编者按
汶川地震救援中民间组织和志愿者团体的大量涌现，是引人关注的亮点。作为长期关注和研究中国公民社会的学者，本文的两位作者从2008年12月到2009年夏天，对参与救灾和灾后重建的政府官员、学者和NGO人士进行了实地采访，并对学界、政府、媒体和NGO发表的相关的报道、调研报告等文献进行了全面的梳理，他们从NGO的跨领域网络联合，官办组织（GONGO）与NGO的合作，政府与NGO的互动关系，NGO参与赈灾对政府政策的影响等不同方面进行了观察和分析，据此探究汶川地震对中国NGO产生的影响，对本土公民社会发展状态和环境做出了乐观的判断。尽管实际参与赈灾的组织根据自己的亲身经历，感受各异，来自学界的其他观点也可能存在差异，但并不妨碍对此进行交流与分享。
本文根据英文原文（载于THE CHINA JOURNAL, NO. 65, JANUARY 2011）摘译而来，省略了大部分文献来源和注解。
2008年5月12日发生的汶川大地震造成了近7万人遇难，财产损失巨大，震感甚至波及距离遥远的北京，使中国这个紧锣密鼓地迎接奥运的国度举国震惊。然而，大灾引发的社会反应更是出人意料：大量的志愿者、民间组织、企业和媒体涌现出来，捐赠时间、金钱和实物，共赴国难，为救灾和重建尽力。仅在灾后两周内，公众捐款就超过300亿元，迅速与2007年全年的公众慈善捐款总额比肩。
志愿者和民间组织对救灾行动的空前参与，同样出人意料。除了一些国际组织和官办组织（GONGO），本土草根组织的身影也大量出现在灾区一线。有媒体热烈地将2008年称为“志愿者元年”，或者“公民社会元年”，以此强调这种民间响应救灾的重要价值。志愿者和民间组织对救灾的广泛参与，表明中国公民社会近年来已取得重要进展。在过去，危机管理乃至上而下的机制，由国家控制和动员，少有普通民众的参与。在汶川赈灾过程中发生的这场草根运动，预示着国家与社会的关系正在发生多大程度的变化？
过往对地震以及其他灾害中公民社会所作反应的研究表明，危机在短期内常常将政府的不力之处暴露出来，为民间组织带来积极进取的机遇。例如在日本，地震最终导致法律上对民间组织的管理产生变革。但在其他案例中，由于震灾引发的NGO和志愿行为潮起潮落，不可持续，地震对国家与社会关系的影响则颇为有限。在中国，近来的研究表明，公共危机对拓展公民社会的空间有着积极意义，正如NGO对非典和艾滋病公共危机的参与所显现的那样。对汶川地震的研究也表明，民间组织利用地震所打开的空间，协助政府进行赈灾救援发挥了自己的作用。
我们认为，地震对中国NGO产生了几个重要影响，有可能在未来转化为对中国公民社会的长期影响。它为此前处于静态和分散的公民社会进行动员、形成网络和证明自己的价值提供了前所未有的机遇。NGO网络在震后的快速出现尤为重要，不仅表明NGO有能力开展集体行动。同时，地震导致NGO和政府背景的官办组织（包括群众团体）、国际组织以及加入这些NGO网络的政府官员个人发生了联系。最后，需要强调的是，NGO参与赈灾，并挑战它们所遇到的问题，还对触发本土组织的筹款和政策环境做出改变产生了压力。
为评价地震对中国公民社会的影响，我们将重点放在草根组织上面，但应该注意的是，在NGO和GONGO之间简单地做出划分并不明智，也不可能。（部分）官办组织自身正在变得更加独立，愿意与NGO合作。在震后，这个趋势正得以加强。公民社会在大多数地方是由多样化的组织和个人构成，要贴切地理解正在兴起的中国公民社会，就需要不囿于国家、市场和公民社会截然划分的三分法，去探究这个传统定义之外的结社空间，从中发现公民社会与国家和市场正在形成动态的、相互依存的关系。
国家与社会对汶川地震的反应
