四间教室里只有整齐的桌椅，但空无一人。其余两间教室里，稀稀拉拉地坐着55名学生。这是广州市白云区黄石中学初一年级的现状，此时新学期开学已有月余。
类似的状况也出现在位于同一个小区的黄石小学，原本有150个学位的一年级，只坐着71个学生。此外，两所学校其他年级的学生，近几个月来也大量流失。
“好好的学位白白浪费了，外面还有那么多孩子没法上学。”黄石中学校长彭良社为此遗憾。
造成这一现状的原因是，2014年4月，白云区教育局宣布，这两所民办学校承办合约到期，将重新进行招投标。在确定承办方之前，学校将不得再招生。
10月13日，财新记者电话采访白云区教育局副局长唐卫民，他表示：“广东省教育厅已经就此事专门开会讨论，政策会有所调整，招投标暂停，新的政策还没有出台。”1000多个学位被浪费。
无论政策如何调整，此次招投标风波的影响已经真实形成。包括黄石中小学在内，本次被收回的民办学校共有五所，暂停招生导致1000多个学位被浪费。
公众对学位有着巨大的需求。多名家长通过联合签署请愿信的方式反对暂停招生的政策，但没有获得白云区教育局的回应。9月1日，仍有100余名孩子冒着没有学籍的风险，来到黄石中小学报名。
黄石中小学曾被视为“开了广州‘公办民助’学校的先河”。
“公办民助”是中国上个世纪90年代出现的“混合制教育”——为了缓解义务教育资源供不应求的矛盾，政府将一些国有产权的学校运营权交给社会。与其他民办学校不同的是，这类学校需要无偿承担当地的义务教育任务。
此外，一批“民办公助”学校亦纷纷诞生，与前者不同，这类学校往往由名牌公立中小学转制而成，以实现“让优质的教育资源走向市场”。
这原本是两类目的不同的“混合制教育”，却在日后的政策中殊途同归——2006年，国家发改委和教育部联合下文，全面停止审批新的改制学校，并对现有的改制学校进行清理规范。所谓“清理规范”，即或者改为公办，民办资本彻底退出；或者改为民办，政府产权彻底出让。
目前，仅在广州市白云区，与黄石中小学办学性质类似的小区配套学校共有46所。它们的合约将陆续到期，并将面临与黄石中小学同样的命运。
“自带干粮帮政府带孩子”
暂停招生的文件下发得突然。
2014年4月21日，在白云区黄石花园小区的一些公告栏上，赫然出现白云区教育局发出的通告：广州白云区的黄石中学、黄石小学等五所学校将在2014年7月被收回学校办学场地，区教育局将采用公开招投标的方式重新确定举办者。
原本即将在5月开始新学年度招生工作不得不暂停。承办黄石中小学的信孚教育集团原董事长信力建在接受财新记者采访时称，虽然知道租约即将到期，但当年的合同明确规定，到期后信孚教育集团依然享有优先办学权。
可是，政府部门没再提“优先办学权”。
“租约到期，通过招投标重新确定承办者是正常的行政行为。”白云区教育局有关负责人在公开场合称，在其监督检查中，这五所民办学校教学成绩和办学一般，并存在很多不规范现象，比如存在超规模招生、办学不规范等问题。
对黄石中小学来说，受到教育部门的公开批评，极为罕见。
上世纪90年代，为配合广州市修建地铁，荔湾区某地段居民成为拆迁户，被安置在位于城乡接合部的白云区黄石花园。按照广州市政府规定，地产商开发的住宅小区必须按照居民人数建设配套中小学，然后交给当地政府开办。
黄石中小学就是黄石花园的配套学校。然而白云区政府认为这里的居民是荔湾区拆迁过来的，白云区没有义务办学；荔湾区则表示，黄石花园属白云区的管辖范围。而广州市政府也不愿意出这笔钱。
两栋毛坯楼就矗立在预留的学校场地里，一晃六年，周边的茅草长得比人还高。信孚教育集团得知这个信息后，花了两年时间，找不同的领导，希望能把这两所学校利用起来，不要浪费了。
最终，1996年，信孚教育集团与白云区教育局签订合同，合作期限为18年。信孚教育集团免交国有资产使用费，但需要承担当地户籍学生的免费义务教育。信力建称，“我是自带干粮帮政府带孩子。”
在《平民信孚》一书中，时任白云区副区长的冯成鸿回忆，“根据当时我们的初步估算，10年内如果把区内全部学校办起来的话，那么区政府投入至少要翻一番。
