是把公募权放手给民间组织，等于把民间资源的聚合权利还给了民间组织。1988年起修订实行的《社会团体登记管理条例》出现很大改革，一是允许一业多会，减少垄断；此外将社团登记注册手续大大简化。总之，一方面给民间组织聚合资源的能力；另一方面在组织资源上使得民间的人和机构能够进行重组，这两条对未来的社会建设和社会发展是最重要的。这是广东省法律法规上面的突破，这两方面的限制取消后，我估计在广州市乃至广东省，会是一个非常大的民间组织发展契机。
此外，在政策层面上，从省委书记一直到社工委主任，再到民政厅的官员这一年多来都频繁发表讲话，应该说会在政策层面上推动各级官员去承担这样一个责任。
当然这都是积极的情况，实际上政策创新和立法还是有一个无形的边界，说它是意识形态也好，说不能触碰维稳的底线也行，或者说不能触及原来对于社会组织的一些成见和固有看法。总之，政策的出台和执行会面临一个玻璃天花板，走到那个地方你就知道那里有一条线，虽然没有法律规定，但是政策到了那里就是突破不了。
举个例子，2010年，广东省想出台慈善立法也就是慈善条例，当时江苏省已经出台，后来湖南也做了，但是这两个省没有相应的社会基础，出台以后民间组织的发展也没有想象的那么繁荣。广东省民间组织基础较好，向上生长的愿望非常强烈。2010年初，广东省民政厅法规处委托中山大学ICS（指“中山大学人类学系公民与社会发展研究中心”，编者注）进行规划，应该说这是立法进步的体现，直接让一线研究者参与立法进程。但是条例草拟完成，到现在已经快两年半了，还出不来，节点就是交给其他部门审议的时候，一些部门反对其中的一些提法，认为给民间组织更大空间他们无法管理，对他们的工作形成影响。
此外，事实上从政策制定过程来看，大多数公益慈善领域的立法都是封闭环境之下产生的，不接地气，往往突然之间就出来了，比如说公共事业、公共用品的立法，如自来水、电的政策、环境污染标准等。立法过程的封闭性让公民力量没有办法参与、提意见，也就无法保证立法的质量。
第三个障碍，也是最重要的，是整个社会的利益分化非常严重，使许多政策、法规既难以出台，又难以执行。有些法规的确是为了发展公益事业，但实际上会伤害到很多组织的利益。比如刚才举的广州市公募条例的例子，它一定会触及红十字会等原来享有公募权的组织的利益。所以，我们草拟的广东省慈善条例原来打算把公募权写进去，这也是它至今难产的一个重要原因。记得当时，广东某大型慈善组织的代表三天两头来找我们，特别是找民政厅法规处的处长，说你不能这么干，如何如何。这可能是一种既得的利益，无关意识形态、也无关政治上的考量，完全出于一种自我利益的认知，也会使得立法的进程受到某种程度上的阻碍。
综合来讲，我认为广东省的改革在政治、法律上都有所突破。但是，我刚刚举的这三个障碍现在看很难突破，之所以还抱有很大的期望，是因为许多政策一旦开头就会动员社会层面的一些力量，包括公募权，那么就会将社会的物质资源集合起来，登记条例的放宽会使组织资源聚合起来，到时候会形成一种社会层面的动力。那个时候政府的政策才会继续往前走，才有可能突破刚才所说的这些障碍。
陈旭清：我去年从各地了解到，中国社会组织发展相关政策的出台不是民政部门一手主导的，实际上是大环境在促使现在社会组织格局的改变。社会组织改革是一种从上到下试验性的整体政策，背后还有一个重要原因是中国政策的出台背后要有物质资助，所以很多地方提出改革，不一定表示他们认识到这个问题非常重要，需要改进，而是想适应上面的政策变化，获取上面的财政资助。
