2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了改革开放以来最大力度的户籍改革意见，重点解决存量问题，以促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2014年《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》提出“到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”的两大政策目标。之后，各地户籍制度改革开展得比较迅猛。2016年，国务院进一步发布《关于推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》，明确提出“十三五”期间，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。
根据2019年2月国家统计局发布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》，截至2018年末，全国大陆总人口139538万人，其中城镇常住人口83137万人，常住人口城镇化率为59.58%，比上年末提高1.06个百分点。户籍人口城镇化率为43.37%，比上年末提高1.02个百分点。而在2013年末，这两个指标分别为53.73%和35.7%，意味着5年时间常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别提高了5.85%和7.67%，户籍人口城镇化率提高较快，平均每年提高1.5%以上。以此类推，到2020年底，常住人口城镇化率应该能容易超过60%，而户籍人口城镇化率超过45%应该可以完成，全国范围内户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上应该也可以实现。从总量上看，十三五期间的5年内落户城镇1亿人的目标达成的问题不大。
户籍制度改革能够达成预期目标，是政治经济条件具备一定基础的背景下实现的。从政治上看，中央政府关注户籍改革已经超过三十年，在之前的小步分散改革积累经验基础上推动了此次大规模改革，给予了大力推动和充分支持。从经济上看，我国城镇化速度在由高速向中速转变，老龄化等因素使得城市劳动力供给逐渐不能满足需求，从而城市本身有动力采取措施进一步吸引劳动力流入，比如近年各地“抢人”政策凸显了对高端劳动力的需求增加;同时，经过长期经济发展积累的财政与公共服务能力也是各地能够推行城乡公共服务一体化、城市接纳更多流动人口落户的前提。
在户籍改革取得实质性进展同时，仍然存在一些问题，除了以往的大城市改革滞后、农村权利不明导致农村居民不愿落户城镇之外，目前的户籍制度改革考核指标还存在一定问题。2018年10月，国家发改委对新一轮户籍改革成效进行了督查，要求各地按照推动1亿人落户的指标要求报告户籍改革成效。也就是说，推动户籍人口城镇化率指标提高以及缩小常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差异的目标，是层层划分任务分散给各地政府的。而以常住和户籍人口城镇化率这两个指标作为最主要考核指标，实际上存在一定问题。
无论从全国还是地区层面的概念，户籍人口城镇化率，指的都是拥有本地城镇户口的人在拥有本地户籍总人口中的比例。常住人口城镇化率，指的是当地常住人口中拥有当地城镇户口的人口占比。它与户籍人口城镇化率的差别在于基数的不同，户籍人口城镇化率是以本地户籍总人口为基数，而常住人口城镇化率的基数则是当地的常住人口。采用这两个指标以及这两个指标差作为考核存在以下问题：
第一，从全国整体看，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率差异大致反映了在城镇不能充分享受城镇公共福利的人群比例，但实际不能享受所在城镇公共福利的比例要比这个差值更大，因为还有很多拥有城镇户口但在其他城镇就业常住的流动人口，这些人口同样不能充分享受就业地的公共福利。尤其是像北上广深这样的特大城市，既有很多来自外地农村的流动人口，也有很多来自其他城镇的劳动人口。在全国层面，简单采用两个指标差并不能准确反映实际享受福利存在差异的人口比例。
第二，即使在城市内部，由于居住证和城乡公共服务一体化推进，福利差异也远比以前要小，采用二者差异也不能反映实际户籍制度改革的进步。同时农村居民由于集体财产锁定农村户口原因不愿意落户城镇，使得通过农村居民落户城镇这一渠道增量有限，本地户籍人口城镇化率因而偏低。此时采用提高户籍人口城镇化率指标考核地方政府，可能引起地方政府采用其他手段应对考核，比如重新划分行政空间将农村地区划入城镇从而改变统计数据。
第三，从地方层面看，采用户籍人口城镇化率衡量户籍改革进展存在忽视流动人口的问题。比如对北上广等发达城市使用这一指标测算时就会高估户籍改革进展，因为这些城市本地户籍人口中的农村户籍人口较少，计算出的本地户籍人口城镇化率很高。但同时，高的户籍人口城镇化率，掩盖了大部分非户籍人口迫切需要获得户籍的户改需要。也就是说，在吸引流动人口流入的发达地区，使用户籍人口城镇化率作为户籍制度改革参考指标往往不利于真正的户改进行。在中西部的一些城市，户籍改革本身已经很彻底，但由于经济发展水平不高城市化率较低，采用户籍人口城镇化率衡量则低估其户改进展。
常住人口城镇化率虽然可以作为一个补充指标，但采用抽样推算方法估计的常住人口统计并不准确。仅从统计指标看，笔者曾提出第三个指标即城镇常住人口户籍化率作为考核指标。它指在城镇范围内常住人口中的本地城镇户口拥有者比例。该指标的独特之处在于其基数为城镇范围内的常住人口。其逻辑合理性在于：在城镇地区就业的常住人口如果能充分容易地获取本地城镇户口，则已经能够反映当地户籍改革取得足够大进展。相对常住人口城镇化率来说，城镇常住人口户籍化率是一个考核户籍改革进展的更好指标，它可以避免各地城市化水平不同造成的影响。不同经济发展水平伴随着不同的城镇化水平，如果要求所有省份都达到2016年《关于推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》提到的户籍人口城镇化率45%的目标，那么落后地区的压力可能很大，他们很难在短时间内完成大量农村人口进城并落户。此时，只观察本地城镇常住人口范围内户籍人口比例就能避免城市化阶段本身不同造成的问题。如果在城镇地区的常住人口基本实现了获得本地城镇户籍，那么户籍改革就已经完成的较好了，因为它标志着城镇常住人口中外来的农民工等群体也可以充分享受到流入地的福利。
对经济欠发达地区来说，农业人口较多，统计常住人口或户籍人口城镇化率时包括了农村的农业人口，这些农村人口占比较大反映了经济发展水平存在问题而不是户籍制度存在问题，以此为政策参考会给当地户籍改革带来冒进的风险。从这方面说选择城镇常住人口户籍化率原则上较好。当然，这个指标也不能包含农民工因为农村权益不愿落户城镇现象，因此也有一定问题。
以上说的三个反映户籍制度改革进展的指标各有优劣，还可以从另外的视角考察户籍改革进展，即从制度层面考察城市户籍获取难度和城乡一体化推进程度。如果在制度上已经能为流动人口或农村人口进城落户提供足够开放度，城乡公共服务差异不大，那么是否转移户口进入城镇只是基于人口自愿，上文的三个指标都不足以全面反映这种制度性变革程度。同时，考虑户籍制度改革进展也不能完全从城镇户口获得难度单方面考察，而应该考核城乡双向流动的自由度。
(本文为中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目成果(17XNL008)。作者孙文凯为中国人民大学经济学院教授，国家发展与战略研究院研究员)
