[关键词] 户籍改革;居民户口;居住证;社会治理
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
户籍制度改革是一项综合性改革，涉及社会的方方面面，是我国社会体制改革中的一项核心内容。改革开放40年以来，随着市场化取向改革的不断深入，中国户籍制度随之发生了深刻变化，逐步实现了从“封闭”向“开放”、从“僵化”向“流动”、从“二元”向“一元”的历史性转变。特别是党的十八大以来，我国户籍制度改革进程明显加快、力度明显加大，户籍制度改革政策框架基本构建完成。2014年7月，国务院正式发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求到2020年基本建立以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。2016年1月，《居住证暂行条例》全面施行;2016年2月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》;2016年9月，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。这标志着我国户籍制度改革开始步入一个新的历史阶段。
(一)取消了“农业户口”和“非农业户口”的区分，统一登记为“居民户口”
长期以来，户籍代表了中国人的一种重要身份。在地方层面，一些省份积极探索了一元制户口管理模式。比如，河南省郑州市早在2001年就开始探索实行并在2003年全面放开的“户籍新政”，即宣布取消现行的“农业户口”“暂住户口”“非农业户口”，统称为“郑州居民户口”，随后不久被叫停。[1]之后，浙江嘉兴、河北石家庄等地也进行了此类改革试点探索。新一轮户籍制度改革的重要之处，就在于从全国层面整体性地改变户籍原有的“身份属性”，变为“地域区分”，实现了中国城乡居民身份地位的平等。全国各地都取消了“农业户口”和“非农业户口”的划分，并完成城乡属性标注，普遍建立了城乡统一的户口登记制度。
(二)调整和完善户口迁移政策，构建新型户籍管理格局
这轮户籍制度改革，坚持以人的城镇化为核心、以惠泽人民为纲要、以聚集人口资源为方向，各地大胆探索，积极创新，因地制宜出台更加积极、更加宽松的落户政策。总体而言，就是要形成全面放开建制镇和小城市落户、有序放开中等城市落户、合理确定大城市落户条件和严控特大城市人口规模的户籍调控管理体系。特别是针对县级市市区、县人民政府驻地镇，只要具有合法稳定住所(含租赁)，就可在居住地申请登记常住人口，基本上实现了落户“零门槛”。针对中等城市，主要条件是具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)，且不得设置住房面积、金额等要求，还有缴纳社保达到一定年限。针对大城市和特大城市，落户仍具有一定的门槛限制，特别是北京、上海、杭州等。针对此类落户，普遍建立和推行积分落户制度。
(三)全面实施新型居住证制度，推进基本公共服务均等化
2016年1月，《居住证暂行条例》施行，这标志着“居住证”从此全面代替了“暂住证”。各省按照国务院的要求，对未落户的常住人口实施居住证制度。据相关数据显示，2016年，全国共发放居住证2890余万张，其中北京市发放169万张、上海市发放40.6万张、广州市发放81万张、深圳市发放171.5万张。[2]与此同时，赋予居住证更多的与本地城市户籍居民同等的权利，居住证的“含金量”不断提高，使得持证者能够在就业、教育、卫生计生、社保、住房保障等方面享受基本权益，从而有助于全面落实市民化待遇。比如，根据笔者的调查，武汉市流动人口持有居住证所能享受权益对城镇户籍的完全替代率达到86.9%;在石家庄等城市，这种替代率已经达到90%以上。