第二个方面，各地都提出促进社会组织发展的政策，但在实施过程中是有差别的。比如，我们现在常说的公益慈善类、社会服务类组织，国家明确支持，民政部门明确愿意把业务主管和注册登记合二为一；但有些类别的组织，不见得是这样。所以在实施过程中，政府把握的政策界限实际非常严格。
第三个方面就是中国有些政策出台可能是一种价值理念，而不一定有实际操作意义。说它是价值理念，一是部分由于政府部门和工作人员的观念，实际操作过程中不见得真正放开；二是民政部门在政府序列中不是强势部门，开展工作需要其他部门的一些支持，他们尽管出台政策，但在执行过程中是非常谨慎的。
至于广东省的社会组织登记管理改革，实际上好几个地方如北京、上海、湖南、江苏、广西等地都有类似改革。而广东出台政策被媒体讨论得很热，实际上反映出目前的媒体舆论对公益方面的认识和传播方式有问题，一些省级机关报纸上，对于成立省一级的基金会、行业协会等，报道重点是哪个领导出现、领导进行什么讲话，而组织的名称、资金来源、主要业务都不说清楚。还有媒体抓住一些眼球事件来讨论问题，把应当关注的本质问题忽略了，比如去年的“郭美美事件”和“卢美美事件”，实际上，这两个事件的差别太大了，但学术界和媒体凭自己感兴趣的一些东西去抢这个镜头。我们更应该沉静下来考虑问题的实质和如何去操作，才更有意义、有价值。
民间组织在中国社会的发展有它的特殊性，不可能在中国社会独领风骚，组织没有社会基础，没有地气的时候，发展起来很难。中国现在有非常多的政策，当真正实施起来社会条件还不是很具备。所以，可能有一些政策是出于价值理念的宣传，真正把这一部分落实到现实社会中，目前条件还不是很成熟，不光是政府机构的管理不成熟，也有中国社会法律的不成熟，也包括咱们真正运作的NGO不是很成熟。
李文很：改革政策应该是渐进式的，我们不能指望一朝下去，事情就全摆平。中国任何事情都是一旦改的话，就是一连串的反应，那么就需要一连串的政策。对一个部门来说是没有办法出台一连串的政策的，因此我们得权衡，用什么更稳定的方式，进行利大于弊的改革。比如说登记注册一下子全放开，有很多家注册的话，作为管理部门——民间组织管理局，现在管100家，一下子涨到2 000家，肯定是没法管，容易乱。一旦乱了，那只能依照以前，又回到原来，以后要改的话，就更难了。所以还是应当慢慢探索、尝试，找一些实际的方法。
至于广州的募捐条例，对刚刚成立的、原来没有募捐资格的机构，可能会很希望有公募资格，但其实站在另外一个方向思考，如果有这个资格，如何用、怎么能用好？这是一个问题。很多有公募资格、名声也挺大的机构不一定能用好。
话题：相关政策出台以后，有论者认为政府的政策偏向正式注册的社团、民办非企业等，为其获取政府资源打开便利之门，而对工商注册的组织影响甚微，甚至可能会在一定程度上挤压后者的资源获取空间。在实践中，近年来的社会组织政策变革对正式注册的组织和工商注册组织在资源获取方面各自有什么样的影响？
于方强：从2008年开始，民间组织的管理就在变革，但是对我们这种工商注册的机构，我个人认为是没有任何影响的。因为，政策变动对NGO的影响来说，最重要的一是筹款，二是税收，如果这两个方面对机构没有影响的话，那么政府做的这些变革跟我们没有关系。
筹款方面，现在这么多新政策发布，但集中在政府购买、登记等方面。至少目前为止，政府不会对我们这样的机构实施购买，所以对我们筹款方面没有影响。税收方面，目前这种改革措施对涉及的无论是民政注册还是工商注册的，都没有太大的变化，对我们也是没有任何影响的。
