在日本，其“官民共治”在中央政府层面主要表现为“新公共”理念及其相关施策（详见《公益慈善周刊》2012年第43期），而在地方自治体（即地方政府）层面则更多体现在“协动”理念及其相关施策。
“协动”理念的提出及其发展
早在20世纪90年代初，日本行政学者荒木昭次郎就在其《参加与协动：创造市民与行政的新型关系》一书中根据美国政治学者奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）提出的Co-production概念，系统论证了采用“协动”方式以提高日本公共服务生产效率的可能性（荒木昭次郎『参加と協働：新しい市民＝行政関係の創造』ぎょうせい，1990年）。在荒木看来，“协动”是达成如下目标的手段：“即两个或两个以上的不同行为主体在相互协商的基础上设定相互认可的活动目标，为完成这一目标各行为主体应基于平等的立场展开自主、自律的相互交流与通力合作，努力获得任何单一行为主体都取法取得的具有相乘效应的活动成果”（荒木昭次郎『協働型自治行政の理念と実際』敬文堂，2012年，268頁）。继荒木提出“协动”概念之后，日本诸多研究领域的学者展开了进一步的研究，如政治学/行政学领域的武藤博已、新川达郎、稻生信男，地方自治研究领域的松下启一，社会学领域的松野弘以及NPO研究领域的山冈义典和木原胜彬等学者均对“协动”理论进行了拓展和深化。毫不夸张地说，在短短20余年间，日本国内有关“协动”的研究已呈现出百家争鸣之景象，甚至还出现被泽田道夫称之为“协动理论丛林”的怪象。
在上述学界理论研究的影响下，日本政府尤其是作为地方政府的地方自治体迅速将“协动”理念导入政策实务领域。据松下启一的考证，“协动”理念被地方自治体所感知和认可的时期约为1995年前后，而首次将“协动”理念真正转变为政策文本的则是横滨市政府。1999年3月，横滨市政府开创性地制定并颁布《横滨市政府与市民团体之间的协动基本方针》（通称“横滨规则”），其中提出包括平等性原则、自主性原则、独立性原则、相互理解原则、目标共享原则以及公开性原则在内的“协动6原则”。以“横滨规则”为契机，“协动”一词迅速成为日本各级地方自治体竞相采用的政策用语并引领日本公共行政走向“治理”新时代。
“协动”政策的实施状况
时至今日，经历短短的20余年，“协动”已席卷日本绝大多数的地方自治体并成为最具话语权的政策理念之一。可以说，“协动”已然成为我们洞悉日本地方自治进展及其“从统治走向治理”过程的关键概念。以“都道府县”级地方自治体为例，截止至2011年底，全国47个都道府县均设有负责协动事务的行政部门，颁布并实施直接以“协动”命名的协动政策的地方自治体多达35个（约占总数的75%）。此外，即使那些未颁布直接以“协动”命名的政策的地方自治体（宫城县、山形县等8个自治体），亦均在其他政策文件中以专门章节的形式论及“协动”（详见表1）。
表1：“都道府县”级地方自治体的协动政策
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都道府县名
协动事务的负责部门
协动或与协动相关的政策
1
北海道
环境生活部道民活动文化振兴科
北海道协动推进基本方针
2
青森县
环境生活部县民生活文化科
推进县民与行政协动的构想
3
岩手县
政策地域部NPO·文化国际科
推进行政与NPO协动的指南
4
宫城县
环境生活部共同参划社会推进科
宫城县民间非营利活动促进条例
5
秋田县
企划振兴部地域活力创造科
县民协动行动指南
6
山形县
生活环境部生活环境科
山形县公益活动推进计划
7
福岛县
企划调整部文化振兴科
有关福岛县与NPO的协动方针
8
茨城县
生活环境部生活环境科
有关茨城县与NPO的合作·协动政策
9
栃木县
来自NPO等的提案协动事业
10
群马县
生活文化部NPO·志愿活动推进科
有关NPO与行政的协动方针
11
琦玉县
县民生活部NPO活动推进科
地域课题解决型协动事业
12
千叶县
环境生活部县民交流·文化科
县与NPO的协动事业提案制度
13
东京都
生活文化局都民生活部管理法人科
东京都与社会贡献活动团体的协动推进方针
14
神奈川县
与NPO等的协动推进方针
15
新泻县
新泻县NPO活动促进方针
16
富山县
生活环境文化部男女参划·志愿活动科
富山县志愿活动·NPO协动指南
17
石川县
NPO活动促进基本方针
18
福井县
总务部男女参划·县民活动科
行政与NPO的协动指南
19
山梨县
推动与NPO协动的基本方针
20
长野县
企划部县民协动·NPO科
NPO与行政的协动方针
21
岐阜县
环境生活部环境生活政策科
