国务院法制办：
2014年11月25日，贵办公布了《中华人民共和国反家庭暴力法（草案）》（征集意见稿），征求社会各界意见，以进一步增强政府立法工作的透明度，提高立法质量。草案中将遭受家庭暴力侵害的残疾人列入给予特殊保护的群体，体现了国家对弱视群体权益的重视。为使未来的反家暴法能更好地体现和实现这个初衷，更有针对性地考虑残障者对家暴的现实处境，我们搜集了以下意见和建议。
这些意见和建议来自残障者，残障者自组织工作人员，残障者亲属互助机构，为残障者提供过法律和心理服务的专业人士，长期关注平等和家暴议题的民间公益机构工作人员。我们力求全面反映心智障碍、视力障碍、听力障碍、肢体障碍、精神障碍者和罕见病患者等群体及其照顾者的声音。
概括起来，我们的建议主要包括四个方面：
一. 拓展家庭暴力的界定：列举主要的暴力行为，如性侵害、剥夺或控制经济和财产、无视残障者的基本需求；将分手伴侣/离异配偶、监护人与被监护人、共同生活的非亲属、关系密切的照顾者施加的侵害视同家暴行为；
二. 在多机构协同干预模式下，规定首问负责制，明确残疾人联合会在预防、干预家庭暴力等方面的作用和责任，鼓励和支持社会组织、社区组织、社工机构在反家暴工作中承担相应的职责；
三. 在家暴预防和处置，受害人权益保障等方面，为残障者提供合理便利和特别措施，包括：增加“委托代理人”作为起诉等程序的主体；对残障者问询时，需要提供社工等专业人士的支持等；
四.人身安全保护裁定的申请不依附于诉讼，公安机关应作为其执行机构。
依据草案的结构和顺序，我们的具体意见和建议如下：
一、拓展家庭暴力的界定
【原文】
第二条 第一款：本法所称家庭暴力，是指家庭成员之间实施的身体、精神等方面的侵害。
【修改建议】
第二条第一款：本法所称家庭暴力，是指家庭成员之间实施的身体、精神、性、经济等方面的侵害。
【备注】
此法通过后，有关部门的实施办法/细则中，应在残障者和利益相关各方的参与下，具体列举家暴行为。
【理由】
性暴力和经济/财产控制是普遍存在的家暴形式，障碍群体，尤其是心智和精神残障者遭受的风险更大。此外，由于不同障别者的具体处境，所面临的家暴侵害可能差异极大。例如：限制出行、限制人际接触、无视其基本需求、无视其观点和感受、人为设置或加大其受环境伤害的风险等。
【原文】
第二条
第三款：具有家庭寄养关系的人员之间的暴力行为，视为家庭暴力。
【修改建议】
第三款：具有家庭寄养关系的人员、恋爱、同居关系、前伴侣或配偶、监护人与被监护人之间的暴力行为，共同生活的照顾者、长期居住的服务机构内发生的暴力行为，视为家庭暴力。
【理由】
一些残障者长期与家人之外的照顾者共同生活，例如：聘用家政工或居住在机构中，因此这些残障者已经与照顾者或机构形成了类似家庭关系的紧密联系。而这些照顾者对残障者的暴力同家庭暴力类似也具有隐蔽性，举证难等特点，一般惩处暴力的法律很难实施。因此，建议《反家暴法》扩展家庭的概念，将恋爱、同居、前配偶以及照顾者/被照顾者之间的暴力也视为家庭暴力。
二、多机构协作模式下的首问负责制，并明确残疾人联合会、相关社会组织在预防、干预家庭暴力等方面的作用
【原文】
第四条 第三款 县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作。
【建议】
第四条第三款县级以上人民政府设立反家庭暴力委员会，负责组织、协调、指导和督促有关部门和机构做好反家庭暴力工作。
在多机构多部门合作干预家庭暴力的机制中，实行首问负责制，对所干预和转介的个案进行追踪回访。
【理由】
家庭暴力的受害者不仅仅是妇女和儿童，而且此法中明确规定对老年人、残疾人、重病患者等群体给予特殊保护。这都超出了负责妇女儿童工作机构的职责。因此需要建立多机构多部门合作干预家暴的机制。而残疾人联合会由于其自身的职责和资源也应该参与其中。
而首问负责制也是在多机构合作的过程中避免相互推诿的必要措施。而且在山西、江苏、浙江、福建等地，首问负责制已在反家暴的立法中明确提出，全国性的反家暴立法也应借鉴此先进经验。
【原文】
第五条 各级妇女联合会、工会、共产主义青年团应当在各自工作范围内，做好反家庭暴力工作。
第九条 人民法院、人民检察院、公安机关、民政部门、妇女联合会应当将反家庭暴力工作纳入本系统的业务培训和统计。
第十三条 家庭暴力受害人及其法定代理人、近亲属，可以向加害人或者受害人所在单位、基层群众性自治组织、妇女联合会等有关组织投诉和求助。