如果想得更多一些，比如说这些政策变化对社会组织的整体影响，我想可能会影响民间组织进一步分化，一方面使得更多做公益慈善的、符合政府购买服务标准的机构更倾向于纳入到现有体制内；另外一方面，更多有独立性的机构，反而会偏离这个体制更远，也有可能这些组织自己作出了很多贡献，有自己的筹款渠道，也不愁未来的发展方向，所以根本不会考虑纳入到这个体制。
康泰鹤：我们的合作伙伴有一部分对政府购买服务抱很大的希望，认为可以获得一年预算的30%。但我觉得他们还存在一个问题：购买的服务是自己的选择还是被政府指定的？比如你做一个小而精的项目，但政府出台的购买标准说必须服务多少个人，这就和你的设计发生冲突了，怎么办？
此外很多政府购买服务，只给执行项目的费用。那么如果由国家负责员工工资的NGO，这是一个可行的合作方法，但真正的NGO工作人员没有工资，就必须有管理费。
陈旭清：政府在费用管理这一块比较谨慎，人员的工资有的地方已经细分，是允许发的；有的地方还是有限制的，但未来也应该会调整。
关于税收待遇，据我了解，在山西、内蒙、宁夏很多地方民政登记的都能享受免税。不过这里我感觉有些问题，比如对NGO的培训，多是理念倡导，太空了，不够务实，也许应该有更多的行为规范、项目策划培训，可能对于NGO的发展更为有利。比如有次考察，发现学校、医院等民办非企业的税全免了，但是水电费还按中小企业来交，一度电按工业用电是一块两毛多，而如果按非营利用电一度才四毛多钱，而学校、医院的负责人对此都不知情。
吕频：根据来自比较熟悉的一些广东妇女组织的信息，广东妇联在登记政策改革之后，认为妇女这个领域得由妇联领头，就邀请一些没有身份的组织来注册。但是有些组织会考虑，我们要不要这个钱，新增加一位“婆婆”会给机构带来多少检查；因为有些主张妇女权利的机构和妇联的工作还是有差别的。
此外，政策变动和NGO获取国际资助有关系。国际资助本身是竞争的，不管是注册的还是未注册的都在这里面竞争，包括一些本身有很好政府资源的也在里面竞争。有的国际援助机构会考虑它的资助在中国的合法性问题，也就会对NGO有一种潜在的审查。如果一个NGO接受了这样的审查，无法在中国得到相对有合法性的资助的话，它有可能不得不去寻求那些在中国不太有合法性的资助，这会构成更大的风险。
话题：NGO从宗旨理念、工作内容来看分为社会服务和行动倡导两大类是业内的共识，社会政策变革的受惠方普遍指向社会服务类组织，行动倡导类组织是否也有发展空间？如何获得发展空间？
吕频：前段时间王振耀强调NGO要专业性，不要草根性，这个专业性实际上也是一个收拢，类似于将相应的NGO变成一种社会工作。现在NGO和社会工作之间是一个什么样的关系，好像现在大家都不分，甚至都等着往一块放。但社会工作其实是国家决策的一个延伸，跟NGO不太是一回事。
我觉得社会政策改革对我们这类工商注册的，不是从事社会服务而是从事倡导的这类组织来说不是个要考虑的问题。我们不在这些变化之中，不会抱什么希望。过去几年里，如果不是我们的组织采用了公民社会的一些工作方法让我们可以维持生存的话，我们机构不会有什么大的发展前景。
有的时候我们谈的不是一个是否存在的问题，而是对谁而言才是个问题。中国的政策是缺乏评估机制的。如果我们要对针对NGO的政策进行评估，我想应该从草根NGO真实的感受出发去看，但是在经历这些乐观的政策之后，有多少草根NGO的真实遭遇能被说出来？对政策的欢呼其实是对一个看起来乐观的信号的过度拥抱。NGO原本有不同的类型，但我们谈NGO的时候却不是，本来有一部分NGO是做社会倡导工作的，但我们谈的NGO却往往是体制中扮演配角的社会服务类NGO。
