新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这为我国养老服务业转型与发展指明了方向。2018年，在政府和社会力量的共同努力下，中国养老服务业在养老机构质量监管体系建设、养老服务市场开放、高龄津贴等老年人三项补贴覆盖范围、医养结合、长期护理保险试点拓展、社区居家服务模式探索、老年人照顾服务体系建设、税延险试点、老年人优待服务水平提升、农村敬老院转型十个方面取得了显著进展。
2018年，各级民政部门通过建立多部门联合检查机制、完善养老机构服务标准化建设、推广养老机构管理信息化等方式加强机构服务质量监管，为取消许可后养老机构服务质量监管打下了坚实的基础。
2018年的养老院服务质量建设专项行动扩大了参与部门范围，在2017年民政部、公安部、原国家卫生计生委、质检总局、国家标准委、全国老龄办六部门参与的基础上，食品药品监管总局、国家认证认可监督管理委员会被首次纳入了参与行动部门中，使得2018年专项行动的参与范围更广、针对性更强。同时，2018年的养老机构服务质量大检查亦延续了2017年的检查内容，但对养老机构安全与服务质量建设提出了新的要求：一是开展“回头看”行动，对整治成果进行再审核与巩固工作；二是学习贯彻2017年底发布的国家标准《养老机构服务质量基本规范》（GB/T 35796-2017），建立健全养老机构服务质量提升的长效机制；三是加强养老机构人才队伍建设，在满足《指南》中有关养老机构人才队伍建设要求的基础上，各级民政部门应组织开展养老机构从业人员培训，提升从业人员技能水平、增强法规意识；四是加强农村敬老院改造提升工作，促进农村养老机构管理规范化与服务标准化；五是加强养老机构信息管理，各级民政部门应利用养老机构业务管理直报系统收集养老机构信息、开展信息质量抽查。
2013年民政部发布的《养老机构管理办法》（民政部第49号）第二十九条规定：“民政部门应当建立养老机构评估制度，定期对养老机构的人员、设施、服务、管理、信誉等情况进行综合评价”。此后，各地纷纷开展养老机构标准化建设行动。截至2018年12月15日，全国各地已出台的与养老机构相关的地方标准共计八十八个，其中与养老机构服务质量建设相关的有五十八个，与养老机构安全建设相关的有六个。地方标准的出台使得各地在对养老机构服务质量监管时能够有章可循，同时使得各级民政部门对养老机构的评价更加体系化、规范化。
对养老机构服务质量的监管不能仅局限于临时性的检查或过程性的要求，同时还应考察、分析养老机构服务质量的结果性指标。2017年，由民政部社会福利和慈善事业促进司委托民政部社会福利中心开发的国家养老服务信息系统正式上线运行。该系统由养老服务信息数据指标体系、全国养老机构数据直报系统及基本信息数据库、养老机构管理信息系统、社会养老服务发展监测指标系统、养老服务机构人才培训管理系统组成，是各级民政部门管理、监测养老机构运行情况与服务质量的信息化工具。系统上线后，民政部门在收集、整理系统数据的基础上，可以及时掌握包括服务人员数量、入住率、压疮发生率等能够影响或体现养老机构服务质量的结果性指标，增强质量监管环节的完整性、时效性。
社会资本成为重要参与力量
2018年，各地深入贯彻《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）、《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（民发〔2017〕25号）等国家文件，已有二十八个省份明确提出要积极引导社会资本进入养老服务业，并通过降低准入等措施充分发挥其主体参与作用。此外，在12月29日新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》（中华人民共和国主席令第24号）中，养老机构设立许可正式取消，今后，设立公益性和经营性的养老机构在相关部门登记和备案后，可自行开展服务活动。
目前，社会资本正在成为全国养老服务市场的重要参与力量。以工商注册的民办养老机构为例，2015年~2017年间，全国该类机构占全部养老机构比例的年均增幅达到36.36%，北京、辽宁、吉林、上海、重庆、湖南、广西、贵州、云南、甘肃十省份甚至在连续两年间实现注册数量至少翻倍的增长。而且，据不完全统计，截至目前已有北京、沈阳、广州等地出台专项规定，明确要给予社会力量建设或运营管理的营利性养老机构同等的运营补贴政策。另外，在产业发展方面，2018年全国已有万科、远洋、保利、中海等四十余家上市房地产企业进入养老服务市场，进一步凸显了房企在布局行业发展中的强势地位；而且，同仁堂、光正集团、康芝药业、通化金马等医药企业也在今年开始精细布局。