(四)全面开展户口专项清理整顿，有效解决历史遗留问题
这轮户籍制度改革的一项重要内容是，全面开展户口登记管理清理整顿工作。据相关数据显示，通过这次专项清理整顿，户口登记管理中的“错、重、假”问题基本解决，共清理重复户口306.7万个，清理应销未销户口212.5万个，纠正登记项目差错1101万项，全国公民身份号码重号人数由171万人减至8人。[3]为期3年的整顿清理，效果十分明显。特别是在解决无户口人员落户问题上，全国步调一致，不设任何前提条件，彻底解决了困扰某些群体多年的落户难问题，也为推开实施户籍制度改革摸清人口底数奠定了坚实的基础。同时，全国各地公安部门积极健全完善实有人口登记信息管理制度，包括实施实有人口信息采集登记和信息化管理制度，推进该信息与电子政务平台接轨，提升该信息服务于政府决策和社会管理需求的应用效能等。
(五)深化户籍制度综合配套改革，推动户籍制度回归本源功能定位
为确保户籍制度改革能够真正执行下去，各地对教育、卫生计生、养老、住房等领域现有与户口性质挂钩的政策进行了全面清理，并采取切实措施使现有政策逐步与户口性质脱钩，逐步建立起城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度，为户改扫清“绑定”在户口之上的附加功能。比如，重庆市全面梳理与原户口性质挂钩的福利政策33项，积极稳妥推进“脱钩”。可以说，这次户籍制度改革是对户籍政策的一次“总体调整”、 “综合配套”和“整体建构”。[4]同时，进一步改进和强化户籍制度改革领导体制，在中央层面进一步突显和提升公安部的牵头主导地位，在地方层面大多都建立了“省—市—县—街”多个层级、由主要领导担任组长的户籍制度改革领导小组。通过全面推进户籍与社会福利和公共服务脱钩，推动和实现户口的功能角色逐步回归到其本源定位，即“人口信息登记”和“人口迁移管理”，最终实现居民的自由迁徙。
当前，我国新一轮户籍制度改革正处于政策落地的关键期，面临和涌现出的主要困难和问题体现在如下方面：
(一)部门联动改革有待增强，协同推进格局有待完善
1.各部门齐抓共管形成合力还不够。户籍制度改革是一项长期、复杂、艰巨的民生工程，政策延续多，法律支撑少。改革涉及多部门利益调整，在标准不够具体、职责不够明确的情况下，部门工作缺乏统一、有效的考核标准;少数部门改革的意识还不到位、全面深化改革的魄力不够大，各部门尚未形成合力，齐抓共管的效果有待加强。
2.户籍制度配套改革还有差距。受法规政策和区域发展等多重因素制约，涉及转户人员就业、住房、医疗、教育、社保和农民“三权”(宅基地使用权、集体收益分配权、土地承包经营权)等方面配套改革进展不平衡，部门间信息资源共享不够，农业人口自愿、顺利转移的渠道未从根本上打通，部分地方基本公共服务落实还不到位。
3.省、市、县三级推进力度不一。从户籍制度改革推动效果来看，省级、市级层面普遍重视程度高、推进力度要强，县级及以下对这项改革的认识还不够，重视程度和推进力度也相对要薄弱。
(二)农民落户意愿不强，还有较多顾虑
1.农村转移人口落户意愿不强。农村转移人口既希望在城市生活，获得比从事农村生产更高的收入，又担心失去土地承包权、集体资产收益权、拆迁补偿等既得利益。特别是“农转非”后，城镇的最低生活保障、医疗保障、医保等政策衔接尚未完善，直接影响了农村转移人口在城镇落户的积极性。
2.农民进城还有较多顾虑。由于农村保障体系逐步健全，城乡福利差距缩小，居住证持有人能平等享受城镇基本公共服务，部分农民担心进城落户后失去农村相关待遇。一些城镇经济发展、就业形势、居住环境还达不到居民需求，部分居民持观望态度。