吕全斌：我特别赞同吕频说的社工和民间公益组织是不是一回事。区别在哪里？边界在哪里？感觉社会工作在建很多GONGO、很多事务所，而且这种定位是维护稳定，给大学生社工户口和待遇，然后送到社区里扮演维稳老太太的角色。
再说一点感受，四川的一些救灾NGO这几年大部分都撤出了，尤其是民间公益组织，因为找不到生存的办法，政府给的空间越来越小，也不愿提灾后重建这个事。另一方面，很多民间组织撤出之后，政府开始大规模地采购，扶持原有的民间组织转型或重新组建一些社工组织，只有社工机构才能更好地生存下来。
陈旭清： 实际上政府采购的对象不仅仅是民间组织，也包括企业，政府采购有限制是必然的，倡导类的组织政府需要不需要？如果不需要，自然不会采购。也不光是政府采购，实际上现在整个社会环境，在这一块上我想都没有发展的空间。
李文很：现在的需求是很多方面的，但是最大的需求尤其是现阶段还是需要一些直接的服务去解决实实在在的问题，然后在这个基础上做一些倡导。其实现在包括扶贫基金会都在做倡导，应该说各个机构都在自己的领域、自己的方向上做一些基层的倡导，只不过可能是一个比例的问题。比如说做扶贫的，先实实在在帮助一些贫困的人，然后再抽些精力出来做一些倡导，比如和相关的机构搞一些活动、做一些论坛、出一些出版物等，这也是倡导，工作方法也可以尽量减少火药味，让政府和受助方更能接受。
王艳艳：改革开放的时候，曾有一个很著名的段子，说中央出了一个政策，各个地方政府拿到这个政策的时候，东南沿海就说：“啊，这个政策好！什么事情都可以做。”因为这里面没说你不能做什么事情；然后内地有一些保守的地方拿到就：“哎呀，这个政策不怎么样，什么都不让做呀！”因为它只看到了你能做什么事情。我觉得社会组织现在的机遇也是一样，看你怎么看待。
4月28日，友成就“社会管理创新——社会组织如何更好地参与公共服务”组织了一个研讨会，请了一些专家进行交流，会上总结了几条对社会组织的建议或者说我们的期待。一是社会组织要保持自己的价值观，政府相关政策出台，是个机遇，也是个诱惑，坚持自己的本性，坚持自己的理念是挺重要的一点，当然我们自己的理念和公益本身也是需要不断进步的；第二是我们要主动的融入而不是被动的等待；第三是我们要增强自己的能力，集中精力发展自己，不能太急功近利，急不得快不得。
还有一个观点指出，现在政府购买公共服务最大的一块还是在服务性的，像倡导型和创新型的项目很多不适合政府购买，政府有自己的职能、立场，公益组织要寻找资源的多元性，除了政府之外，还要考虑来自企业、基金会等其他渠道。
话题：政府推进的社会组织政策改革对公民社会乃至整个社会的发展将产生什么样的影响？不同类型的NGO在此过程中如何参与到政策的推动、设计乃至改变中去？
于方强：我有一个印象，目前的这一系列政策变革仍然只是NGO内部一种技术性的管理方式的变革，而不是说对整个公民社会大环境的变革。不管是你是民政注册还是工商注册还是没有注册的机构，它只是提供一种技术化的手段指明这条路让你走，而不是放手给NGO一个多元的生存状态。比如说，把NGO限定为在民政注册，是唯一一条合法化的路；而不是说允许以工商注册、基金会或者各种各样的方式来生存。
为什么变革不是对外的？因为对于社会公众来讲，对NGO了解不太多，政策仅仅规范管理和登记注册，对公众来说太专业，那些引起公众关注的透明化事件在这些改革中没有看到。我觉得政策改革之后也仍然还是政府主导、商业化的模式而不是商业社会、公民社会和政府形成三足鼎立的模式。