此后，“公办民助”的模式在广州被大量复制。目前白云区小区配套的民办学校有46所，多采用这种模式。这一方面解决了政府对基础教育投入不足的问题，另一方面也为随迁子女创造了良好的教育环境。
平民教育
黄石中小学所在的白云区，是广州外来人口的聚集地。这里是繁华都市的边缘地带——廉价的出租屋、漂泊不定的工作、失学的孩子，构成这个群体的全部生活画面。
数以千万计的打工者涌入广东，建造和支撑着无数文明设施的运转，但他们自身还无缘平等分享城市居民应有的权利，他们的第二代、第三代，也并不被认同为城里人，而是“打工子弟”，或者“随迁子女”
提倡“平民教育”的信孚教育集团捕捉到了这样的商机。信力建在接受财新记者采访时称，“贵族总是少数，占总人口90%以上的是草根阶层。90%意味着什么？巨大的空间，未被开掘的市场，这个被忽略的大多数将成为信孚无穷无尽的客户。”
信孚教育集团提供的数据显示，在这18年期间，信孚承担了黄石中小学的全部办学经费，每年增幅20%，总投入达1.2亿元。
在黄石中小学，信孚教育集团采取了两种收费方式：作为对政府的承诺，黄石花园业主子女享受地段生政策，免费入学，18年间共接纳地段生近1300人次；黄石花园以外的学生，按照民办教育收费，从上世纪90年代末期的每学期1780元，逐年涨价至如今的每学期4500元左右。
这一收费价格在广州的民办学校中属于中等水平。广州市早已将随迁子女义务教育全面推向市场化。
黄石中小学办学三年后，经白云区教育局评估，这两所学校的办学质量和管理在白云区均处于中上水平，甚至远远超过一些公办学校。
一名今年执意在黄石中学报名就读初一的学生家长告诉财新记者，她在黄石花园附近做小生意，这里的生意人的孩子很多都在黄石中学读书，并且最后都考上了不错的高中。“公办学校也有差学生，民办学校也会有好学生。关键是老师要对孩子负责。”她说，尽管她家户籍也在白云区，但按照地段划分，孩子的家离学位所在校较远，这迫使其放弃了公办学校的学位。
据信孚教育集团提供的资料，黄石中学在白云区同类民办学校中，各项指标均排在前列；黄石小学的重点升学率连续三年超过50%，2013年升重点中学率更是突破80%。
据黄石中小学方面介绍，这两所学校的学生多来自有一定经济实力的白领家庭。这些家长不愿让孩子在户籍地成为留守儿童，他们希望孩子能够尽可能地接受良好的教育，但又没有广州户籍，亦无力支撑孩子前往贵族学校。黄石中小学就成为这些家庭的最优选择。
黄石小学一名六年级孩子的家长则表示，他是外地户籍，在广州从事新闻传媒行业，家境较好，在孩子身上也花了很多心思，入读黄石小学更是经过了多方面的考察。他说，他无法评判黄石学校的教学成绩，但他特别认同黄石小学“为了孩子整体的人格健康”的教育理念。
对于黄石中小学暂停招生，多名家长表示遗憾。
招投标新政
一个细节不容忽视：1997年，黄石小学在校人数550人，其中免费的地段生为110人，占比20%；黄石中学在校人数300人，其中地段生50人，占比17%。中国的计划生育政策效果逐年显现。到2013年，黄石小学在校人数已增加到792人，但地段生缩减至65人，占比8.2%；黄石中学在校人数增加至899人，地段生缩减至45人，占比仅5.0%。
这样的情况也出现在本次被收回重新招投标的其他三所学校。其中一所中学的在校人数为1451人，地段生仅有25人，占比1.8%。
9月24日，在广州市人大对广州民办教育进行集中视察的座谈会上，白云区教育局局长黄绍桂介绍称，目前白云区小区配套的46所民办学校大多存在户籍学生少、非户籍学生多的问题，有些学校户籍学生甚至不到10%。
“对这类小区配套学校开办存在一定困惑：如全部办成公办学校，财政难以承担；如部分办成公办学校，在满足户籍学生需求外剩余学位用于收取捐资助学款，又涉嫌违规。”黄绍桂称。
在这次座谈会上，黄绍桂建议，“对户籍学生较少或者长期办学不规范的学校，公开竞投重新确定学校承办者。学校向政府缴纳国有资产有偿使用费，承担该地段内户籍学生的免费就读责任，政府则通过购买公办学位的方式按全区公办学校生均教育成本标准核算，将户籍学生的教育成本划拨给学校。”