3.低收入群体有一定的落户需求。部分外来农村转移人口在大城市长期居住、生活，但无土地、无学历、无住房(含二手房)、无稳定职业或收入较低，为了获得更好的社会福利，其落户意愿非常强烈。
4.居住证的功能在不断增强。伴随着居住证功能日益完善、农村户籍的含金量不断提高，除少数特大城市外，很多具有农村户籍的转移人口办理居住证后成为实际的城市人口，也能享有许多公共服务权益，就没有意愿在城镇落户了。这就意味着在一些城市大量农村转移人口将以常住人口的形式存在。
(三)取消户籍性质区分后产生新的不平等问题
1.户口区分隐形标签仍在，且给户口识别带来困难
农业户口与非农业户口的区分被普遍取消后，虽然从形式上建立了城乡统一的户口登记制度，但是在实际工作中，除公安部门进行了城镇户口与农村户口的内部标识外，其他部门很难区分认定户口类型。同时，农民与非农作为隐形标签依然存在。从身份性质上来看，改革之后农村和城镇的人口都统称为“居民”，但与户籍紧密勾连、与人们生活休戚相关的教育、就业、卫生计生、社保等相关政策并未实现联动同步跟进，这就使得相关部门在实际操作中仍然要区分农业人口与非农业人口。
2.城镇户口含金量日渐降低，农村户口享受权益显现优势
除少数的特大城市外，大中城市和中小城镇的户口含金量普遍不高，对农民没有太大吸引力。目前，国家每年对农村给予政策倾斜，包括粮补政策实行、土地收益的增加等，每年对农村户籍人员有一定的财政补贴。此外，随着城市经济飞速发展，政府在农村土地征用、村级经济扶持等方面也有政策倾斜，而城镇人口除了子女就学外，其他社会福利均低于农村转移人口，且城市可供农村转移人口就业的岗位不多，购房、教育、医疗等生活成本较高，使农村转移人口在农村享有的既得利益明显优于城镇人口。
3.户籍人口与常住人口城镇化率差距拉大
长期以来，我国户籍制度改革过程中存在的一个突出问题是，户籍人口与常住人口城镇化率差距较大。根据相关统计数据显示，2015年，我国常住人口城镇化率达到56.1%，户籍人口城镇化率只有39.9%，二者相差16.2%，即城镇常住人口有将近2.7亿人没有取得所在城镇户籍。[5]又比如，根据湖北省统计局数据显示，2015年，湖北省常住人口城镇化率达到56.85%，比全国平均水平略高;户籍人口城镇化率38.9%，两者之间也相差17.95%，比全国平均差距还要大;从武汉市情况来看，2016年常住人口城镇化率达到79.77%，户籍人口城镇化率达到67.6%，两者相差达12.17%。这表明，无论是全国，还是湖北省、武汉市等典型个案来看，两者之间都存在较大差距，这使得流动人口所分享的发展成果变得有限。
1.行政区划调整成为户籍人口城镇化率的重要来源
从实际调研情况来看，在城镇化快速发展的过程中，各类城市都处于建设高峰期，一些城乡接合部、城中村的征地拆迁，新区、开发区建设，导致大量的“村转居”“乡转镇”“县转区”情况的发生，从而使得原有村民的身份实现从“农民”到“居民”的转变。这种由于行政区划调整而带来的城镇户籍人口的增长，一般数量较大、速度较快，但实际上并不具有真正的城镇化本质意义。而且，这种身份的转变，并没有与村民新的生活方式和社会保障体系的构建有机统合起来。从实际情况来看，这种村转居现象也构成了城镇化进程中较为敏感棘手的社会问题。
长期以来，户籍制度改革在实际推进过程中，各地主要是以公安部门牵头推进，变成一种单项改革。在新一轮户籍制度改革中，各地大都成立了专门的户籍制度改革领导小组，由各级主要领导兼任组长，多个相关部门作为成员单位，形成了高位势的统筹领导格局，改革推动力明显增强。不过，由于各部门之间存在较大的利益分隔，特别是信息孤岛和互不相通，在实际推进过程中，并没有形成较好的合力效应。由此，导致户籍制度改革的碎片化，而在整体性治理效果方面不足。此外，一些地方经济社会发展的水平所形成的拉力效应还不明显，从而很难吸引农民落户。