第十九条 家庭暴力尚未构成违反治安管理行为、犯罪的，公安机关可以书面告诫加害人不得再次实施家庭暴力，并将告诫书抄送受害人住所地或者经常居住地的基层群众性自治组织、妇女联合会。
【修改建议】
第五条各级妇女联合会、残疾人联合会、工会、共产主义青年团应当在各自工作范围内，做好反家庭暴力工作。
第九条人民法院、人民检察院、公安机关、民政部门、妇女联合会、残疾人联合会、服务机构，应当将反家庭暴力工作纳入本系统的业务培训和统计。
第十三条家庭暴力受害人及其委托代理人，法定代理人、近亲属、可以向加害人或者受害人所在单位、基层群众性自治组织、妇女联合会、残疾人联合会、社区组织、社会组织等有关组织投诉和求助。
第十九条家庭暴力尚未构成违反治安管理行为、犯罪的，公安机关应该书面告诫加害人不得再次实施家庭暴力，并根据受害人意愿酌情将告诫书抄送受害人住所地或者经常居住地的基层群众性自治组织、妇女联合会、残疾人联合会。
【理由】
如上所述，残联由于其自身职责和资源，应该在预防、干预、处置针对障碍群体的家暴中起到相应的作用。尤其是残联深入社区的基层组织和人员，包括：残疾人活动室/温馨家园，社区残疾人事务协管员/残联专干等。这些组织和人员了解本社区内障碍群体状况的第一手资料，并拥有一定资源。这些都有助于保障障碍群体免于家暴的侵害。
家庭暴力需要多方干预，社会组织和社区组织，包括：社工服务机构、家长组织等也是其中重要的力量。因此，应该被纳入帮助家暴受害人的主体中。尤其是残障者更加急需这些社会力量的帮助。
【原文】
第八条 第二款 中小学校应当开展反家庭暴力知识和相关法律法规的教育。
【建议】
第八条第二款各级各类教育机构、社区组织、社会服务组织应当开展反家庭暴力知识和相关法律法规的教育。
【理由】
由于社会歧视等各方面的原因，很大障碍儿童无法进入中小学接受教育，如果只在中小学开展反家暴教育，就无法覆盖到不能入学的障碍儿童。因此要强调各级各类教育机构，以及在社区组织和社会服务组织中也要向障碍儿童及相关群体开展反家暴教育。
【原文】
第十条 乡镇人民政府、街道办事处应当指导基层群众性自治组织开展反家庭暴力预防工作，组织和支持社会工作机构等社会组织开展心理健康、家庭关系指导等服务。
【修改建议】
第十条人民政府、街道办事处应当鼓励和支持基层群众性自治组织开展反家庭暴力预防工作，鼓励和支持社会工作机构等社会组织开展心理健康、家庭关系指导、家庭支持、教育培训、法律帮助等服务。
【理由】
社会组织除了具有开展心里健康、家庭关系指导，以及第七条中提到的宣传的作用，还具有针对反家暴进行教育培训以及提供法律援助的功能。而这些服务不仅障碍群体需要，其他家暴受害人也能从中受益。
鉴于中国现实状况，残障者家庭、单亲家庭、老人和长期病人或重病人家庭成员的照料负担很重，这些家庭需要政府提供更多直接或间接支持，否则照顾者身心不堪重负，也可能向被照顾者转移压力和负面情绪，造成对对方的伤害。
【原文】
第十四条 下列机构在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人或者因年老、残疾、重病等原因无法报案的人遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案：
(一)救助管理机构、社会福利机构；
(二)中小学校、幼儿园；
(三)医疗机构。
【修改建议】
第十四条下列机构在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人或者因年老、残疾、重病等原因无法报案的人遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案：
(一)救助管理机构、社会福利机构、服务机构；
(二)中小学校、幼儿园；
(三)医疗机构；
（四）社区组织；
（五）用人单位；
【理由】
服务机构、社区组织和用人单位，这些机构和需要特别保护的群体如：残障者、老人、重病患者密切接触。因此，作为家庭暴力强制报告的单位也能有效地发现并制止家暴。
【原文】
第十八条 县级或者设区的市级人民政府应当建立或者指定庇护场所，为遭受家庭暴力暂时不能回家的受害人提供应急庇护和短期生活救助。
【修改建议】
第十八条县级或者设区的市级人民政府应当建立或者指定数量足够、设施得当的庇护场所，为遭受家庭暴力暂时不能回家的受害人提供应急服务和短期生活救助。
【理由】
庇护所仅仅提供应急庇护和短期生活救助远远不够，家暴受害人还需要心理辅导、法律援助等服务。而对于障碍群体，庇护所也需要有合理便利措施如：无障碍设施、专业社工等。