这一建议随即招致大量批评。广州本地知名评论员陈扬撰写评论，毫不讳言道：“竞投！好商业化的一个词。这不像是政府在购买教育服务，况且办学不是做生意。为什么要竞投呢？中标的学校须向政府缴纳国有资产有偿使用费，据说这是一笔巨额的收入。竞投者，必然是价高者得。洗牌的结果必定是大大增加民校办学的成本，最后必然会变成学校为之配套的小区居民的教育支出。”
21世纪教育研究院院长、国家教育咨询委员会委员杨东平也在更早时候表示，如果白云区教育局要将小区配套、普惠型的“公办民助”学校变为高收费的“贵族学校”，“就是违背政府公共服务基本价值的性质恶劣的问题。”
黄石中小学的招投标方案，正是黄绍桂的建议的试点。
财新记者获得一份白云区教育局下发的关于这五所学校的招投标文件。该文件显示，中标者需要缴纳国有资产有偿使用费——建筑面积每月每平方米20元，余地面积每月每平方米10元。
按照文件提供的数据计算，黄石小学一年要缴纳国有资产有偿使用费186万元，黄石中学一年要缴纳330万元。而这五所学校的国有资产有偿使用费总和，大约为每年1000万元。这笔钱将成为白云区财政收入的一部分。
据财新记者了解，广州公办学校的生均成本大约为每人每年1万元。按照这五所学校2013年的地段生人数计算，广州市白云区每年仅需为这些地段生的孩子每年支付352万元的成本。
若将国有资产有偿使用费的成本平摊至每个学生，则黄石小学每人每年要多缴纳2300元，中学每人每年要多缴纳3700元。由于地段生将继续享受免费教育，实际上非地段生为此承担的教育成本，将远远高于这个数字。
舆论高压之下，这项政策或已被叫停。10月13日，白云区教育局副局长唐卫民首次在电话中向财新记者提及这一动向，并表示广东省教育厅已介入这一事件。财新记者随即向广东省教育厅发函确认此事，但截至发稿时止，尚未得到广东省教育厅的回复。
唐卫民称，招投标被叫停，但新的政策尚未出台。
“将洗澡水和孩子一起倒掉”
以黄石中小学为代表的“公办民助”学校，已经走到了命运的十字路口。
事实上，将“公办民助”学校转制，并非广州市白云区一地的政策。
2006年，中国各地全面停止审批新的改制学校。2008年，教育部下发《关于进一步做好义务教育阶段改制学校清理规范工作的几点意见》，明确提出，对“国有民办”“公办民助”“民办公助”等多种混合制学校，要在明晰学校资产属性、学校办学性质和确保公共教育资源不流失的前提下，或者改为公办学校，或者改为民办学校。
有必要回溯一下这项政策出台的背景。上个世纪90年代，两股潮流在中国教育界悄然而动。除了“公办民助”这一类扩大义务教育数量的改制之外，还有将优质教育资源推向市场的“民办公助”类型。
由于优质教育资源短缺，一些大中城市出现重点学校供不应求，甚至上学需要走后门的现象。此后政府出台政策，允许一些公办中小学进行“办学体制改革”的尝试。转制学校可以名正言顺地进行社会集资、向学生收取高额学费。这就是“民办公助”的学校。
那时，这一改革使得政府显著减轻教育支出，并快速地扩大教育资源，也满足了家长对优质教育的需求。政府与学校均对此有较高的积极性，“学校转制”的试验就逐渐演变为所谓的“名校办民校”。
“名校办民校”导致了诸多负面影响：地方政府转移了政府应当承担的提供公共教育的责任，中小学的收费被大幅抬升，高额“择校费”又造成了义务教育阶段学校之间的差距不断加大。这些“名校”所办的“民校”，依托公办学校的优质教学资源，与民办学校争生源和市场，使真正的民办学校生存环境变得更加恶劣。在那个年代，公校的民营化和民校的公助性，令一向泾渭分明的公办教育和民办教育，阴差阳错地产生了部分重合。
让义务教育回归其公益属性，正是2006年初实行的《义务教育法》的核心。“过去有一句话叫‘人民教育人民办’，把义务教育的很多责任都让社会来承担，新的《义务教育法》，就把义务教育落实在政府的肩上。”时任全国人大常委会副秘书长的李连宁如是说。