3.人地财挂钩政策还有待进一步细化落实
根据一项调查测算，我国农业转移人口市民化的人均成本约13万元，照此估算，每年转移100万人大约需要1300亿元。[6]这是一笔庞大的开支。从调研情况来看，不少省份面临投入不足的困难。特别是在特大城市，农业转移人口的大量进入，会对城市既有户籍人口的公共服务资源供给形成较为明显的挤压效应，从而产生新的供需矛盾。处于关键部位的农业转移人口成本分担机制并没有完全理顺。市区(县)级地方政府承担了绝大多数的人口转移成本，地方财政压力很大。同时，根据建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制还没有有效建立起来，相关部门并没有明确的配套政策，基层很难落实。此外，调研中一些农民谈到，现有土地承包关系不明确，土地权能残缺，农民长久权益保障没有明确的制度预期。
户籍制度改革是一项综合性、全局性、战略性很强的系统工程。在新一轮户籍制度改革过程中，从中央到地方，积极解放思想，大胆改革创新，积累了宝贵经验。为进一步深化户籍制度改革，提出如下政策建议：
(一)强化顶层推动，切实加强统筹协调
从某种程度上讲，户籍制度改革已经超越了户籍制度本身，不仅包括改革传统的户籍登记迁移制度，而且要改革附加在户籍上面的福利分配和社会保障制度。更重要的是，户籍制度改革必须与土地制度的改革进行有机联动、通盘考虑，逐步实现农村土地产权与户籍身份脱钩，将农村土地转换为农村居民的法人财产权。[8]质言之，户籍制度改革要从一种单项改革的格局提升到全面综合改革的战略定位。这就需要通过系统的顶层设计整体推动户籍制度、土地制度、财政体制、行政管理体制等方面的综合配套改革，将附着在户籍上的教育、卫生、养老、就业、住房、社保等相关联的部门，实现从“管理型”向“服务型”的真正转变，以服务的理念引领户籍制度综合配套改革。
作为一项综合配套改革，户籍制度改革必须有强有力的领导体制。从中央层面来看，户籍制度改革属于社会体制改革的重要内容，隶属于中央深改组下设社会体制改革专项小组。由于社会体制改革内容多、范围广，户籍制度改革的重要性有时并不易凸显。公安部属于主要牵头负责部门，但统筹协调各部委，会比较困难。从地方层面来看，目前各省市，包括湖北省都成立了户籍制度改革领导工作小组，由省长兼任组长，也有的省份由常务副组长、分管副组长来担任。有的省份则仍主要由公安部门牵头负责。鉴于户籍制度改革的综合性、全局性、战略性，牵一发而动全身，或可借鉴“食品安全领导小组”和“医疗卫生改革领导小组”的模式，成立“中央户籍改革领导小组”，下设办公室，通过专项领导小组的形式高位推动改革。
(二)强化核心价值，有序推进户籍与福利脱钩
户籍制度是中国公民身份制度的核心内容。现有的城乡二元户籍管理体制，最大的问题是，导致了城乡居民的制度不公。因此，新一轮户籍制度改革取消农业户口与非农业户口的区分，建立城乡统一的户口登记管理制度，具有重大意义。户籍制度改革的核心要义，就是要逐步有序实现户籍与就业、教育、养老、社保等各项福利完全脱钩，实现人口自由流动迁徙，回归户籍制度的本原功能。通过户籍制度改革，最终实现从基本公共服务均等化到公共服务均等化、从城镇户籍人口到常住人口全覆盖，需要一个有序渐次推进的过程。特别是针对一些特大城市，需要形成和制定一个明晰的路线图和任务表。落实、贯彻和突显户籍制度改革的公平正义价值，也是实现全民共享改革发展成果、构建共建共享型社会的题中应有之意。
2.优化居住证与城镇户籍的制度衔接