高龄老人津贴等三项补贴政策
进入全面落实阶段
2018年，全国高龄津贴、服务补贴、护理补贴等三项政策全面推进，让经济发展的成果惠及更多老年人。在2019年全国民政工作视频会议上，民政部部长黄树贤表示全国各省均已建立高龄津贴制度，三十个省份建立服务补贴制度，二十九个省份建立护理补贴制度。截至2018年9月，享受高龄津贴、服务补贴和护理补贴的老年人分别达到2680万、354万和61万。
高龄津贴制度拓展到70岁以上老年人的地区增多。截止到2018年11月，将高龄津贴制度从80岁以上降低到70岁以上的省份有陕西、青海两省，省级以下有广州市和东莞市、珲春市、凯里市、青岛李沧区、若羌县等地。为加强老年人的综合保障能力，上海、山东两省统筹合并包括高龄津贴在内的多项老年人补贴，建立新的老年人补贴制度，发放年龄降到60岁以上。从高龄津贴标准来看，海南三亚市、江西赣州市在100岁以上年龄段发放标准最高，达1000元/月，宁夏、北京在70-99岁年龄段发放标准最高，达到500元/月，宁夏在80-89岁年龄段发放标准最高，城市470元/月、农村270元/月。
全国出台养老服务补贴和护理补贴详细标准的省份共有二十一个，从补贴标准的范围来看，定在50元以下的只有1个，50-200元之间的最多，共计十七个，200-500元之间的有12个，500元以上的有北京（重度）、上海（一至四级）、四川（全失能）、青海（重度）4个。
2018年，北京、上海上调了养老服务补贴和护理补贴标准。北京市从不低于150元/月，调整为按照老年人照料的轻中重度等级分别给予100-200元/月、200-400元/月、300-600元/月。上海市由按照老年人照料的轻中重度等级分别给予每月300元、400元、500元，提高到低保老年人每月500元、700元、750元、低收入老年人每月300元、500元、600元。
医养结合政策体系不断完善，
各地服务能力不断增强
2018年，医养结合政策体系建设取得新进展。从2015年国务院办公厅转发卫生计生委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》开始，《“十三五”健康老龄化规划》提出积极推动医养结合服务，建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，鼓励多种形式的签约服务、协议合作；原卫生计生委和民政部联合印发《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》，不允许互为前置审批，打造无障碍审批环，还印发《关于养老机构内部设置医疗机构取消行政审批实行备案管理的通知》，对于养老机构内部设置的诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理；原国家卫计委印发《关于深化“放管服”改革激发医疗领域投资活力的通知》，加快推进医疗领域“放管服”改革，进一步促进医养结合发展。2018年出台的《关于进一步改革完善医疗机构、医师审批工作的通知》，明确提出二级及以下医疗机构取消设置审批，实现设置审批与执业登记“两证合一”，进一步简化了医疗机构审批流程，积极引导社会力量进入医养结合领域。同年9月，国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，提出要以乡镇为中心，建立具有综合服务功能、医养相结合的养老机构，医养结合政策体系顶层设计不断完善。
全国各地政府部门也高度重视，积极推动医养结合各项工作开展，全国三十个省份已出台了省级医养结合实施意见。北京、天津、河北、浙江、江西等十一个省份出台了医养结合工作重点任务分工方案；安徽、河北、青海、吉林、上海、江苏等十二个省份建立了医养结合工作部门联席会议制度，强化部门间协作配合；北京、河南、辽宁、海南、云南等十七个省份在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑医养结合机构发展需要。2018年，山东省人民政府办公厅印发了《山东省创建全国医养结合示范省工作方案的通知》，确定济南等六个市为全省医养结合示范先行市，还发布了《全省医养结合示范先行市、县（市、区）工作指南（试行）》，积极开展医养结合示范建设；安徽省卫生计生委遴选出了第一批省级医养结合综合示范区（基地、园区、项目、中心）；河南、浙江出台了《医养结合机构基本服务规范》，各地医养结合服务能力不断增强。