汶川地震引发了中国政府和社会的全面反应。政府动员了13万军队和武警官兵投入救灾，各部门，群众团体和官办组织，如红十字会运送救灾物资，派遣了搜救团队，并通过它们的全国性网络动员资金和志愿者。震后一周，根据四川省共青团的估计，动员了20万志愿者进入灾区，其中半数为大学生。此外，国内外媒体进入灾区也相对自由。社会方面的反应也非常大，NGO、公司和志愿者大量进入灾区提供帮助。各类NGO反应迅速，前所未有。一项调查认为，灾后一周有超过50家NGO作出反应，另外还有大量志愿者团体加入进来。其他的研究指出，大约有100—200家国内外NGO参与救灾。北京师范大学的调查得出的数字是263家，他们同时还认为实际的数量要高于这个数字。更为重要的是，地震使NGO和志愿者网络以及新的组织和团体大量涌现。
NGO合作和网络联合
NGO对地震做出反应的一个重要方面，是与当地政府、群团组织和GONGO形成合作伙伴关系。这种合作对NGO行动的有效性和成功至关重要，因为它们缺乏相关的合法性和组织能力。为了进入灾区，这些组织不得不借助政府和半官方的伙伴，利用后者的合法身份和全国性网络。
在最初阶段，地方政府在巨大的救灾需要面前不堪重负，张开双臂迎接NGO和志愿者团体助其一臂之力，甚至允许一些组织以红十字会的名义公开筹款。一些乡镇政府为NGO、志愿者和参与救灾的军队搭建联络平台。在绵竹的一个镇，在当地官员的支持下，几家NGO建立了一个志愿者协调办公室，后来，这个办公室成为NGO的汇集之地。
北京师范大学针对64家参与赈灾的NGO的一项调查发现，其中有相当数量的组织是借助与政府的关系进入灾区。如表1所示，41家组织是依靠他们与机构所在地政府，或者与灾区当地政府的关系进入灾区。这个数量可能低估了政府关系的重要性，因为其他项中如“个人关系”或者“其他”也可能涉及个人与地方政府或者GONGO如红十字会的关系。实际上，这项研究说明，NGO参与赈灾的一个重要特征，正是依靠他们与政府官员、或者与GONGO以及群团组织（如妇联和共青团）的个人关系。
NGO围绕赈灾做出反应的另一个重要方面，是发生在NGO，GONGO、非正式的志愿者团体和企业之间的快速而广泛的网络联合。北师大的同一项调查显示，网络联合是NGO普遍采用的参与地震救援的一个手段。
超过70家（近58.6%）的受访NGO在四川是与3个以上的组织合作开展赈灾活动，只有28.6%的组织独立开展活动。 表一的内容还表明，网络为寻求参与赈灾的组织和志愿者团体提供了重要的平台。在协助NGO进入灾区方面，这些网络的作用几乎并不亚于地方政府。在64家受访的组织中，有48%的组织依靠这些网络，近似于依靠政府进入灾区的组织比例（50%）。并不出人意外的是，调查表明，相比（正式）注册的组织（包括官方和非官方背景的组织在内），工商注册和未注册组织更倾向于依靠NGO网络进入灾区。
很多此类网络的成员汇集了国内、国际NGO、GONGO，以及企业和非正式志愿者团体，这正好提醒我们注意，草根组织网络的构成具有异质性和多样化状态，也说明很难将草根组织和具有政府背景的组织截然分开。地震发生几日后，NGO发出了一份联合声明，呼吁联合应对灾情，得到了全国160多家组织的响应。几家北京的组织如自然之友、绿家园志愿者和非公募基金会如南都基金会，以及几家GONGO(如中国扶贫基金会，中国青少年发展基金会)带头发出倡议。
5月14日，由上海的四家NGO、一家杂志和李连杰壹基金组成的另一个网络成立了一个小型团队，集纳企业捐赠的物资并转运到四川。同样在贵州、陕西和甘肃，其他区域性的NGO网络也涌现出来。
在所有的这些网络中，最为重要的是“四川民间救灾联合办公室”和“四川5・12民间救助服务中心”。两个网络都设在成都，主要由NGO发起成立，采用了更为组织化的治理形式，显现了中国草根组织网络化的潜力。
四川民间救灾联合办公室在地震发生当天开设，并在近一个月的运行后，在六月初停止运营。5月12日夜晚，几家四川和云南的NGO发出呼吁提请联合行动，并通过互联网进行联络。办公室的主要目标是通过NGO的网络，筹集所需的救灾物资并向震区运送发放。四川民间救灾联合办公室办公室与全国一百多家NGO和志愿者组织以及企业进行了合作。同时，也作为信息分享平台发挥作用。北京震旦纪和云南NGO发展交流网建立了一个NGO救灾行动博客，刊发通讯，向网络成员发送相关资讯。
