核心提示：中国的新闻传播活动古已有之，但在漫长的封建社会，当政者为巩固统治地位往往对于己不利的言论、报刊、图书等采取政府管制的严禁政策，逐渐形成“禁言”“禁书”“禁报”等法律文字。及至清末在国内形势的倒逼改革下，才加速了新闻立法的进程。
中国的新闻传播活动古已有之，但在漫长的封建社会，当政者为巩固统治地位往往对于己不利的言论、报刊、图书等采取政府管制的严禁政策，逐渐形成“禁言”“禁书”“禁报”等法律文字。及至清末在国内形势的倒逼改革下，才加速了新闻立法的进程。
解禁的呼声与决定立法
鸦片战争后国门大开，伴随着西学东渐，作为西方文明标志之一的报刊也被舶来中国。一些先进的知识分子有感于西方的强大和中国的日益衰败，积极主张向西方学习以寻找救国之路。其中要求冲破政府的“言禁”和“报禁”，成为诸多有识之士的共同追求。1873年，《申报》即发文认为有兴旺的报业，才有兴旺的国家，“今兴旺之最大邦，莫如英、美、普(德)、法四国，而新闻纸亦最盛”。1901年《清议报》一百期时梁启超特意著文指出，西方各国之所以能日进月迈，究其原因就在于各国报馆的一言一论皆能为全世界人所注视关切，“彼政府采其议以为政策焉，彼国民奉其言以为精神焉”。随着民间的呼声越来越高，清廷内部开明官员如湖广总督张之洞、湖南巡抚陈宝箴、两江总督刘坤一等也主张有限度地开放“言禁”“报禁”。张之洞甚至公开赞扬《时务报》“见识正大，议论且要，足见增广见闻，激发志气”。在康有为上书光绪皇帝“请定中国报律”，第一次将新闻立法的呼声传达到最高统治者后，年轻且有抱负的光绪皇帝在一份奏摺上批谕“泰西律例，专有报律一门，应由康有为详细译出，参以中国情形，定为报律”，这亦是中国着手拟订新闻法之始。怎奈维新党人操之过急，变法失败后康梁出逃，六君子喋血，光绪被囚，慈禧一纸令下，全国维新报刊几乎全部被查封，报律一事也就胎死腹中。
然而尽管清政府一再禁止民间办报，民营报业却在短暂的沉寂后又重新活跃。志在改朝换代的革命党人利用各种条件在国内创办了大量报刊，并且由于租界的庇护，使得清廷对新闻报刊的管理鞭长莫及。1903年清廷在“苏报案”事件的处理上费尽周折，为引渡章太炎和邹容而不得不与上海租界展开了一场马拉松式的艰难交涉，由此深感制定报律的必要，不得不考虑改变管理办法。1905年，清政府为应对日益高涨的资产阶级民主革命运动，宣布实行“预备立宪”，委派载泽、端方等五大臣出洋考察。五大臣回国后在《奏请以五年为期改行立宪政体折》中指出集会、言论、出版是欧美列强许以的民间自由，而人民也以此三大自由而感到幸福，主张效仿英、法、日等立宪国家制定相关新闻立法，“编集会律、言论律、出版律，以一趋向而定民志”。
五个报律及《钦定宪法大纲》中的新闻法规
1906年，清政府颁布由商部、巡警部、学部共同制定的《大清印刷物件专律》6章41条，第一次对印刷物的记载、发行、送审等活动予以规范，明确规定印刷物必须事先登记注册，刊载违禁内容将受处罚，已具有出版法的性质。同年为防范报刊的革命宣传活动，清政府命京师巡警总厅颁布《报章应守规则》9条作为“专律”的补充，禁载内容进一步细化为“不得诋毁宫庭”“不得妄议朝政”“不得妨害治安”“不得败坏风俗”“外交内政之件等报馆不得揭载”。1907年，为加强管理日益增多的民间报馆，民政部颁行《报馆暂行条例》。1908年，清政府参照日本
《新闻纸条例》颁布了更为苛细的《大清报律》。《大清报律》正文和附则共45条，涉及报刊的创办手续、编辑、稿件审查、出版、发行、禁载、违禁处罚、职业道德等方面，是中国第一部内容完备的新闻法。1910年，民政部再次对《大清报律》进行修订，经资政院复议后改名《钦定报律》于1911年颁行。