长期护理保险制度
由国家试点向省级试点拓展
2018年，山东、吉林、江苏、新疆、安徽五个省份开始在全省范围内试点探索长期护理保险制度。其中，山东在这一年里表现突出，全省共有青岛、东营、潍坊、日照、聊城、烟台、济宁、滨州、淄博、泰安十个地级市通过失能等级评估、资金筹集模式建设、护理标准内容、护理服务机构试点等方式进行了长期护理保险实质性启动，为下一阶段全省范围制度建设提供了经验、打下了基础。此外，江苏（常州市）、新疆（昌吉市）、吉林（长春市、吉林市、松原市等）、安徽（安庆市）、上海全市也在这一年里通过类似方式开始实质性探索。这些进展表明，全国范围内的长期护理保险制度建设正从国家试点向省级试点拓展。
多地建立服务清单制度
居家社区养老服务改革试点推行已过两年，良好的政策延续性及可操作性保障了试点工作稳步推进。截至2018年12月，中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点共三批九十个城市，已完成前两批五十四个试点的考核，其中获评优秀的有南京、广州等十三个试点。它们作为中央财政支持开展居家和社区养老服务试点的优秀代表，在多项工作上推行了出色的解决方案，其中南京重点开发家庭功能，形成“家属照料”“家庭床位”模式；广州打造老年人关爱服务体系，建立助餐配餐服务网络；苏州运用“互联网+”思维，制定“虚拟养老院”服务标准等，其工作经验值得借鉴。
社区居家养老服务清单制度作为社区居家养老工作的一项重要内容，多个地区已推行实施。服务清单制度一是明确了社区居家服务项目，二是通过出台项目指导价、明确服务主体方式，规范市场行为。通过对比北京市、长沙市、黑龙江省等地出台的居家养老服务清单发现，除涵盖为居家生活的老年人提供助餐、助洁、助医、助康、助浴、助购、助行等生活服务外，三地均注重老年人的精神慰藉、心理疏导和法律援助服务，反映出政府在关心老年人的生理健康的需求基础上，也注重满足老年人的精神需求及保障老年人合法权益。此外，值得注意的是，部分地区在基础项目上提出了较灵活的特色服务，满足老人生活中的多样化需求。例如北京市将适老型用品、特色食品、无公害蔬果等物品的团购服务，为老年人组织生日会、鹊桥会服务，着眼老年人个体差异的膳食指导服务等，纳入“其它特色服务”之中；黑龙江省将有偿回收旧衣物、旧家电，24小时送药服务和居家老人、医院老人陪护服务纳入“特色服务”。北京市为便于各区指导养老服务驿站制定服务项目价格，将东城区、西城区、丰台区为托底保障群体、困境保障群体、重点保障群体的居家老年人需求排前30位的生活照料服务、助餐服务、助洁服务、助浴服务、助医服务、助行服务、健康管理服务、康复护理服务等部分服务项目及参考价格汇集整理，以便各区参考。
老年人照顾服务体系建设
开始在全国范围内启动
2018年，北京、天津、河北、山西、辽宁、江苏、浙江、湖北、湖南、广西、重庆、四川、云南、陕西、甘肃、青海十六个省份发布老年人照顾服务项目建设专项文件，贯彻落实《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（国办发〔2017〕52号）文件。从这些省份规定细则和黑龙江、江西、安徽、山东、广东五个省份在2017年的政策实施效果，以及上海等地在老年人事业发展水平方面的进展来看，截至目前，以养老保障、居家养老服务、机构养老服务、农村养老服务、老年优待、老年权益维护、老年宜居环境建设、医养结合、老年教育事业发展、养老人才队伍建设、养老产业发展、老年人精神关爱等内容为主体的老年人照顾服务体系建设已经开始在全国范围内启动。
“税延险”试点工作在三地启动
2018年5月1日起，我国在上海、福建和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点工作，试点期限暂定一年。“税延险”成功落地是我国建设养老保险体系的重大进展，有望为个人提供除基础养老金以外更多的养老保障。