另一个网络是目前仍在运行的四川5・12民间救助服务中心。该网络在非营利注册的成都河流研究会办公室内启动，后来搬到了另外的地点办公。中心的组织者表示，中心是到5月15日才正式成立，但其中数家机构已经在地震当天就开始行动。在震后的忙乱中，志愿者和NGO都在寻找信息，需要确定到哪里去，能帮助做些什么。5・12民间救助服务中心的成立，主要就是提供相关信息以及必要的培训。5月14日，在意识到NGO网络可能成为敏感话题后，中心的组织者向他们认识的当地官员通报了中心的成立目的，并将相关组织的名单传真给对方。5月15日，21家组织在成都河流研究会办公室同意成立5・12民间救助服务中心，由本土组织主导，也有几家在四川设有办公室的国际组织加入。
四川5・12民间救助服务中心与NGO四川民间救灾联合办公室在职能上似乎有些重叠，但使命目标并不相同。如NGO四川民间救灾联合办公室的一位组织者所言：“我们的使命比较单一，就是获得救灾物资并送到灾区。而四川5・12民间救助服务中心的使命是为NGO和志愿者提供信息，因此在本质上是两家不同使命的网络。”
到2009年6月，列入5・12民间救助服务中心网络名单的组织超过40家，还和其他80多家组织和基金会保持信息沟通。互联网的作用巨大，如杨国斌（编者注：美国哥伦比亚大学亚洲与中东文化系教授）指出的，民间动员（在震后）通过互联网完成，邮件组，博客和在线社群运用普遍。例如，NGO发展交流网为成都的联合救灾中心建立了一个电子公告牌，用于发布资讯公告。互联网成为实时、广泛和深入覆盖的关键平台。一些商业和政府的大型网站，建立了专门的救灾栏目。几家环保和教育NGO在北京发起了绿丝带行动，筹集资金并动员捐血。同一天，57家组织发表联合声明，呼吁共同参与救灾行动。互联网使这些组织的行动扩及全国。对民间联合救灾办公室而言，大多数物资的分销是通过互联网进行的。5・12民间救助服务中心也通过自己的网站（www.512ngo.org.cn）完成大部分协调和信息分享工作，并定期将电子通讯发给支持者。
这些网络的成员构成和形成速度，对于形成我们的判断非常重要：地震激活了已经初步发育并具备相对独立性的公民社会。首先，这些网络主要由NGO和志愿者团体组成，表明中国的草根组织有能力形成横向的合作网络，而且相对比较独立。
这证明中国的草根组织并未像某些观点所认为的，被垂直的关系所统合。其二，与地震以前出现的NGO网络规模较小，而且限于同一活动领域不同，参与赈灾网络的组织来自不同的领域，关注不同议题，这说明它们是依靠有利于公民社会发展的“弱连接”（weak ties）结合而成。“弱连接”的特征是不同类型的小组织互相联结，不同于依靠家庭和亲族关系联结而成。 因此，“弱连接”被视为更加有助于孕育更为广泛的、非自利的社会进取精神并弥合社会裂隙。
最后，正如罗伯特·普特兰所认为的，社区内自然形成的志愿合作是由社会资本所推动（他将社会资本定义为信任、互惠的规范、以及公民参与的网络），因而这些网络的快速出现表明中国的NGO社群在震前已经具备了相当的社会资本储备。这一观察正好与一些研究所得出的，中国NGO社群仍处于原子化和碎片化状态的判断相反。杨国斌也提出了类似的观察：“（震后）出现的大规模的公民参与前所未有，这并非令人意外的转折，而是自90年代中期以来持续演进超过10年的小规模公民行动的符合逻辑的结果。”
政府对NGO参与的反应：使合作体制化，改变NGO的政策环境
公民社会紧随震灾后的复苏是否能够持续，关键还在于政府对参与的组织、志愿者及其网络的态度和反应。在震后一年，政府的态度和政策是喜忧参半，但总体上来自政府的信号是鼓励性的。地震促使政府在地方和国家层面重新考虑对NGO的政策。在地方层面，地震促使一些地方政府与NGO进行合作（这在很多地方是头一回）。不同地方政府的反应当然并不相同，但总体上是愿意将灾后重建合作的相关安排制度化。
