刚好在一年前的5月2～3日，亚洲历史上最强劲的飓风袭击了缅甸的伊瓦洛底江流域，超过240万人严重受灾，14万人死亡，估计损失在40亿美元左右。在低洼的三角洲地带，许多村庄被海浪连根拔起。灾害的严重程度与中国一周以后发生的汶川地震相仿。然而，作为一个基础设施落后，通讯和社会融合度有限的贫穷国家，缅甸对灾害的应急反应比中国要滞后得多。
飓风袭击之后，缅甸居民联合起来救助灾民。令许多外界的观察者惊讶的是，加入救援的有很多是国内的非政府组织。这些组织中有部分已在缅甸低调活动多年。2008年8月，40家NGO首次建立了一个正式的合作平台：缅甸NGO网络（the Myanmar NGO Network）。飓风造成的悲剧，成为缅甸公民社会成长的机会。
缅甸的经验可能给中国NGO一定的启发。首先，也是最重要的，飓风纳吉斯和汶川地震的影响相对应；其次，作为中国的邻国和东盟成员国，缅甸对中国而言具有重要的战略意义，中国的组织也有可能得到机会去支持缅甸的组织开展工作，而其他的外部组织则没有这样的空间。最后一点，中缅NGO都是在一党制的政治体制下运作，尽管在很多具体环节存在差异，但其法规体系正处于渐进的过程中，有可能为本国的NGO开展人道主义救援行动提供更大的空间。
作为二战后从日本手中赢得独立的前英国殖民国家，缅甸自1962年开始处于军人政府的统治下。1988年，奈温将军领导下的政府被一群军人领袖推翻，后者组成了国家法律和秩序恢复委员会（SLORC）。1997年开始，这个委员会改称国家和平与发展委员会（SPDC）。在此期间，尽管常常受到来自军方和情报机构的骚扰，一些公民社会组织和宗教团体仍一直设法存续下去。对军人政权的反抗力量主要集中在泰缅边境一线的少数民族区域，以及由诺贝尔和平奖得主昂山素季领导的民主联盟那里。政治上的明显分化使公民社会组织处于困境中。一些组织，包括很有影响力的国际组织迁往泰国边境地区，其他的组织则留在缅甸，尽其可能和政府合作，但更多是在社区层面低调开展工作。2004年进行的一项研究表明，缅甸境内有24万个社区组织，可以简略地将它们分为专业组织、宗教组织和草根组织。
数十年来，专业协会在缅甸有正式的法律地位。它们表面上是独立的，但实际上很多依附于政府，某种意义上可以和中国或其他亚洲国家的政府背景的组织（GONGO）相提并论。许多卫生和教育组织，具有学术、商业和法律背景的协会，文化保护协会以及农业推广方面的组织也可以归入此类。
20世纪，宗教团体在缅甸公民社会中扮演了重要的角色。军政府允许这些组织为其成员开展慈善活动，条件是它们远离政治。小乘佛教是缅甸位居首位的宗教，此外，新教团体如缅甸浸信会和基督教女青年会也组织良好，其他一些天主教和穆斯林背景的NGO也是如此。
草根团体通常是最近才开始出现，它们通常并不注册，许多是由年轻人发起成立，以培训、青年人赋权、性别平等为目标。其中许多团体紧随飓风灾害之后诞生，也有其他组织是在原有的项目中增加救灾内容。据说，即便仅仅以单纯的慈善或者人道主义援助为使命目标，要取得政府批准成立组织仍然困难重重。因此许多团体只能处在不确定的半合法的状态下。正如一项国际研究所描述的，这些组织成员是“在一个严密控制的国家内部试图改善社会的积极的公民行动者。”按照缅甸法律，政府可以在任何时候宣布任何组织为非法，没有任何组织能不经内政部批准合法成立，媒体也被严格管制。但即便如此，在这个“威权体制内”仍然有着公民社会组织活动的空间。
例如，紧随飓风发生之后，国际媒体报道了缅甸政府限制国际援助的消息。由于国际救援人员在签证申请和获得批准到达受灾地区等方面遇到困难，这种情况持续了数个星期。但后来这些限制被放松，国际援助也得以进入。媒体对此类问题的报道混淆了更重要的一个事实，即多数援助是由缅甸居民，包括私人部门、地方NGO以及佛教徒自己发起的。尽管没有注册，许多组织的（救援）活动并没有被禁止。在国际组织还在与缅甸政府协商之际，当地的团体已经开始行动起来，向伊瓦底三角洲地区运送食品和其他救援物资了。由于政府无力对危机中所有的需求予以回应，这样就为NGO和其他当地的活动者的参与打开了空间。
