近日，《广州市取缔非法社会组织工作细则（征求意见稿）》（以下简称意见稿）的出台引起了社会各界的高度关注。其中对于“非法社会组织”定义的解读不一，也引起不少猜测。在分析条文前，忍不住多说两句。无论是社会组织、还是扶持监管兼有的相关政府部门，以及关注这个领域发展的专家学者等等，其实都是一个共同体。
“社会治理”核心理念，说得通俗易懂就是这个社会你我皆有份，一荣俱荣，一损俱损。如果公益界多出几个“免费午餐”，那么整个共同体都会为之而光荣，但如果多出了几个“郭美美”，整个共同体也会为之而蒙羞。正因为业界目前处于扶持可多样，监管有空白，更应该坐下来聊一聊，这需要整个业界的齐心协力才能把事情做好，对于这份意见稿也同样适用，是否有机会可以大家坐下来聊一聊，听听共同体里面不同成员的看法，也包括政府部门可以聊聊为何要出台相关的意见稿，以及他们是如何理解“非法社会组织”，如果我们的初心都是为了整个公益事业的发展，那么更应该理性沟通，共同前进。
多说了两句，因为看到不少民间社会组织的忧虑，也看到目前这种互动沟通的渠道和机会仍需努力。回到意见稿本身，我们从大家最关注的非法社会组织开始谈起。
第三条 具有下列情形之一的属于非法社会组织：（一）擅自开展社会组织筹备活动的；（二）未经登记，擅自以社会组织名义进行活动的；（三）被撤销登记后继续以社会组织名义进行活动的。接下来我们看看什么是非法社会组织？
根据1998年10月25日实施的《社会团体登记管理条例》第三十五条
①未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，
②或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，
由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。
1998年10月25日实施的《民办非企业管理暂行条例》第二十七条
未经登记，擅自以民办非企业单位名义进行活动的，
或者被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位名义进行活动的，
由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。
2000年4月10日实施的《取缔非法民间组织暂行办法》（民政部）第二条 “具有下列情形之一的属于非法民间组织：
(一)未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；
(二)未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的；
(三)被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。
2004年6月1日实施的《基金会登记管理条例》第四十条
未经登记或者被撤销登记后以基金会、基金会分支机构、基金会代表机构或者境外基金会代表机构名义开展活动的，
由登记管理机关予以取缔，没收非法财产并向社会公告。”
根据以上的“上位法”，社会组织三种形态（社团、民非、基金会）的管理条例均规定了对②未经登记或者③被撤销登记后以社会组织名义开展活动的，将由登记管理机关予以取缔。
只有社团登记条例和取缔非法民间组织办法，对于“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动”定义为非法（即上文的①）。
因此广州的征求意见稿中，将所有社会组织（社团、民非、基金会）“擅自开展筹备活动”都定义为非法组织，实际上是扩充了擅自开展筹备活动的违法主体，将上位法中没有规定的民非和基金会都包括在内，有违反“上位法”之嫌，值得商榷。
另外，以上的“上位法”分别在1998年、2000年和2004年颁布实施，客观地说已经滞后于现阶段社会组织发展。社会组织基本是以人合为前提成立的，以社会活动为主要内容，区别于政府、企业的组织。如果没有筹备工作，难以成立。即便是社团管理条例的规定也有点不合时宜，而广州的征求意见稿中连“未经批准”的前提都去掉的话（即经批准可以进行筹备活动），很难不被外界误解为一刀切的做法。
不过我本人更愿意相信这只是立法技巧上的疏忽。
二、宪法赋予的公民结社权利和实现之间的差距
根据《中华人民共和国宪法》第三十五条之规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”
同时，国务院通过的《社会团体登记管理条例》第四条 规定“社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得反对宪法确定的基本原则，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚。社会团体不得从事营利性经营活动。”
在宪法和社团登记条例的立法意图上，不难看到只要公民不违反第四条的禁止性规定，国家保障公民结社自由。
因此，我个人认为是否定义为“非法社会组织”最关键是看该组织成立的目的和实施的行为有否违反上述的禁止性规定，而并非单单从是否已经登记注册作为标准。事实上。繁复的程序、较高的门槛，往往成为了公民无法实现自己结社权的绊脚石。也促使大量的没有登记注册的社会组织存在，我们姑且称之为“非法人社会组织”。
从实践上看，广州的“麦田”、“灯塔”在登记注册前，实际上就是“非法人社会组织”，并且由于做了大量的助学工作得到了社会大众广泛的认同和支持，只是在合法登记注册以后得以更加蓬勃规范的发展。
在步入公民社会和国家提出“政社分开”的今天，我们审视社会组织是否非法，应尽快确定更加合理更加人性化的标准，不能采取“一刀切”的倒退标准。
当然，我们不能忽视缺乏有效监管下公益等社会事务中种种弊端，两年前广州公益界中出现的“紫烨姐姐”冒公益之名、行诈骗之实的事件，以及境外组织通过我们的社会组织进行渗透的现状，同样也是值得我们警惕。
在保障宪法赋予的公民结社权利同时，如何进行有效的行政监督管理，的确并非容易的事。治大国如烹小鲜、牵一发而动全身，实现有效管理是否应该考虑引入更多的民间组织力量，而减少行政化管理。
综上所述，个人建议将细则（征求意见稿）改为：
第三条 同时具有下列情形的属于非法社会组织：（一）未经登记，擅自以社会组织名义或者被撤销登记后继续以社会组织名义进行活动的；（二）违反宪法、法律、法规，危害国家的统一、安全和民族的团结，损害国家利益、社会公共利益，违背社会道德风尚；从事营利性经营活动。
三、正视现状大胆创新
广州，中国改革开发的前沿。广州的民政部门站在了社会组织创新的最前沿！
在《广东省社会组织条例》（意见稿）中，不少的专家学者曾提出“非法人社会组织”的概念，呼吁正视大量存在的草根NGO，承认其地位，并进行规范管理，同时也提出对于“非法人社会组织”负责人承担无限责任作为制约。我认为，这是值得去思索的一个方向。
社会组织的管理首先应是一个自律管理，民政部门应该主导推动成立社会组织行业的自律组织，由自律组织对于如何规范自律管理制定符合广州特色的规定。在自律组织建立后，将社会组织和“非法人社会组织”都纳入进来，由社会组织自己制定符合现状的“非法社会组织”定义，并制定社会组织自律公约。确定“非法社会组织”的行为和违法自律公约行为应当由自律组织进行听证和作出相应决定，然后再报民政部门进行处理。充分调动社会组织自己的力量进行行业管理才是一个可持续发展的路径。
社会组织作为中国的新兴力量，必将逐步的扩大，如何取得鼓励发展和有效管理之间的平衡，仍然任重而道远。
最后，我用“瓷娃娃”回应四大基金会指责的标题作为结束语：
不忘初心，继续前行！