从现行户籍政策体系设计来看，居住证是一项过渡性的制度安排。但在实践中发现，由于居住证的含金量不断增高，所享受的基本公共服务权益，与城镇户籍相比的差距越来越小，许多农民工持有居住证就可以生活工作很便利了。除少数特大城市外，居住权对城镇户籍的替代率已经很高。这就导致一个问题，作为过渡制度安排的居住证可能就停滞下来，对城镇户籍的功用带来一种抵消作用。因此，这就需要在制度设计上，进一步优化和改进居住证与城镇户籍之间的制度衔接。应按照合法稳定住所、合法稳定生活来源为基本落户条件，完善居住证制度，逐步改革和完善流动人口落户问题，逐渐优化人口结构，以居住证制度服务流动人口，以员额总量控制年度落户人口总量。
3.突显户籍城镇化改革的核心目标群体
提高户籍人口城镇化率是国家“十三五”新型城镇化的核心目标。实现这一核心目标的关键是，新一轮户籍制度改革必须紧紧聚焦农民工这个庞大群体的市民化。这也是人的城镇化的核心要义所在。从调研情况来看，聚焦和解决农民工群体的户籍城镇化的核心目标还有待进一步强化和落实。既要通过降低落户门槛的方式，扩展农民工落户的渠道，还需要通过对农民工群体进行赋权赋能的方式提升他们在城市的适应能力，确保他们在城市能够生活得下去。比如，在武汉市的农民工代表访谈中发现，针对农民工通过多种方式降低了落户门槛，受到普遍欢迎。目前，各特大城市、大中城市实行的以积分制方式遴选外来拟落户人员，实际上具有较为明显的人才指向，这不利于将农民工群体纳入其中。应拓宽农民工，特别是优秀农民工人才的落户渠道。
(三)强化资金保障，建立合理的成本分担机制
1.完善中央与地方的财政投入机制
户籍制度改革进展缓慢的一个重要原因，是地方政府缺乏推进户籍改革的动力，针对农业转移人口落户问题存在认识误区，将其看作是城市的负担，推动这些人口落户将产生很大的“落户成本”，使城市财政不堪重负。[8]因而，现实中常常出现“两头热、中间冷”的现象。这就需要加快完善中央与地方的户籍改革成本分担机制，其中一个基本原则是，坚持根据常住人口作为财政转移的基础予以布局。特别是应加大省级财政统筹支付力度和基本公共服务支出，建立健全财政转移支付同农村转移人口市民化挂钩机制。
2.以创新驱动方式提升产业发展是根本之策
除了政府财政投入外，户籍制度改革应建立健全多元化、可持续的资金保障机制，其根本之策就在于要以创新驱动的方式实现足够的产业繁荣、产业支撑、产业提升。只有经济发展了，产业兴盛了，才能提供更多的就业岗位和就业机会，使得农业转移人口能够获得稳定的收入来源;只有农业转移人口的生活来源有了可靠的保障，才能使得农民减少后顾之忧、安心进城落户。此外，在产业发展的同时，应加大对农民工保障性住房工程的建设力度，确保进城农民在住有所居上实现根本性的改进和突破。比如，湖北省荆门市大柴湖经济技术开发区通过产业投资驱动对当地移民扶贫和户籍人口城镇化起到积极推动作用，产生较好的经济社会发展效果。
3.缩小地区之间因制度本身带来的福利级差
户籍制度与城市福利制度相互依存、紧密相连。在户籍制度附加的社会福利功能依然存在的情况下，不同地区、城乡之间因户籍形成巨大的福利级差[9]。这种福利级差本质上反映了不同地区经济社会发展水平和能力的差异。这种差异在特大城市、大城市与中小城市之间形成非常巨大的反差。而且，即使同是特大城市，一旦跨越省份，彼此之间的户籍基本无互通性。这就意味着，一方面，要逐步将经济发展水平相近、社会福利匹配相近的城市，让他们之间的户籍能够逐步实现彼此互通、互换;另一方面，要从根本上加大中央政府对经济落后地区的政策扶持和转移支付倾斜，使得他们与经济相对发达地区的差距尽量缩小。由此，或可形成一个根据经济发展水平及其社会福利匹配构造的梯次型户籍互通效应，进而最终实现全国户籍的一元化管理。