上述五个报律与1908年颁布的《钦定宪法大纲》相关法规，奠定了中国近代的新闻法制体系，开新闻自由之先河，堪称中国新闻立法的全方位突破。
确立了较为完备的新闻立法体系。从形式上看，清末报律的制定实施牵动了政府诸多部门，最初是由中央几个部门共同制定，后由民政部拟定和实施，在地方则是各省督抚负责。因此，清末的新闻立法体系实际上是由中央制定的报刊管理法规和地方制定的新闻法规相结合的一个新闻法规体系。中央制定的《大清报律》等规定覆盖全国，是具有普通意义的新闻法规，地方则从本地情况出发，制定相应的报刊条令规范辖区内的报刊活动，对中央的新闻法规起到补充作用。从内容而言，清末报律经历了一个从简单粗略到细化完备的过程。早期的《报章应守规则》《报馆暂行条例》和《大清印刷物件专律》内容简略，主要是对报刊的注册、禁载、处罚等作了基本的规定。《大清报律》和《钦定报律》不仅体现了清政府新闻管控的顶层设计，内容方面更为严细完备，增加了保押金制度和事前检查制度，尤以在禁载内容和处罚方面的规定最为细致。
从法律的地位上赋予民众新闻自由。清政府在《钦定宪法大纲》里明文规定“臣民法律范围内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由”，第一次在具有国家基本法性质的法律文件中明确作出了赋予民众言论出版自由的规定。这对中国封建社会长期以来的言禁、书禁、报禁是个有力的突破，颇具西方资产阶级法制色彩。《大清报律》改传统官方对民间办报的一律禁绝和批准制为注册登记加保证金制，只要“年满二十岁以上”“无精神病”且“未经处监禁以上刑”的“本国人”，就可以充任报刊的“发行人、编辑人及印刷人者”，彻底放开了报禁，从创办的源头上保障了新闻自由。
保障新闻从业者的权利。早期新闻报刊活动从业者俗称报人，不仅地位低下，而且采访报道有诸多限制，但凡涉及政事、军情、灾变都是新闻禁区。清末报律则师法欧美，以日本新闻法为蓝本，较多地借鉴了工业革命后资本主义的新闻管理制度，有很多保护从业者权利的规定，对记者的采访自由和报道自由大为放宽。1907年清廷批准在司法审判时为记者添设旁听席，各省咨议局允许记者旁听辩论，1911年资政院召开首次会议时就提供了二十多个席位供记者采访。自此，长期以来一直由政府主导的官话官报一统天下的言论专制局面终被打破，披露政府内政外交、官员贪污腐败的文字开始频频见诸报端，其数量之多，范围之广，言论之苛前所未有。与此同时，对报人的处罚力度逐步减轻。“苏报案”时清廷按《大清律例》曾拟将章太炎和邹容“斩立决”。在报律颁行后，除反对皇帝和意图改变政权性质按刑律制裁外，其余皆从报律规定作私法处理。
清末新闻立法与执法的矛盾
就中国传统律法而言，清末的新闻立法不论是在体系上还是内容上都具有相当大的创新性和进步性。但是，清廷制定报律的初衷并非是为了保障民众的权利，而是形势倒逼使然，意图通过立法强化政府对新闻舆论的管控，使之纳入官方轨道，巩固统治地位。《钦定宪法大纲》虽然规定了民众有言论出版自由，但官员依然可不经法律程序随意查封报刊，处罚报人。仅1908年就有北京《京华报》、汉口《江汉日报》、汕头《双日画报》等多家报纸因揭露政府阴暗而被查封。1910年清政府以“淆乱政体，扰乱治安”为由，派军警包围湖北《大江报》馆，逮捕主笔，查封报社，“永禁发行”，更是举国哗然。■