多数情况下，在震后第一周，当地方层面的管理能力遭到重创之后，政府对NGO的参与持开放态度。NGO和志愿者，包括海外志愿者，几乎未受到太多的限制就能进入灾区。在其后的数月内，震区的地方政府恢复了管理能力，加强了对NGO和志愿者的管理。有些NGO出现筹资混乱，志愿者以及其他组织缺乏足够的培训，不明白自己能够发挥的作用，或者介入了敏感活动等问题。在都江堰，有志愿者为愤怒的家长提供帮助。家长们计划向地方政府请愿，为孩子因教学楼质量低劣倒塌而遇难要一个说法。
地方政府对这些问题采用了惯常的回应措施，允许符合要求的NGO和志愿者继续留在灾区。它们需要出具政府发放的进出灾区的车辆通行证，以及上一级政府、红十字会或共青团的介绍信。我们在2009年6月采访的几家组织，在地震发生一年以后，仍然在震区开展项目。但他们均强调，NGO要在灾区持续活动，需要有清晰的计划，与地方政府保持紧密联系，并证明自己的工作富有成效。他们还强调，主动向当地政府汇报工作，以此保持良好的关系也非常重要。如果试图绕过当地政府、或者未能获得同意的情况下，很可能会被要求离开。
在国家层面，地震还促发了GONGO和草根组织在资金上的合作，并开始重新审视和思考对NGO的发展产生结构性障碍的政策。官方背景的中国红十字会和中国扶贫基金会开始向草根组织资助项目资金，与过去相比，这是一个重要的变化。
由于NGO不能进行公募，为汶川地震筹集的有案可查的650多亿捐款进入政府和GONGO的账户。一些GONGO发现他们筹到的钱超出了自己有效的花钱能力，决定以招投标的方式邀请NGO申请重建项目的资金。2008年6月，中国红十字会拿出2000万，资助十多家NGO。2009年8月，7家基金会联合起来，提供了2000多万的重建项目资助款项，这些资金大部分通过公开招投标的方式进入NGO运作。
当然，不尽人意的地方是对公众募款的限制，使政府和GONGO获得了近乎垄断的筹资地位。这引发了谁可以进行公募、募集的资金如何透明、公募来的资金如何花的争论。这些争论促使决策者思考重新修订救灾和NGO管理方面的政策。国务院和相关政府部门发布了一系列的临时性规定去规范公众募款活动。2009年，民政部开始起草新的规章。此外，在震后，民政部完成了《慈善法》的草案起草工作，现已送交国务院审核，而且还再次启动了对社团、民办非企业单位和基金会管理条例的修订工作。根据来自官方渠道的消息，有迹象表明，修订后的规范制度将降低NGO，特别是非公募基金会、民非组织和行业协会的注册门槛。
结论
汶川地震是中国结社领域的一个分水岭事件。它引发和展现了中国社会前所未有的公众精神和大量的慈善捐赠、志愿服务和网络化行动。不同领域的NGO社群进行了广泛的横向联合，表明发育中的中国公民社会并未被国家所统合。公民社会组织并不必然与国家形成直接的对立，实际上，正如上文的讨论所表明的，与国家合作乃是NGO的一个重要部分。快速出现的NGO网络，也表明在过去十多年来，中国NGO社群已经积累了相当的社会资本。这令人印象深刻。在NGO社群长期面临诸如组织能力弱、缺乏合作、合法性欠缺的情况下，加之政府心存疑虑采取了限制性政策，在这样的情况下，这些社会资本并不会直接导致民主化的产生，但它也表明NGO有能力联合起来，超越自身局限的范围去应对和解决更为广泛的问题。
汶川地震同时还表明，一个自成一体的结社领域并不足以保证公民社会全面发挥作用，支持性的政治和社会环境也非常必要。这样的环境包括：国家提供秩序，使公民社会能够在其创立的政治和规范框架内以非暴力的方式追求自己的目标，组织能够通过媒体自由表达，能够通过经济精英获得资金，并得到其他政治和社会团体的认可和支持。中国有着威权主义的悠久历史，长期以来形成的政治和社会环境，限制而且有时候对公民社会形成了压制。
如果这样的环境没有得到根本的改变，NGO网络，如5・12民间救助服务中心将发现自己很难长期延续下去。在这一点上，汶川地震产生的一个最为重要的结果，是首次使政府、媒体和社会意识到NGO和志愿者的价值，以及在灾害发生时阻碍他们发挥作用的结构性制约。NGO和志愿者在赈灾中的表现，证明他们在构建“和谐社会”方面能够发挥建设性的作用，也激发决策层对放松管制瓶颈进行讨论。
（付涛译。本文作者谢世宏，北京外国语言大学访问教授；邓国胜，清华大学创新与社会责任研究中心主任、教授。）
