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03 解释： 慈善生态系统结构特征的生成逻辑
如何解释北京慈善生态系统的上述结构特征？此前，康晓光等，在慈善生态系统的微观层面，研究了中国的政府与社会组织的互动模式，建立了“行政吸纳社会理论”[20-23]。
下面将这一理论应用于慈善生态系统的中观和宏观层面，以求揭示上述结构特征的形成机制。
3.1 行政吸纳社会扩展到慈善生态系统
在政府看来，与微观层面的社会组织一样，独立的中层和宏观组织结构也具有“双重功能”，作为集体行动的组织载体，具有挑战政府权威的潜能，作为公共物品的提供者，又能够为政府拾遗补缺。而政府本身具有“双重职能”，作为统治者，尤其是权威主义政体的执政者，要垄断政治权力，同时还要为社会提供“足够的”公共物品。这样一来，两者之间，既存在冲突的必然性（在争夺政治资源方面），又存在合作的可能性（在提供公共物品方面）。
“原子化”的社会组织具有提供公共服务、挑战政府权威的能力。如果存在中层组织结构把“原子化”的社会组织“组织起来”，那么，它们提供公共服务、挑战政府权威的能力将远远超过各自能力的“简单加和”。这就是“组织化”所带来的“放大效应”。宏观组织结构也是如此，只不过与中层组织结构相比，其“放大效应”更为突出。所以，较之微观层面，在中观和宏观层面，权威主义政府与独立的组织结构之间的“冲突的严重性”与“合作的必要性”都更加强烈。
中国慈善生态系统，经过二三十年的发展，微观要素已经相当丰富，按照自然发育规律，客观上需要发展中层和宏观组织结构，也具备了相应的主观意愿和行动能力。面对这种情势，民间首先做出了积极的回应，建立共识，付诸行动，也取得了一定的“建设成果”。对此，理性的权威主义政府，必然采取“双重策略”：一方面，抑制独立的中层和宏观组织结构的政治挑战能力；另一方面，利用中层和宏观组织结构提供公共服务的能力。
在限制独立的中层与宏观组织结构的政治挑战能力时，不是“一刀切”，一方面，放宽对“无害的”中层与宏观组织结构的限制，允许其存在并发挥作用，甚至给予各种支持（如中国非公募基金会发展论坛、基金会中心网、恩派等）；另一方面，严控“有害的”中层与宏观组织结构，或是限制其活动，或是彻底取缔，更多的是“防患于未然”即使其无法出现。
与此同时，积极主动地利用中层和宏观组织结构，通过它们放大社会组织提供公共服务的功能，积极主动地培育和发展“自己的”中层和宏观组织结构（如“枢纽型”社会组织），与“拾遗补缺”的民间的组织结构合作（如恩派），允许“无害的”民间的组织结构存在并发挥作用。此类努力及其成果，在一定程度上，形成了对“独立的中层与宏观组织结构”的“功能替代”。
更重要的是，在中国，政府不仅“期望这么做”，它还“有能力这么做”。于是，上述“主观意愿”就变为了“客观现实”——在慈善生态系统中，在微观、中观、宏观三个层面，政府可控的组织结构相对发达，而独立的组织结构相对薄弱；而且政府可控的组织结构处于主导地位，独立的组织结构处于依附地位。简言之，政府塑造的系统秩序较发达而且处于主导地位，民间建构的系统秩序残缺不全而且处于依附地位。
可见，行政吸纳社会的逻辑及策略，在慈善生态系统的中观和宏观层面完全成立。
3.2 分层控制
中层组织结构只能将部分微观组织“组织起来”，形成局部的合力。宏观组织结构拥有全局性的动员和协调能力，能够发起全局性的集体行动，甚至使整个慈善生态系统一致行动。也就是说，宏观组织结构的“放大功能”远远超过中层组织结构。
所以，在慈善生态系统中，就“挑战潜能”而言，从微观到中层到宏观，民间力量的组织动员能力越来越强，对政府权威的挑战潜能也越来越大；就“服务能力”而言，从宏观到中层到微观，层次越低，直接的公共服务任务越繁重，政府对民间组织结构的“拾遗补缺”功能的需求也越大。