个人税收递延型商业养老保险是由保险公司承保的一种商业养老年金保险，主要面向缴纳个人所得税的社会公众，公众投保该商业养老年金保险，缴纳的保险费允许税前列支，养老金积累阶段免税，领取养老金时再相应缴纳。据上海市人社局数据推算，以2017年度上海市职工平均工资7132元计算，实行个人税延养老保险试点后，如购买税延险可减少缴纳个税35.3元，降幅26.43%。按30周岁起缴纳、60周岁一次性领取养老金计算，并采用4.5%作为账户累积利率，对养老金收入按照7.5%一次性缴税。可以算出，职工月收入为7132元，30年共可少缴税1.54万元，每月可领取养老金1627元。若职工月收入为16666.67元及以上，30年共可少缴税9万元，每月可领养老金3803元，税延险对中高收入人群更具吸引力。
2019年1月7日，银保监会公布了第四批经营个人税收递延型商业养老保险业务的保险公司名单，目前获准经营税延险的公司共计二十家，分别为：光大永明人寿、中国人寿、太平洋人寿、平安养老、新华人寿、太平养老、太平人寿、泰康养老、泰康人寿、阳光人寿、中信保诚、中意人寿、英大人寿、人保寿险、民生人寿、工银安盛人寿、东吴人寿、建信人寿、恒安标准人寿、交银康联人寿。据相关研究测算，税延养老险乐观情景下可带来1650亿元保费增量，即便在较悲观的情景下仍然能带来1180亿左右的保费收入。如果再考虑人均收入增长、个税改革带来税基增加和居民养老消费态度转变等重要的影响因素，个税递延将有望为行业带来超过2000亿元的保费增量。
老年人优待服务水平在七大领域持续提升
2018年，随着各地政府贯彻《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（国办发〔2017〕52号）的力度不断加强，全国老年人优待服务水平开始得到持续提升，并在福利补贴、租房落户、卫生保健、交通出行、商业服务、文体休闲、维权服务等七大领域亮点频出。其中，福利补贴方面的突出进展是高龄津贴制度已经在全国所有省份建立；租房落户方面的突出进展是天津、重庆、甘肃、青海四个省份明确出台60岁以上老人随子女落户的详细规定；卫生保健方面的突出进展是天津开始明确规定要对符合条件的低收入老年人进行全额城乡医保补贴；交通出行方面的突出进展是天津、辽宁、黑龙江、浙江、安徽、江西、湖北七个省份明确加强重点场所的无障碍建设，部分地区，如黑龙江等，甚至要求“制定老年人公共交通便利出行服务清单”；商业服务方面的突出进展是黑龙江明确提出要保障老年人在房屋权属变更过程中的所有权益；文体休闲方面的突出进展是天津、河北、安徽、江西、广西、甘肃、青海七个省份出台详细规定，要求加快老年教育课程研发，推动“终身教育”在老年群体中的普及；维权服务方面的突出进展是浙江明确对70周岁及以上老年人不设法律援助事项范围限制。
农村敬老院在运营方式、
功能定位等方面逐渐实现转型
严峻的人口老龄化形势以及年轻劳动力向城市的大量转移，使得农村养老问题愈发凸显。截止到2017年底，全国农村养老服务机构共15006个，床位数176.7万张，收住101.3万人。农村敬老院作为农村养老服务的主要载体，亟需实现转型升级，适应社会化发展需要。
广东省推动敬老院在运营方式上，由公办公营为主向多种运营模式相结合转型。2018年，广东全面推广县级区域统筹打包改革模式,将辖区内区域性敬老院、乡镇敬老院、公办养老机构等供养机构,统筹打包成为一个整体项目,通过公开招标的方式确定运营方,统一运营管理。利用每张床位1万元的政府资金撬动5万元社会资金投入,统筹推进全省特困供养机构管理体制改革,至今已有十七个县(市、区)纳入了第二批改革试点范围。到现在广东全省共计引入了近2亿元社会资本,对42个特困供养机构、3985张床位进行了升级改造,使机构院内面貌、护理服务水平得到了焕然一新的变化。
江苏省南通市推进敬老院在功能定位上，由集中供养五保老年人场所逐步向农村机构养老的主要平台和社区养老服务的重要载体转型。2018年，全市92家农村敬老院已全部增挂“区域性养老服务中心”牌子，在满足辖区五保老人需求的前提下，向周边有服务需求的社会老人提供托养寄养、日间照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等多种服务，逐步将农村敬老院转型升级为区域性养老服务中心。
重庆市大足区推动敬老院在服务功能上，由提供日常生活照料为主逐步向提供医疗、康复、护理、心理慰藉等多层次服务转型。2018年，重庆市大足区邮亭镇敬老院与镇中心卫生院合作，卫生院在敬老院设立门诊部。平时老人得病可到门诊部看病拿药，老人有急症，还可以通过“绿色通道”直接住院。同时，医疗机构还定期安排医护人员上门对养老机构开展健康教育讲座，进行常规健康体检，指导康复治疗等。
本文作者：柴宇阳、冯剑、张睿颖、李潇、唐正
养老研究中心