成立缅甸NGO网络（MNN）
按照MNN自己的组织描述，该网络组织致力于协调不同规模的NGO和地方团体，为有需要的民众提供援助，无论种族、宗教、性别、年龄或政治倾向如何。MNN的协调机构设在首都仰光，成员包括在受飓风影响地区以及其他省/邦开展活动的组织。39个网络成员组织中，有19个是执行委员会成员，这些成员再选举出6人具体负责。由于MNN没有办公室，也没有注册，缺乏合适的专职人员，所以各项活动均由成员组织完成。另外，网络的活动也可以通过供水，生计和环境等领域的NGO，联合其他一些将要成立的次级组织来完成。
从2002年开始，NGO之间开始召开会议，早些时候，这些会议是由国际组织——救助儿童会来协调。2005年，联合国发展机构、国际和地方NGO开始两月一次举行会议，使用英语为沟通语言，其后，地方组织也开始用缅甸语召开自己的讨论会。这些会议为2008年8月MNN的诞生做好了铺垫。当时，12家缅甸组织发出倡议召集一个公开会议讨论成立网络的可能性。令他们吃惊的是，前来参加的组织有120个之多！最后，一些参会者成为MNN的创始会员，而其他组织则不那么频繁地参加网络活动。
MNN建立了一个灵活创新的筹款机制，既允许成员独立筹资，也可以加入执行委员会麾下，参与执行资助方出资的项目，如飓风纳吉斯救助以及灾后重建项目。资金直接送达个别组织，还是通过MNN转递，视捐款者的意愿而定。2008年11月，12家MNN成员机构（还有2家非成员机构）从英国国际发展部得到1200万美元资金用于救灾生计项目。目前，MNN正在准备向联合国和其他国际资助方提交项目建议书开展更大规模的项目。MNN的成员还希望未来从缅甸国内筹集资金，以降低对单一资助来源的依赖程度。
MNN中的组织活动领域和个人背景各异。有一些成员是具有宗教和社会背景的慈善组织，如那些为残疾人和贫困妇女提供帮助的组织。而性别小组本身，则是一些本土NGO和个人组成的从事性别公平和妇女议题的网络。其他成员多为成立时间不长的救灾和发展类组织，在救灾方面担当了重要角色。在参与网络的个人代表中，有一些年纪较大的领导者在20世纪六七十年代接受过包括国际发展和英语方面的培训，有着丰富的发展工作经验。还有其他年轻成员不久前大学刚刚毕业，有志于为国家的社会发展贡献力量。
MNN的活动非常广泛，成员自成立之日起每隔两周碰面一次，此外还有额外的研讨会和其他小会。MNN还和国际资助的其他培训项目展开合作。一个NGO“能力建设计划”（CBI）在2000年启动，旨在为缅甸地方和国际NGO的员工提供培训，还出版了组织名录，举办研讨会，在首都仰光建立了一个信息资源中心。该计划和MNN紧密合作，其主任成为MNN的执行委员会成员。
飓风灾后，缅甸NGO还建立了一个地方资源中心（LRC），为国际援助送达灾民提供协调。由于LRC也将捐助转递给包括MNN成员在内的地方团体，其办公室也成为各类NGO的汇聚中枢。飓风发生前，两月一次的会议已经在这里举办过7次，而在灾情发生后的9个月内，这样的会议举行了25次。
将这些努力集合起来，成就了NGO和政府部门首次在较大范围内开展合作。英国救助儿童会在缅甸的国家代表最近告诉国际媒体，他看到了“（来自政府）对我们工作的真正理解和尊重，这在以前并不存在。同样，许多奔赴三角洲进行人道主义援助的机构以前并未到过缅甸，因此不了解当地的情形……我认为双方现在更好地了解了一线的情况，这对未来奠定了良好的基础。” 一些援助工作者要问，这个相对较好的进展将来是否能够在缅甸其他地方复制？迄今为止，政府官员并未在公开场合回应NGO参与救灾的努力，但NGO活动者表示，至少政府的一些部门欣赏NGO的举动并在私下表示了支持。MNN的一个目标是改进和政府的关系，从而能够为国家的发展与政府合作。这需要付出很多努力来建立联盟关系，打消政府对NGO实际上可能抱有潜在的政治动机的顾虑。
网络背后的故事