此外，如果仅由政府建立或指定庇护场所，无法满足目前大量且迫切的需求，因此利用现有资源，如：残联系统的残疾人活动室来解决目前因遭受家庭暴力暂时不能回家的残障者的迫切需求。同时，应该鼓励民间力量建立并经营民间庇护所，政府可以购买民间组织的服务。
【原文】
第三十七条家庭暴力构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
【修改建议】
第三十七条家庭暴力构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
【理由】
大量的家庭暴力行为并没有违反治安管理行为或构成犯罪，而这类行为在此草案中并没有规定相应的法律责任，因此需要加入针对这类家暴行为的处置，而且社会组织在此过程中可以发挥重要作用。
【原文】
第三十九条 救助管理机构、社会福利机构、中小学校、幼儿园、医疗机构未依照第十四条规定向公安机关报案，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
【修改建议】
第三十九条救助管理机构、社会福利机构、服务机构、中小学校、幼儿园、医疗机构、社区组织、用人单位未依照第十四条规定向公安机关报案，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
【理由】
在第十四条中，建议将服务机构、社区组织和用人单位也作为强制报告家暴侵害的机构，因此在第三十九条，这些强制报告的主体也应该承担相应的法律责任。
三、在家暴预防和处置，受害人权益保障等方面，为残障者提供合理便利和特别措施；
【原文】
第六条：第三款：对遭受家庭暴力侵害的未成年人、老年人、残疾人、重病患者给予特殊保护。
【修改建议】
第六条：第三款：对遭受家庭暴力侵害的未成年人、老年人、残疾人、重病患者给予特殊保护，包括：提供社工等专业人士的协助、提供手语、盲文等合理便利和技术支持等。
【理由】
只提出“特殊保护”过于笼统，需要明确列出一些具体措施。这一方面为执法提供可操作性的指导，另一方面也避免了在执法过程中对“特殊保护”的误解，形成过度或不当“保护”，甚至限制这些群体的自由。
【原文】
第十五条 第四款：受害人是未成年人的，（公安机关）应当及时组织伤情鉴定并妥善安置。
【建议】
第十五条第四款：受害人是未成年人和残疾人的，（公安机关）应当及时组织伤情鉴定并妥善安置。
【理由】
残障者由于受到各种限制，难以自行做伤情鉴定，而且障碍群体对家暴的施暴者往往存在某种程度上的生活依赖，因此发生家暴之后的妥善安置也是公安机构的职责。
【原文】
第十六条 公安机关进行询问时，应当将受害人与加害人分开询问。
公安机关询问未成年受害人，应当考虑未成年人的身心特点，防止造成进一步伤害。需要将未成年受害人带到公安机关进行询问的，应当通知其法定代理人到场。无法通知，法定代理人不能到场、拒绝到场，或者法定代理人是加害人的，可以通知未成年受害人的成年近亲属，也可以通知所在学校或者基层群众性自治组织的代表到场，并将有关情况记录在案。
【修改建议】
（在此条中补充专门一款，针对询问障碍群体时，应该提供的合理便利措施。）
公安机构询问残疾人，除了将受害人和加害人分开询问，还应该考虑残疾人的身心特点，在询问过程中提供合理便利，包括：允许非加害人的家人陪同询问、提供从事残障者服务的专业社工等专业人士陪同询问、提供盲文、手语翻译等。
【理由】
障碍群体由于自身特点，如果没有提供合理便利，公安机关在询问过程中，很容易造成二次伤害，而且不能全面、准确地了解家暴发生事实。因此，问询中的合理便利是必须的。
【原文】
第二十条 对于应当通过自诉追究加害人刑事责任的家庭暴力行为，公安机关应当告知受害人或者其法定代理人、近亲属可以直接向人民法院起诉。
受害人为无民事行为能力人、限制民事行为能力人，其法定代理人、近亲属未代为告诉的，人民检察院可以告诉。
【修改建议】
第二十条对于应当通过自诉追究加害人刑事责任的家庭暴力行为，公安机关应当告知受害人或者其委托代理人、法定代理人、近亲属可以直接向人民法院起诉。
受害人为无民事行为能力人、限制民事行为能力人，其委托代理人、法定代理人、近亲属未代为告诉的，人民检察院应当告诉。
【理由】