(四)提升技术支撑，搭建全国信息平台
1.建立覆盖全国人口的人口基础信息库
通过新一轮户籍新政改革，各地普遍发现存在不少“黑户”现象。由于信息系统的封闭、不完备，也存在不少信息错误和漏洞问题。在移动互联网迅猛发展的背景下，应切实提升信息技术对户籍制度改革的支撑力度。根据调研情况来看，目前，一些省份信息查询尚未完全建立，亦无法通过系统进行跨省信息查询，给户籍管理带来很大困难。为此，应当尽快研究流入地和流出地信息共享机制，实现人口信息各类查询、比对功能，杜绝身份重、错、假问题，保证个人身份的唯一性。从这个角度而言，建立覆盖全国人口的人口基础信息库，为流动人口服务和管理提供技术的支撑，尤为关键和重要。现阶段，各部门都建有自己的信息管理系统，但彼此之间很难共享共通，改革的要点就是在于，实现全国人口基础信息“一张网”。
2.拓展和完善居民身份证功能
居民身份证是目前我国居民普通持有、使用较为广泛的一种基本证件。从功能作用发挥上来看，身份证的作用范围和领域还比较有限。但身份证这种证件的容量空间设计非常富足，且有《居民身份证法》作为强有力的法律保障，相对较为成熟，实现了以居民个人为单位的管理，能够与户口登记以户为单位进行管理互为补充。在全国人口信息一体化建设中，应更好发挥居民身份证在经济社会生活中的重要功用，进一步增强居民身份证的多种集成功能和识别作用，逐步实现“多证合一于居民身份证”，使得居民身份证号码成为唯一标识。在此基础上，建立人口管理大数据平台，实现跨部门、跨地区的信息共建共享。这样不仅有利于节省成本，而且便利了居民生活工作。
(五)强化法治保障，优化综合配套政策
1.完善户籍管理制度，提升社会法治支撑
目前，户籍管理领域最高位阶的政策法规是，1958年颁布实施的《户口登记条例》，至今未曾修订，已经与经济社会发展的实际需要和户籍管理的工作发展趋势越发不相适应，有些条文甚至与现有的一些法律法规和政策规定相抵触，或者完全已经过时被弃用。因此，建议尽快修订该条例，在此基础上制定和出台《户籍管理法》，为新一轮户籍制度改革在国家层面提供强有力的法治保障。同时，《户籍管理法》在制定过程中在内容、概念、立法技术等方面都应与现行的《居民身份证法》《居住证暂行条例》等法律法规体系紧密相互衔接和融通，进而从总体上构建一种新型户籍管理制度。
2.重构与户籍制度相挂钩的公共政策体系
户籍制度改革的核心要义在于，突破户籍利益固化藩篱，实现城乡居民公民身份的一体化，平等共享改革发展成果。这就必然涉及调整和改革现有的各项社会领域的政策法规，进而从根本上有效剥离户籍与福利之间的挂钩。主要的公共政策法规包括：调整和完善《义务教育法》《社会保险法》，修订《中华人民共和国劳动法》《土地法》，以法律的形式有力保障城乡居民平等社会权利和土地财产权等。要从制度政策上确保农民进城落户不得以强制退“三权”作为条件，而且能否持续保留是影响农民工全家在城镇落户意愿的最大因素。这个问题如果不彻底解决，会对农民工群体在城市落户造成非常大的影响。
参考文献
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[8]邹一南.户改应走出“落户成本”误区[J].农村工作通讯,2017(8).
[9]尤琳,陈世伟.城乡一体化进程中的户籍制度改革研究[J].社会主义研究,2015(6).
责任编辑：谢 庆
[基金项目]国家社科基金青年项目“社会治理创新的地方实践及经验研究”(15CSH012)。
[作者简介]陈鹏，北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院副教授。
