前不久，国家卫健委在答复全国人大代表《关于解决东北地区人口减少问题的建议》时指出：“东北地区可以立足本地实际进行探索……在此基础上，提出东北地区实施全面生育政策的试点方案。”一时之间，话题引发社会舆论强烈关注。事实上，党的十八大以来，党中央一直高度关注生育政策的调整和优化。“十四五”规划再次强调“优化生育政策”，并首次提出“提高生育政策包容性”。
生育问题牵动国家发展的神经脉络
生育问题之所以如此牵动国家发展的神经脉络，是因为少子化是我国人口-经济-社会风险源头。随着我国主力育龄妇女数量的减少、初婚初育年龄推迟和生育意愿走低，近年来中国出生人口规模明显收窄。伴随着人口出生率降低，我国人口生态失衡风险不断凸显。国家统计局数据显示，过去20年，我国65岁及以上人口规模从2000年的8821万翻番至2019年的17603万，比重从7.0%上升至12.6%;期间0至15岁少儿人口比重则从24.5%下降至17.8%。如果以60岁为老龄统计起点，我国老年人口事实上在2018年就已超过少儿人口。
少子老龄化进程快速推进带来我国老年抚养比攀高，从1982年的8.0%上升至2019年的17.8%。根据人口经济学的观点，人口老龄化对经济平衡增长路径存在负向一面。假定其他条件不变，年轻人口赤字、老年人口绝对增长以及代际关系失衡将导致劳动年龄人口供给减少，社会养老负担加重，经济系统储蓄降低，从而不利于物质资本积累和国民收入增长。事实上，从上世纪90年代起，我国人口内在自然增长率就长期为负数，表明我国人口萎缩再生产的态势已近30年。
即使从微观层面看，少子老龄化进程也深刻影响了传统家庭功能对老龄问题治理的作用路径。当前，独子高龄化、老年空巢化、家庭小型化和代际失衡化的社会形态逐渐形成，传统家庭养老功能不断被削弱的同时，社会养老体系尚未发育成熟，“老有所养”可能成为老年人自身、家庭和社会不得不思考的重大现实问题。在社会各界对低生育逐渐达成共识的今天，严格的生育控制政策显然已完全不合时宜，应该结合新的情势迅速实现生育政策的优化。
优化生育政策、提高生育政策包容性是实现人口现代化治理的关键一步。人口低生育趋势引致的少子化风险是我国人口风险的源头和人口问题的症结所在。因而，优化生育政策成为新时期我国防范人口风险向人口危机演变的重要干预手段，迫切要求人口政策积极转型。首提“提高生育政策包容性”意味着政策层面要更加尊重生育决策的自主性、自由性和自觉性，以政策的包容体现生育友好亦即优化的价值取向，与时俱进地适应人口与经济社会发展新形势。
从“二孩”政策的实际效果看，放开二胎的生育提振空间已然有限。2019年，我国出生人口更是首次跌破1500万人。这意味着我国人口已从政策性低生育步入内生性低生育。这提示我们，生育政策的供给侧改革要求我们不能简单赋权于民，提振生育需要优化生育政策，健全相关的经济社会政策配套体系。具体来说，优化生育政策需要从以下几方面着手。
一要还权于民，实现生育决策权回归人民和家庭，尊重人口的主体性和实现生育的自愿、自由和自觉。营造本土的生育自觉文化，并不是要捆绑和物化女性的生殖功能，而是提倡在家庭和个体生育自愿和自由之间寻找一种平衡。可以通过奖励或者鼓励提振生育，但不能惩罚少生、不生，这也是“提高生育政策包容性”的题中应有之义。
二要健全与生育相关的经济社会政策，构建具有中国特色的生育友好和家庭友好的政策支持体系。低生育时代需要强大的政策支持和正确的社会引导，生育鼓励政策真正奏效须有生育服务与保障政策、产假制度、生育津贴制度、入托入学政策等一系列的配套支持，特别是要推进税收制度改革，减轻育儿家庭税收压力，同时发展幼托服务体系，推动妇婴服务事业和产业的发展壮大，以期促进育幼、教育、就业、住房、养老、医疗卫生、户籍管理、扶贫救助等制度政策协调联动调整。低生育时代还应重建适度生育文化和家族繁衍文化。优化生育决策包含了引导和帮助国人科学、理性决策适度生育的含义，即社会要倡导和支持适龄、适时、适量生育。
三要实现优生优育，要求生育政策关注妇幼健康促进，促进母婴保健，提升出生人口素质，降低出生缺陷发生率，建立基本生育免费服务制度，健全儿童早期发展制度体系，围绕孕前、孕期、分娩和孕后全生育周期，加强从胎儿到生命终点的全人群和全生命周期的健康服务体系建设。特别是要做好新时期计划生育服务的转型工作，适应卫生保健和优化生育的新形势发展要求，充分发挥基层计划生育协会联系群众和发动群众的优势，充分保障两性生殖健康和母婴卫生服务需求。
(作者单位：北京大学人口所)
