何谓“治理”?有人提出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动思维持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也保留各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”那么，当下我们提倡的社会综合治理蕴含何种法律理念，其内涵如何?对此，笔者有如下几点认识。
可以说，治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对社会公共事务的管理。治理的最佳状态是实现善治——使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是两者的最佳状态。治理的实质就是要在政府之外，在不同层面建立起多个权力中心，将原先由国家独立承担的社会治理的职责移交给社会，使社会组织或公民自愿性团体在特定的领域内与政府合作，分担管理社会公共事务的职责，共同实现对社会公共事务的有效管理。传统意义上的管理，往往是自上而下的权力运作，是政府单一的行为，相对方只能被动服从而没有自主性;而现代意义上的社会治理则是政府与公民之间为了公共事务良性运行而产生的一种协商、伙伴关系，体现为一种以公共利益为目标的社会合作过程，国家在这一过程中起到关键但不一定是支配作用。在治理过程中，多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此利益，所以，从这一意义上讲，治理实质上是一种合作管理，就是公民充分参与的善治过程。辨明社会综合治理的应然状态，有助于正确处理社会综合治理中的政府与群众之间的法律关系，有助于规范政府的行政行为，保护群众自身的合法权益，从而逐渐培养公民社会意识、公民意识、权利意识，为我国的法治建设奠定良好的社会基础。
社会综合治理，不仅有利于明确城乡与社区、公民权利与政府权力各自的范围，而且有利于通过社会力量有效地规制政府权力在法治的轨道上运行，实现行政法治。
现代社会是法治社会。法治社会的关键是合理地限制国家权力，防止权力滥用。社会综合治理，从一定意义上讲，是政府与社会的各种组织力量在合作对话的基础上形成的社会共同治理机制。在此治理过程中，政府可以做哪些事、能够做哪些事，都应当事先约定，而且这些事项只有明确约定的才是政府的权力范围，才可以有所作为，否则，就应当不为。相对而言，没有限定的范围则是广大公民的权利，是城乡社会自治的领域。权利(力)范围边界的确定，使得政府权力受到了一定程度的制约，也使得社会有可能对政府行为进行监督，从而促使政府行为规范化、法治化。同时，社会民众既然被赋予了社会治理的权利，就必然会培育、强化民众的参政议政能力和民主氛围，全体社会民众也必然会增加参与国家政治、经济等决策的主动性和积极性，从而在一定程度上促进社会整体的民主法治建设进程。
从宏观而言，社会综合治理对于国家、政府认识社会、进一步治理社会具有不可忽视的意义。因为一方面，社会就是一个庞大的社区体系，就是一个个或大或小的社区所组成的。各种类型、各个层次的社区是其不可分割的构成单元。另一方面，任何一个社区就是一个规模不等的小社会，是整个大社会的不同程度的缩影。人们要认识社会，就需首先认识社区;要治理城市，就需首先了解和治理城市社区。相反，也只有使城市社区得到治理，整个社会的治理才有可能性，也才能够实现对整个社会的综合治理。从微观而言，具体社区问题的解决有助于整个社会的安宁和稳定。实际上，社会问题都在一定的时空条件下发生，这些问题就是社区问题。因此，解决社区问题，就是解决社会问题。社区问题解决了，社会安宁和社会稳定就实现了。城市社区治理对社会问题的解决，以及对社会安宁和稳定的推动作用，是不言而喻的。
恩格斯在《家庭、私有制和国家起源》中指出：“国家是社会在一定发展阶段上的产物。”恩格斯的话表明，国家产生于社会，社会先于国家而存在。同时也表明：在应然的意义上，国家是社会的服务者。
以往我们过分强调国家(政府)的作用，忽视社会的独立存在价值，国家职能与社会职能混为一谈，不仅国家不堪重负，而且严重挫伤了社会力量的积极性。在当今的市场经济条件下，就应当将国家和社会视为两个互相联系又各不相同的结构系统。国家承担社会公共事务中特定的部分管理职能，如国家安全、社会治安、环境保护、社会保障等，尽可能地为社会提供更好的公共产品;而将那些国家不该管、管不了、也管不好的大多数社会公共事务交由其他社会力量(包括城市社区)加以综合管理。同时，运用法律手段促使政府履行引导、指导、监督职责，使社会综合治理朝着健康、稳定的方向发展。
(作者：中国人民武装警察部队政治学院副教授)