因此，为了最大限度地遏制民间力量的政治挑战功能并发挥其提供社会服务的优势，组织结构层次越高，政府对民间力量的限制越严格，用可控结构进行功能替代的力度也越大；层次越低，对民间力量越开放，民间力量参与公共产品供给的机会也就越多。
其结果就是，在宏观层面，几乎完全由政府主导，民间力量难以插足，实际上，民间建构的组织结构完全“不存在”；在中观层面，数量最多、实力最强、影响最大的组织结构都是政府的“亲儿子”（如“枢纽型”社会组织），而能够存在并发挥作用的民间建构的组织结构，要么是为政府“拾遗补缺”的“乖孩子”（如恩派），要么是对政府“无害的”“聪明人”（如中国非公募基金会发展论坛）；在微观层面，政府已经逐渐从直接提供服务的角色中退出，开放一些没有精力做也做不好的领域，让民间力量发挥作用，这里成为民间主导的组织结构发挥作用的主要舞台。
在这里，我们看到了行政吸纳社会的新发展——“分层控制策略”，这是分类控制策略与功能替代策略运用于慈善生态系统的不同层面的“逻辑上”的必然结果。
3.3 新公共管理“嵌入”行政吸纳社会
随着经济、社会和文化的发展，基本公共服务成为刚性需求，高级需求亦不断涌现而且日益丰富，这对政府的供给能力提出了越来越高的要求，实际上，远远超出了其能力边界。
与此同时，民间力量快速发展，提供公共服务的潜力也大幅提升。对政府来说，民间力量的壮大，一方面，提高了“利用”的价值，另一方面，也增加了“压制”的成本。在这种情势下，完善“利用”民间力量的方式，一方面，可以改善公共服务状况，提高政府的绩效合法性[24]；一方面，也提升了功能替代的水平，进而降低了“压制”的成本。
新公共管理是最近四十年盛行于欧美公共管理领域的“主流范式”。它是一种有别于传统公共行政理论的政府治理理论，也是一种不同于传统官僚制的新型公共行政模式，还是一场革命性的政府改革运动[25]。在理论上，新公共管理拓宽了公共行政学的视野，将关注的范围从“政府内部”拓展到“政府外部”[26]。在实践中，新公共管理重视激发公营、私营和志愿部门的积极性，使之协同行动起来，共同解决社会问题[27]。为此，新公共管理开发了一系列理念、思路和工具，如公共服务供给市场化、放权、分权、政府采购、竞争性招标、第三方评估等等[28]。更为重要的是，这些理念、思路和工具，独立于“政体”类型，能够与多种政体兼容并包，例如，权威主义政府也可以“无障碍地”将其“为我所用”。
在资本主义市场经济背景下，如何利用社会力量提供公共服务，中国政府毫无经验，既没有相应的理论，也没有成型的政策，更没有切实可行、运用自如的工具。来自资本主义世界的“新公共管理”为其填补了这一空白。所以，中国政府“选择性地”采纳新公共管理的思路、方法、工具也是自然而然的事情。
政府“选择性吸收”新公共管理的具体策略，一是“分层吸收”，即在微观层面最为开放，中层次之，宏观层面完全封闭；二是“分类吸收”，即将资源“批发”给可控的中层组织结构，然后再由它们“零售”给各类微观层面的社会组织。通过运用这套策略，政府将大量的公共服务事务移交给社会组织，将自己从直接提供服务的繁杂事务中解脱出来，使自己专注于“掌舵”，进而也可以更好地保持“掌舵”地位。同时，给予社会更大的发挥作用的空间，从而更好地利用社会的服务能力。
“可控的”中层结构作为“中介”，一方面，自上而下地传递政府的理念，贯彻政府的政策；另一方面，自下而上地整合社会力量，使其发挥拾遗补缺的作用。通过将政府的部分管理职能转交给中层结构，政府管理的“着力点”从一个个微观组织转移到中层。通过挖掘并利用中层结构的沟通和协调功能，联系、支持、引导各种微观组织，政府在“放手”的同时仍能对微观组织进行有力的整合，避免因强调分权、竞争而导致的“碎片化”[29]，确保政府塑造的统合秩序成为一个有效运转的“系统”。这样一来，在完善公共服务职能的同时，有效地控制快速发展的民间力量，同时又避免了政府权力的削弱，达到了“寓管制于利用之中”的实际效果。