这正是此后教育部要求清理和规范义务教育阶段改制学校的法律基础。
2009年，广东省教育厅下发了《关于清理规范义务教育阶段改制公办学校的意见》，专门提到义务教育改制学校清理的范围包括“由发展商用政府减让的税费承建的住宅小区配套义务教育阶段学校” 。该文件提出，对企业、个人、民办非企业单位参与办学、社会资金投入比例大、自聘教师多、恢复公办学校性质有困难，并符合举办民办学校条件的义务教育改制学校，可转为民办学校。其他实施义务教育的改制学校不得改为民办学校。
清理转制学校的行动在中国各地轰轰烈烈地展开。对“名校变民校”的清理，无非是将国有资产与社会资产剥离，对学生的影响并不显著。然而对承担了大量随迁子女义务教育任务的“公办民助”学校而言，如果转制变成公办学校，那么一大批随迁子女就无法入学；如果转制变成民办学校，在缴纳大笔国有资产有偿使用费的情况下，办学成本大幅提高，亦会造成部分孩子失学。
杨东平对此评论称，在中国地方政府仍然无力为随迁子女提供足够的公办学校学位的情况下，让“公办民助”学校彻底退出历史舞台，无异于“将洗澡水和孩子一起倒掉”。
随迁子女的痛
根据《中国流动儿童数据报告》，广东省共有义务教育阶段的随迁子女310多万，远远超过中国其他省份。
在广州，随迁子女若希望进入公办学校，主要有两种方式：第一，通过积分入学。这是一项类似于积分入户的政策，若家长满足一定的条件，孩子即可就读公办学校。但数据显示，2014年，白云区通过这项政策就读小学一年级和初中一年级的随迁子女，一共只有74人。对于拥有广州市近半外来人口的白云区而言，这一数字无异于杯水车薪。第二，向公办学校缴纳几万元至几十万元不等的赞助费。这更直接地将那些收入不高的打工者的孩子排除在公办学校之外。
广州市教育局局长屈哨兵在9月24日的座谈会上承认，“广州的民办学校中的学生有将近一半是非本地户籍学生，民办教育承担了很多外来工子弟教育的任务。”
广州市人大常委会教科文卫工委副主任黄周海说，国家已经把义务教育的任务给了“流入地 ”，随迁子女的义务教育就是财政应该负担的。
但种种迹象显示，地方政府并不太愿意为随迁子女的义务教育买单。
2012年，广东省财政厅和教育厅曾联合下发《关于调整完善城乡免费义务教育政策的通知》，明确从2013年春季学期起，在广东省普通中小学（包括民办学校）就读的义务教育阶段学生（包括随迁子女在内），全部纳入省财政免费义务教育公用经费补助范围。
这笔补助从2013年起逐年上升。2014年的补助标准为小学每生每学年950元、初中每生每学年1550元，囊括了义务教育阶段的杂费和书本费。
这是义务教育阶段的补助首次扩展到随迁子女。各地依据经济状况不同，各级财政的补助比例亦不相同。对广州市白云区而言，这笔钱由中央和省财政负担20%，广州市负担48%，白云区负担32%。
自从有了这项补助后，白云区某民办学校的校长发现了这样一个细微的变化：原来民办学校在政府核定的学位之外再多招收一些学生，政府对此并不批评；但现在，“超规模招生”，已成为教育部门对民办学校考核“一票否决”的硬指标。
比如，此次被纳入招投标的五所民办学校，有部分被视为“违规招生”。白云区教育局在媒体上公开点名：“积德花园小学核定招收学生数量为828人，但实际招生却达1046人；同德南方小学核定招收学生数量为828人，实际招生却达925人。”
一位民办教育从业者称，这些民校招生人数超标，“从另一角度反映了白云区当下外来户籍人口基础教育资源匮乏的现状”。
一方面是中国地方政府依然不太愿意承担随迁子女的义务教育，另一方面则是政府极力追求更优质的教育。白云区教育局曾称，这些“公办民助”学校因为收费提高不了，办学水平也提高不了，陷入了恶性循环，并制约了白云区民办教育的整体发展。
这与信孚教育集团的理念背道而驰。信力建在接受财新记者采访时称，“我们希望让更多的孩子读上书，也希望让他们有更优质的教学环境。”他用一个形象的比喻反问，“谁不想给学生吃肉？但如果连饭都吃不上，为什么不让他们先喝上粥呢？”■
财新记者赵晗对此文亦有贡献