增加委托代理人作为可以向法院起诉和申请人身安全保护裁定的主体之一，是为了目前打破残障者，尤其是心智残障者遭受家暴而无法解决的死循环：残障者的法定代理人（父母、配偶等监护人）就是施暴者，又没有其他近亲属代为告诉，受害的残障者又由于种种原因无法直接向法院起诉。在这种情况下，公权力等力量难以介入制止家暴的发生。即使残障者逃了出来，也会被找到并送回到监护人那里。因此，有必要加入委托代理人，即：由受害的残障者委托的自己信任的人士，可以是社工、律师、社会组织等。这就可以有效地打破以上提到的死循环。
检察院有责任在受害人为无民事行为能力人、限制民事行为能力人，其委托代理人、法定代理人、近亲属未代为告诉的情况下告诉。因此不应该是“可以”，而是“应当”。
【原文】
第二十三条 人民法院审理涉及家庭暴力的民事案件，应当合理分配举证责任。
受害人因客观原因不能自行收集的证据，人民法院应当调查收集。
【修改建议】
补充一款：残疾人有证人地位。受害人的心理评估、社区工作人员和社工的证言都可以作为证据。
【理由】
目前身心障碍，尤其是心智残障者没有作为证人的地位，但《联合国残疾人权利国际公约》中明确指出：残疾人有作为证人的作用。中国作为该公约的缔约国，有责任按照公约规定，承认残障者的证人地位。
此外，精神伤害是家暴的表现形式和后果，因此残障者的心理评估也应该作为认定家暴侵害的证据。而社区工作人员和社工作为残障者受家暴的知情人，其证言也应该作为证据。
四、人身安全保护裁定的申请不依附于诉讼，公安机关应作为其执行机构。
【原文】
第二十七条 人民法院审理离婚、赡养、抚养、收养、继承等民事案件过程中，家庭暴力受害人可以向人民法院申请人身安全保护裁定。
【修改建议】
第二十七条家庭暴力受害人可以向人民法院申请人身安全保护裁定。
第三款：受害人无法向人民法院申请人身安全保护裁定的，其委托代理人、法定代理人、近亲属可以向人民法院代为申请人身安全保护裁定。
【理由】
一些受到家暴受害者并没有向法院提出离婚等诉讼，仅希望通过申请人身安全保护裁定来终止暴力。尤其是障碍群体在提出离婚等民事诉讼时存在更多的困难或顾虑。在这种情况下，人身安全保护裁定的申请应该独立，而不用依附于其他诉讼。
【原文】
第二十八条 人身安全保护裁定申请应当以书面方式提出。
【修改建议】
删除
【理由】
根据民事诉讼法第一百二十条，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉。保护令为非诉讼，不应要求更严；现实中，一些残障者无法通过书面的方式来提出人身安全保护裁定的申请，而只能通过电话或亲自口头申请。
【原文】
第三十三条 人民法院应当在作出人身安全保护裁定后24小时内送达申请人、受害人和加害人，并将人身安全保护裁定抄送受害人和加害人住所地或者经常居住地的公安机关、基层群众性自治组织、妇女联合会。
【修改建议】
第三十三条人民法院应当在作出人身安全保护裁定后24小时内送达申请人、受害人和加害人，加害人住所地或者经常居住地的公安机关负责执行财产处分外的人身安全保护裁定。
【理由】
公安机关作为人身安全保护裁定的执行机关具有权威性，并且能24小时出警，确保人身安全保护裁定的执行力度。而且其他机构，如：基层群众性自治组织、妇女联合会等不具备这样的权威和力度。
联署机构/个人（排名不分先后）：
ADI发展研究所
北京汇天羽残障人社区文体服务中心
衡平机构黄雪涛
融爱融乐心智残障者家庭支持中心
心智残障者家长组织联会
为平妇女权益机构
消除贫困联盟
郭晓宇（北京瓷娃娃罕见病关爱中心，项目助理，以个人名义支持）
郝彤彤（北京瓷娃娃罕见病关爱中心，项目主管，以个人名义支持）
刘佳佳（香港大学人权法专业，前衡平机构研究员）
李彦双（一加一残障人公益集团工作人员，以个人名义支持）
王瑞残障自倡导者
王菁公益自由人，身心障碍自倡导者
周爽（北京瓷娃娃罕见病关爱中心，项目主管，以个人名义支持）
周彤（一加一残障人公益集团工作人员，以个人名义支持）
张笑（粘多糖贮积症一型患者，因患罕见病导致障碍）
张怀予（融爱融乐心智残障者家庭支持中心工作人员）
张泽（成骨不全症患者，北京瓷娃娃罕见病关爱中心，项目助理，以个人名义支持）
张皓宇（成骨不全症患者，北京瓷娃娃罕见病关爱中心，项目助理，以个人名义支持）
北京众泽妇女法律咨询服务中心
女性抗艾网络-中国
河南金色阳光互助关怀协会
黑龙江七台河爱心家园
贵阳南明滋心小组
广西鹿寨成长互助小组
湖南怀化关爱之家
铁岭萤火虫工作组
河南沈丘县妇女行动小组
新乡市爱心协会
张亚飞辽宁铁岭
张利敏河南
2014年12月24日