协动事业推进指南
22
静冈县
生活环境部县民生活科
有关静冈县NPO活动的基本方针
23
爱知县
县民生活部社会活动推进科
爱知县协动规则指南2004
24
三重县
生活文化部男女共同参划NPO室
来自NPO等的协动事业提案
25
滋贺县
综合政策部县民活动生活科
有关促进县民社会贡献活动的基本认识
26
京都府
府民生活部府民力推进科
京都府与NPO的协动事业
27
大阪府
府民文化部男女参划·府民协动科
大阪府NPO活动活性化方针
28
兵库县
县民志愿者活动促进条例
29
奈良县
生活创造部协动推进科
奈良县与NPO之间的协动事业提案
30
和歌山县
环境生活部NPO·县民活动推进室
和歌山县志愿活动·NPO活动促进基本方针
31
鸟取县
未来建设推进局鸟取力创造科
协动推进指南
32
岛根县
环境生活部NPO活动推进室
NPO与行政的协动指南
33
冈山县
冈山县与NPO的协动手册
34
广岛县
行政与NPO·志愿活动的协动手册
35
山口县
环境生活部县民生活科
行政与县民活动团体的协动指南
36
德岛县
德岛县社会贡献活动促进条例
37
香川县
总务部县民活动·男女共同参划科
行政与NPO的协动手册
38
爱媛县
行政与NPO的协动方针
39
高知县
文化生活部县民生活·男女共同参划科
高知县社会社会贡献活动推进支援条例
40
福冈县
新社会推进部社会活动推进科
协动基本方针
41
佐贺县
生活环境本部男女参划·县民协动科
县民协动方针
42
长崎县
行政与NPO的协动方针
43
熊本县
环境生活部男女参划·协动推进科
熊本县协动方针
44
大分县
生活环境部县民生活·男女共同参划科
大分县与NPO的协动方针
45
宫崎县
县民政策部生活·协动·男女参划科
多样主体之间的协动方针
46
鹿儿岛县
总务部县民生活局共生·协动推进科
地域协动的框架构建事业
47
冲绳县
环境生活部县民生活科
冲绳县NPO活动促进基本方针
注释：数据截至2011年底。
资料来源：参考（荒木昭次郎ほか『現代自治行政学の基礎理論』成文堂，2012年，24頁）以及参阅日本各“都道府县”官方网站资料的基础上绘制而成。
“协动”政策的效果及其困境
概括而言，“协动”政策的主要效果体现为微观层面上的“作用”和宏观层面上的“功能”。在微观层面上，“协动”政策促使政策利益主体——NPO、地方自治体以及作为受益者的市民发生积极的变化。而在宏观层面上，“协动”政策推动了日本行政体制的改革进程，即通过采用“协动”手段将外部力量导入到行政体制改革中，以此推动“减量型改革”向“协动型改革”的转变（新川達郎「自治体行政改革における『協働』の展開」『ガバナンス』6月号，2012年）。同时，“协动”政策还进一步完善了日本的地方自治制度，推动构建以“市民主权型自治体”为导向的地方自治制度。
然而，作为新生事物的“协动”政策，在其发展呈现方兴未艾之势的同时也面临诸多困境。例如，日本政府部门时常对“协动”概念的认识和理解产生偏差，甚至许多“协动”政策的执行人员对“协动”一词望文生义，认为所谓“协动”即为“政府部门与NPO等民间组织为完成某项工作而共同努力”之意，而常常忽视“平等性”、“自主性”、“相互作用”以及“相乘效应”等协动概念之所以得以成立的最为关键的要素。此外，自明治维新后，日本在走向现代化和构建现代民族国家的进程中，“官”始终扮演着“公共性”承载者的角色。虽然二战后日本不遗余力地推行地方自治制度并为此实施了几次大规模的地方分权运动，然而囿于“官僚主导文化”或“官主主义”等根深蒂固的传统政治文化的束缚，这种以中央集权为制度前提的地方分权充其量只能算是促进了“团体自治”的“垂直型分权”。正是这种以中央与地方之间的“非平等性”、“上下级关系”以及“从属关系”为基本特征的“垂直型分权”，对自诩为“自治体”的日本地方政府所实施的协动政策产生了难以忽视的消极影响。简而言之，日本地方自治体经常习惯性地将“垂直型分权”中的“中央与地方的关系”置换到“NPO与地方自治体的协动关系”中，从而造成以“非平等性”、“上下级关系”以及“从属关系”为基本特征的“垂直型协动”大行其道。在这种由政府占据主导权的“垂直型协动”中，NPO等民间组织比较难获得发言权，很多时候只能唯政府马首是瞻并有可能沦为公共服务外包业务的“廉价承办方”，从而使得“协动”政策经常成为日本学界批判的焦点之一。
补充说明：关于日本“协动”政策的进一步考察和分析，请参阅俞祖成：《日本NPO与政府的合作伙伴关系：一个初步研究》，《中国第三部门研究》（第4卷），2013年。
【作者简介】俞祖成，日本同志社大学综合政策科学研究科博士生。
