2003年8月，国家发改委主持评审通过了由云南省完成的《怒江中下游水电规划报告》，决定对怒江进行水电开发。没想到此报告一出即引发了激烈的争议。2003年9月和10月，原国家环保总局分别在北京和昆明就怒江水电开发召开了专家座谈会。在这两次研讨会上，专家们“南北分明”，来自云南的专家则大部分支持工程上马，而来自北京的专家都反对修建怒江大坝。两派专家争执不下，也继续通过各种途径积极活动，导致该规划搁置。直到2005年，时任国务院总理的温家宝同志在赴云南考察和调研后，指示发改委、环保总局、水利部等有关部门就怒江水电开发一事“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。这一批示成为怒江水电项目的新契机，有关政策再度进入论证过程，最终在2006年1月提出调整型政策。
2013年1月，国务院印发《能源发展“十二五”规划》，“十二五”规划中，水电建设全面加速已经成为定局，国家将重点开工建设怒江干流六库、马吉、亚碧罗、赛格等项目。
公共政策本质上是对社会价值的权威性分配。怒江水电站开发，从前期的争论到后来进入调整期，再到开发方案的修正，其命运可谓跌宕起伏。而专家咨询发挥的作用又尤为引人关注。
政府决策专家咨询一般是指，政府部门在决策过程中寻求专业化、科学化的支持、论证或启发，向特定领域内专家进行咨询的过程。现代政府决策过程中之所以需要引入专家，主要是因为现代公共行政过程始终对行政手段和结果的“理性化”怀有一种强烈需求。传统的经验决策都是在政府系统内部完成的，随着科技、经济社会的发展，决策事项日益复杂，公共决策对科学性的客观需求也越来越高，于是在公共价值确定的前提下，对于公共价值实现手段的选择及优化，专家被认为具有知识和技术方面天然的优势。而咨询专家也在这一背景下广泛进入了决策过程。
20世纪90年代以来，中国各级党委和政府已普遍建立了主体多元的公共决策专家咨询体系。这一体系包括了三大部分：其一为政策研究机构，从中央到地方自上而下体系庞大，是中国决策咨询的主要力量。其二为大量半官办的决策咨询机构，多属于事业单位性质，其决策咨询作用逐渐增大，在某些领域已发展成为与官办决策咨询机构并驾齐驱的研究力量。其三为民办决策咨询机构，以其市场化的灵活运作机制，在个别研究领域开始崭露头角。公共决策专家咨询体系为决策层提供信息资料、咨询建议、研究方案等，以辅导决策，现已成为中国各级党委、政府极为重要的决策、信息、智力支持系统。然而，专家咨询制度要真正发挥作用，必须遵循“B-C-L”模型。
第一个B即“Balance”，指的是被咨询的专家群体之间内部有一种抗衡力。这是专家咨询制度的灵魂守则。专家咨询的目的是为公共政策提供“理性”支持，而“理性”的达成往往是不同观点和知识进行交流、辩论的结果。一方面，在专家咨询机构达成共识的过程中，不同观点之间的竞争和交流，可以促使咨询专家不断反思其观点的合理性，扩充他们的知识存量；另一方面，只有利益无涉、价值中立的专家咨询制度才能够最大限度地强化决策的正当性，实现其制度设计目标。但是，在现实的公共决策过程中，利益、价值偏好无处不在，专家的中立性只是一个假设。由此，行政机关往往通过选择专家咨询机构成员的权力，即控制咨询专家群体内部的人选构成，来获得对其有利的专家意见。怒江案例即是如此，在昆明的研讨会上，云南方面请来的本地专家都是支持建坝的。这种“什么单位请什么人”的做法在整个怒江决策过程中屡见不鲜。
在这一事实背景下，专家中立性的保障唯有通过构造一个在专家内部之间的抗衡机制来促使知识的合理运用。所以，必须引入事前公示、听证会、独立专家、论证专家署名和决策官员问责制等一系列政策，尤其是相关部门应该建立专家库随机挑选专家，而不应带着自己的特殊目的去选择专家。否则，即使在程序上注重了科学性，最终结果还是会屈从于领导意志。
第二个C即“Capability”，指的是咨询专家获得对决策科学性进行影响的能力。专家群体内部的抗衡力保证了专家的中立性，提升了专家本身的理性化水平。然而，要真正促进决策的科学化，还必须让专家意见能被决策者“听”进去，产生作用。一些地方的党委和政府，虽然意识到了决策咨询的重要性，但是在实际操作过程中出于种种原因，往往把决策咨询当作一种“时尚”和“装饰”。有些地方政府只是在决策前匆匆忙忙召开一个咨询会，“临时抱佛脚”或“临阵磨枪”，与会专家事前对所要咨询的问题缺乏深入细致的研究，甚至有些地方已经进行了“隐蔽决策”，决策者之间已经私下做了沟通，敲定了方案，专家咨询于是成了名副其实的“走过场”。怒江案例也是如此，专家咨询制度形式上没有变，但实质已经发生了变化，即从咨询走向了支持，专家变成了点缀。这样，专家咨询制度成了一种形式上的东西而失去了其真正的意义。为了提升专家影响决策科学性中的能力，就必须进一步完善决策咨询的制度化、法制化、规范化、常态化；同时还必须强化决策者对专家咨询意见的回应机制。政府最终决策应当说明理由并公开对专家意见的处理情况。其最终目标还是在于将咨询制度所预期的“专家理性”输入到决策结果之中，以提升政策制度的理性化程度。
第三个L即“Limit”，指的是专家理性在决策中应该有所界限，不能滥用。公共政策都包含了价值选择和价值实现手段两个方面。如果说专家在知识或者技术运用上具有天然的优势，那么在价值问题的选择上，他们并不会高人一等。而价值选择往往更为前置和关键，它涉及政策的目的，是政策出台的直接原因。因此，政府决策既要从科学理性的角度进行谋划，又要从社会价值选择的角度考虑决策的接受能力。从这个角度讲，决策咨询的机制设计需要在专家咨询与公众参与之间寻求平衡，专家主要是就“技术性问题”作出判断和发表意见，而不能替代公众参与。■