由此可见，通过将新公共管理“嵌入”行政吸纳社会，一方面完善了行政吸纳社会；一方面避免了新公共管理可能导致的政府控制力度的弱化。实际上，通过选择性地吸收新公共管理，政府建立了全新的控制手段，其掌控能力不但没有弱化，反而得到了强化。
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04 讨论
二十世纪九十年代以来，国内外研究者开始关注中国的国家与社会关系，并从“公民社会”的视角观察、解释、预测中国社会的变化。“公民社会”[30-33]、“法团主义”[34-38]等西方理论先后被应用于中国。但是，研究者也意识到中国的现实与这些理论的预测有很大差距。为了消除理论与现实的“差距”，有的研究者在“进口”的术语前加修饰词，如“国家领导的公民社会”[39]；康晓光等则另辟蹊径，提出“行政吸纳社会”理论；近年来，胡鞍钢、王绍光等又提出了全新的“人民社会”理论[40, 41]。
改革开放以来，中国的“大气候”几经起伏，但是，行政吸纳社会的基本逻辑始终如一，不但没有被放弃，反而得到了持续的强化，内涵不断丰富。例如创建分层控制策略、大量吸收新公共管理的思路与技术，施行范围不断扩展，例如从慈善生态系统的微观层面进入到中观和宏观层面。纵观行政吸纳社会四十年的演变历程，大体说来，前二十年，主要是应对来自公民社会的挑战；后二十年，主要是吸收新公共管理的思路与工具。
最近十几年，新公共管理进入了中国的国家与社会关系论域。如今，这一话语体系已经成为炙手可热的“显学”，步入“主流”行列，与公民社会话语体系并驾齐驱，甚至成为了一种统摄理论与实践的真实的“范式”。
大体说来，在“社会”一侧，公民社会和新公共管理同时受到欢迎。然而，在“政府”一侧，两者的命运大相径庭，公民社会受到严厉打压，禁止在大学课堂讲授，禁止在公开媒体上出现，更不允许落实到行动层面；新公共管理则受到不动声色的欢迎，不但可以在大学课堂上公开宣讲，核心思路和主要措施还被政府采纳，并且在实践中得到了实实在在的落实。
为什么来自同一个世界的两种理论具有截然相反的命运？这不是偶然的。以行政吸纳社会理论的视角来看，公民社会是侧重于阐释与指导社会组织挑战政府权威的理论与实践，而新公共管理则是侧重于阐释与指导社会组织提供公共服务的理论与实践。
公民社会对中国政府的根本利益形成了根本性的威胁，而且这种威胁不仅仅停留在书本上，而是产生了实实在在的严重后果，形形色色的“颜色革命”就是触目惊心的实例。而新公共管理却给中国政府提供了实实在在的帮助，为政府提供了有效利用社会组织服务功能的理论和工具。在资本主义市场经济背景下，如何利用社会组织提供公共服务，中国政府毫无经验，既没有相应的理论，也没有成型的政策，更没有切实可行、运用自如的具体措施和手段，新公共管理为其填补了这一空白，并取得了实效，受到欢迎也是情理之中的事情。
公民社会是一种关于政治自由化和民主化的理论与实践。新公共管理是一种关于在资本主义市场经济背景中如何提供公共服务的理论与实践。在某种意义上，可以说，新公共管理是“去政治化”的现代国家管理理论与实践，它独立于政体类型，可以被任何政体所采纳。所以，公民社会为权威主义政体所不容，而新公共管理则受到欢迎。这一切，完全符合行政吸纳社会体制的一贯立场与逻辑——从权威主义政府自身利益最大化出发，对外来的理论与实践，采取“分类控制”的策略，对其不利的拒斥，对其有利的吸收。实际上，行政吸纳社会就是为了回应公民社会的挑战而诞生的，也正是为了自我完善它又选择性地吸收了新公共管理的某些思路与措施。