MNN的诞生经历过怎样的曲折呢？在NGO之间成立一个合作性的网络从来并非易事。所有的组织都有自己的使命、工作方式和组织的兴趣点。由于所处环境和政治上的不确定性，缅甸NGO面临着更大的障碍和挑战。尽管如此，MNN仍然能够成长为一个全国性的跨领域的网络，它的作用不只限于信息分享，成员间还能合作执行项目。
通过数家网络成员的讨论，几个共同的话题浮出了水面。第一个话题是参加者希望如何组成网络。共同声明中写道：“（成立网络的）想法在大家心中酝酿多年，但此前就缅甸的环境而言并不现实。”值得一提的是，在MNN正式成立的5年前，网络的核心成员之间已经建立了非正式的联系。有了这些联系和个人关系作为基础，在飓风灾后发生后，MNN的成立就变得顺理成章了。在促发网络活动向更高层次转移，以及网络活动的公开化在政治上变得可行方面，飓风灾害成为催化剂。
其二，网络的成功和资金的获得密不可分。MNN获得了国际赈灾和灾后重建资金的支持。这些资金从何而来并不太重要，值得重视的是当时百废待兴，亟需NGO联合起来应对。资助方的态度也起了作用，他们同意通过网路的架构来协调NGO的联合行动，鼓励成员合作，但并未在成员做好准备前就强迫大家。资助方和国际NGO也愿意通过地方伙伴来开展工作，尤其是在缅甸经验有限，有时候还难以进入灾区的情况下。在这个案例中，缅甸的限制性环境反倒为了解当地情况，熟悉如何与体制打交道的本地NGO提供了有利条件。
有一些国际NGO如香港乐施会对网络的发展提供了鼓励和资源支持。例如2009年3月，该组织支持MNN的一些成员组团和泰国、越南和菲律宾当地的NGO网络进行了交流。
目前，MNN和网络成员的地位还不稳定，国际和国内的救灾资金使这些组织能够迅速扩大它们的活动，但员工能力的提高和组织的持续发展还需要更长的时间。仰光的NGO出现的较高程度的网络合作表明，通过信息分享和能力建设来回应发展需求的愿望在NGO中间很强烈。然而，在一个开放的网络架构下，每周的定期会议和研讨可能难以无限期持续下去，因为一些网络成员可能无法保证参与的时间。
2010年大选前不明朗的政治环境也为网络的活动造成压力：有一些组织有可能退出，或者活动受到限制，而其他组织则发现要保持中立很困难。对一些组织而言，获得国际资金或支持可能成为有利的资源，对可能的冲击形成缓冲，但也可能带来负面的影响，即引起官方对组织身份和目标的怀疑。缅甸NGO将继续在政府的限制和资助方的需求之间寻求平衡之路。
缅甸经验的启示
乍看之下，缅甸的环境并不适于公民社会的发展。从法律制度，政治上的纷争，以及组织结构等方面出发，观察者倾向于得出结论，认为在目前的情形下缅甸并不存在公民社会。这和一些分析家对20世纪90年代中国并不存在公民社会的看法颇为类似。MNN的事例则表明，即便是处于非常具有挑
即便是处于非常具有挑战性的环境下，人们也可以携手行动，公民社会也能从中生发出来。在任何社会的表象之下，都在发生着更为深刻的变化。如果仅仅按照现有的公民社会或者发展的模型进行结构分析，可能会使研究者将注意力集中在更为显性的缅甸民主联盟或者泰国边界一线的一些NGO的反对行动上面，而完全忽略掉实际上已经在缅甸国内发生的渐变。尽管前者的抗争行动仍然非常重要，但并非所有的公民社会组织都是以对立的方式来实现自己的目标。事实上，MNN就希望在参与飓风救灾的基础上，与一些政府部门建立更为密切的关系，改进和主政者的沟通与合作。
很明显，由于飓风袭击之后亟需人道主义援助，使MNN网络形成和开展活动成为可能。这表明公民社会的发展并非简单地因循每年增长几个百分点的线性方式，而是通过面对危机并做出反应来获得发展。包括中国学术界在内的研究者都已经对危机和非危机时期国家在社会福利提供上的巨大差异进行过论述。 这也符合自然科学中关于变化的“间断平衡论”或者混沌理论模型的描述。这类模型中发生的变化结果，直接来自外部事件无意间的影响，而并非只受来自政策、计划或者体制结构的影响。在这种情形下，像飓风或者汶川地震这样的全国性巨大灾难，能够成为改变公民社会角色的催化剂。
（本文作者系英国伯明翰大学博士研究生，目前重点研究亚洲的公民社会网络。付涛译）