王艳艳：在我们的研讨会上，谈了一些对政府的建议，其中一个认为政策的顶层设计很重要。现在政府各个职能部门分工非常明确，需要有更顶层的设计让政府有一个系统性的行为、系统性的思路，而这个设计最好是有社会组织的参与。
比如救灾领域，国家的救援体系中尚没有民间机构的真正参与，国务院应急管理领导小组联合办公会上只有红会，没有真正意义上的民间机构。盈江地震的时候，我们接到国家紧急救援中心的电话，说你们能不能找到当地的一个组织，我们要知道伤亡到底到什么程度，比如说学校坍塌到什么程度。我们就通过友成的救灾网络报给它。这说明政府意识到很多事情它力所不及，需要民间组织的参与，这就是社会组织参与的一个机会。其实是我们摆正什么样的心态，用怎样的途径切入的问题，就是在顶层设计这里面，我们也是有机会的，可以更多地参与政府的决策。
唐昊：从长远来看，政策可能还有些潜在的严重问题，相信这些问题不是政府主观想达到的，但可能在客观上带来负面影响。
首先，它体现了政府办社会的思路，把社会组织收编过来，或者进行事业单位改革进入公益领域，形成更强大的GONGO，之后会出现什么效应呢？也许国有企业十多年来的发展路径可以做个参考：国有企业垄断所有的资源，私营企业只能面临惨淡境地，进行过度竞争。比如说在食品这个行业过度竞争，进而产生很多社会问题。NGO来讲也是一样，如果说你把赚钱或者很有发展前途的一些社会服务的领域占住，让GONGO来做，那么剩下的NGO会在一个很小的范围内恶性竞争，到时候可能不是网民来披露公开事件，而是NGO相互之间披露，可能什么问题都冒出来。
还有一个可能产生的问题是，政府追求办市场意味着会出现权力和资本的结合，如果办社会，面临的效应也一样——购买服务的过程中，钱巨量地花下去，我们的监督机制不成熟，那么这个钱究竟会花到哪里去？这个中间会不会产生新一轮腐败高峰，也都是有可能的。
那么在这个时候，NGO要怎么办？
一是本身需要发展几个方面的能力。首先前面讲到的要接地气；其次要把政府替代不了、不愿意去做、也没动力和专业水平去做的服务领域做大、做强；然后在这个过程中寻找一个生长点，这是完全有可能的。
此外我觉得NGO之间需要形成一种策略联盟，不是说大家合在一起，这不是NGO的性格，不是一种联盟而是一种策略联盟，可以一起设计一些东西，去做一些分工以及在资源上进行一种相互的支持，形成共赢的局面。
NGO有很多问题是因为我们自己不够强大，不仅仅是物质资源不够强大，而是我们提不出有效的概念。可能壹基金研究院、北师大、清华等研究机构能提出一些概念，但非常少，而且他们的理论研究并没有形成一种策略上的资源。NGO应当生产概念、生产策略，生产未来的一种布局。现在公益慈善领域的发展和市场经济刚刚开始的阶段一样，政府也没有经验，不知道怎么办，我们现在可以做的不只是物质上的生产，也包括精神上的生产，能够决定公民社会未来十年的发展方向，所以我说还是大有可为的。
吕频：我觉得唐昊老师的发言特别有意思，不仅仅关于NGO本身，也包括更远的中国社会未来的走向。NGO的确很弱小，如今公共辩论里那么多人在说话，哪有NGO的声音？没法参与，太弱了。但是我觉得，就算你有思想、有观念、有独立NGO的价值，如果你想生产精神，还是得坚持NGO的特性，否则也无法生产。但是恰恰在一些NGO的讨论中，还有很多迷思，没有以NGO的特性来进行充分地辩论和澄清，比如说最常听到的说法是NGO是替政府拾遗补缺的。当然每个人都有自己的看法，但我认为将之作为整个NGO的属性，肯定是不符合的，把NGO置于这样的一个位置上，你的思想是没法参与整个变革的。
（录音整理：王春梅，文字编辑：郭婷，经过部分发言人审校）