纵观行政吸纳社会四十年的理论与实践，就其实际效果而言，一方面，有力地限制了社会的自主性，杜绝了“颜色革命”，化解了“民主化”的挑战，亦把自由化限制在可控的范围内，遏制了境外势力透过社会组织干预国内政治生态的努力；另一方面，逐渐发展出一套利用社会力量提供公共服务的策略和工具，以满足公众对公共服务不断高涨的需求。与此同时，既阉割了组织化的社会力量的挑战功能，又利用了其服务功能，基本上达到了“为我所用”的预期目标。一言以蔽之，行政吸纳社会体制没有辜负其始作俑者的期望。
本文的分析进一步表明，较之公民社会、法团主义、公民社会反抗国家、人民社会等理论，对于当今中国的国家与社会关系模式，不断完善的行政吸纳社会理论具有更强的描述和解释能力。
引注
①本项研究的实地调研从2017年7月20日开始，2017年8月23日结束。
②根据《中华人民共和国慈善法》（2016年3月16日），慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。
③根据《北京市民政局关于社会组织培育孵化体系建设的指导意见》（2017年3月28日），要形成以市、区、街道（乡镇）社会组织发展服务中心为主体，市、区业务主管单位、行业管理部门和群团组织培育孵化机构为行业专业支撑，街道（乡镇）培育孵化机构为服务平台，企事业单位和社会力量兴办机构为个性化服务补充的社会组织培育孵化体系。到2020年，建成上下贯通、覆盖广泛、资源整合、专业规范、多层次、多类型的社会组织培育孵化体系。
④根据《社会团体登记管理条例》（2016年2月6日），社会团体应接受登记管理机关和业务主管单位的监督和指导。
⑤根据《社会团体登记管理条例》（2016年2月6日）、《基金会年度检查办法》（2005年12月27日）、《民办非企业单位年度检查办法》（2005年3月29日），社会团体、民办非企业单位、基金会、境外基金会代表机构每年须向业务主管单位和登记管理机关报送材料，接受年检。
⑥根据《关于社会团体中建立党组织有关问题的通知》（1998年2月16日）、《关于加强社会团体党建设工作意见》（2000年7月21日）、《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》（2015年9月28日），社会组织常设办事机构专职人员中凡是有正式党员3人以上的，应建立党的基层组织。
⑦根据《关于深化北京市社会治理体制改革的意见》（2015年8月28日），街道党工委要进一步发挥在街道各类组织和各项工作中的领导核心作用，街道办事处要进一步发挥在辖区社会服务与城市管理中的综合协调作用。
⑧根据《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（2016年4月28日），国务院公安部门和省级人民政府公安机关是境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关。
⑨根据《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（2016年8月21日），对在城乡社区开展活动的社区社会组织，要采取降低准入门槛的办法，支持鼓励发展。
⑩根据《关于深化北京市社会治理体制改革的意见》（2015年8月28日），政府提供基本公共服务尽可能采取购买服务方式，可由第三方提供的事务性管理服务交给市场或社会承办；提供非基本公共服务要更多更好地发挥社会力量作用。
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