【核心提示】在现代化全球化改变全人类面貌的今天，流动人口与户籍居民在享受社会资源方面的不平等问题，很难在短时期内取得实质性的突破，但这并不妨碍尽可能创造相对公平和平等的政策环境。特别是，在户籍制度改革尚难以一蹴而就的现实面前，将流动人口的公民权利以及相应的政治权利、社会权利与户籍脱钩，相对独立出来，只依据他们的公民身份而不是户籍身份，才能够保证权利随着人员的流动而流动。
（一）
市场经济的发展呼唤着我国社会管制体制的改革，户籍就是一项国家对民众实施管制的制度，在我国已实施了三千多年。太史公有记：“禹平水土，定九州，计民数”。 殷商甲骨文中也有多处“登人”、“登众”的记载。计民数、登人指登记统计人口，是有关户籍的最早记录，目的在于控制人户，派役派徭，编组军队，收税纳粮以供国用。上古三代战争不断，又要治理黄河兴办大役，强制调配人力资源是国家安危之所系，—个强大王朝的基础就在于控制大量民众为其效命，社会管制的户籍也就应运而生。《国语？周语》记周宣王用兵南征，急需人力物力，于是“料民”， 即查户口，强制抽调兵役。
编制户籍也是公共管理的需要，文明社会是高度组织化的，战争和强权一再冲破氏族部落关系，居民从按血缘划分到按地域划分，从大禹“定九州”到西周封建，民众被分割成不同条块不同等级的治理单位。西周依归化程度对民众实行“国”“野”二元划分，以前阶级斗争史学把“国人”称为奴隶主，“野人”称为被奴役的奴隶阶层，实际上“国”指城及郊区居民，“野”指广大乡村居民，他们的身份待遇有些差别，但都要编组户籍纳入王权管辖范围。《周礼》有六乡六遂地方基层组织的详尽描述，中央有司民之官“登万民之数”。春秋战国时期对士、农、工、商“四民分业”分别登记，地方官对所掌户籍和赋税要造册“上计”中央，以查考其政绩。
公元前375年秦实行“户籍相伍”，即以五户为最小单位统—编制户籍，实行军事化管理。商鞅变法更强化了户籍管制，什伍连坐，户籍又具有了强化治安的功能。 秦始皇建立中央集权的统一国家，严厉的户籍制度也被推向全国郡县乡亭里。汉高祖刘邦入关灭秦，萧何抢先入据府库占有的不是金银珍宝，而是秦户籍账簿，足见户籍才是国家财富的最好依据。汉继承并完善了秦户籍制度，全国各色人等无论男女老少都要以户为单位申报登记人口、土地、资产等资料，登录了户口的民众被统称为“编户齐民”。日本学者池田温对两千年前西汉“就已经完成了超过一千二百万户而将近六千万人的全国统计”深感惊叹，认为汉政府的“行政能力”在当时世界无可比拟。 中国可谓是世界上户籍编制得最严密的国家，为此也耗费了巨大的行政资源。秦汉户籍制度以后—直为历代王朝沿用，我们现在能见到敦煌吐鲁番出土文书中大量的北朝隋唐时期地方郡县乡官府户籍记账文书实物，当时官府胥吏日常行政工作就是编制户籍或依籍征派赋役，将税赋登入帐簿上缴中央。籍帐用纸讲究，大量过时帐簿被寺庙僧侣收集在反面抄写佛经，或被百姓用着纸寿衣入土而得以保存至今。从实物看汉唐户籍的居民类别分得很细，连身高皮黑都详细记录，田地赀财应交税额和实交税额都记录在案，不得漏记误记。户籍将户口、土地、赋税联系在一起，将农民捆绑在土地上，为国家提供赋役。宋代户籍分主客，主户有土地要交地税，客户为佃农无地要交丁口税。明代户籍甚至将田地方位画成图，叫“鱼麟图册”。构成唐宋元明国家主干税收的“两税”-----户税和地税，依据的就是详细的户籍，编制户籍也就成为中央户部和地方政府行政的主要工作。明中叶张居正变法清丈土地实行“一条鞭法”，更重视地税，到清朝“摊丁入亩”，不再将丁口与土地捆绑，人民有更多择业迁徙的自由，使户籍申报编制的经济意义降低，但治安管理的政治意义却加强了。
总的来看，户籍制度是封建专制时代—项根本性制度，是“民之大纪，国之治端（南朝齐高帝萧道成语）”。 户籍是农业帝国维系统治的法宝，承载着王朝政府的多项功能，如社会控制、公共管理、兵役征集、治安保卫等，而特别是征发赋税，若无户籍作依据，千百万上亿农户的“剩余价值”将无法输送到帝国心脏地区。户籍的特点就是将民户附着于土地，不准擅自迁徙，不准流动，成为朝廷租税稳定的来源，以维护封闭性农业帝国的统治秩序。在这种以户籍为中心的秩序框架内，农民永远是被剥削被压迫者，出税出役，为富国强兵一代又一代地作出最大牺牲，为皇帝亲贵和庞大的官僚阶层的奢侈生活输血输汗，自己却难得温饱。户籍制度具有明显的强制性，入籍出租对农民来讲是痛苦的事，为逃役有人甚至自残手足，或出家当和尚。历代王朝对隐匿不报户口的“浮浪人”更是进行了无数次搜查，有“土断”有“刮户”。隋朝搞过“大索貌阅”，大索就是全国性搜查隐户逃户，甚至出动军队；貌阅则是男女老少亲往官府验明正身，以免“诈老诈幼”规避徭役。 两千多年来的户籍册记载着农民的血泪，其间充满了对农民的欺压和不公平！编制户籍是传统中国的最常规的统治术，它居于传统政治经济制度的核心，维系着少数人剥削压迫多数人的社会秩序，其本质就是国家对民众的强制性控制和奴役。以现代观念看，传统户籍制度是一项残酷的制度，落后的制度，是套在农民头上的千年枷锁。这套控制人的办法与近代资本主义兴起以来强调人身自由、市场经济的精神相背离，也与社会主义诉求公平正义的价值相背离，中国要迈向现代化，必须对严厉身份管制的传统户籍制度进行改革。
（二）
户籍制度的现代改革早在清末就开始了。清末“预备立宪”以日本为榜样引进西方宪政，筹办“地方自治”，宣统三年(1911)责任内阁辖下的民政部编订了《户籍法》，借鉴日本法制经验推行民政户籍登记管理，允许人民自由迁徙。这—法规为民国历代政府所沿用，1931年和1946年又作了修订。但随着资本主义的入侵扩展，农村社会的破败，传统政治权威逐渐丧失了对民众的管制力，而新式宪政或党政管理体制—时也无法控掌辽阔国土上的亿万人民，中国竟沦为—盘散沙的分裂局面，连人口登记统计的行政工作都无法展开。另一方面，鸦片战争后的五口通商使沿海沿江商埠几十年间就跃起为现代化都市，商业城市（如上海、香港、天津等）人口迅猛扩展，几千年来破天荒第—次超过政治中心的首都，有钱有本事的乡绅匠人纷纷向城市迁移，破产农民也涌入城市寻找新的生路。民国时中国开始出现城乡差别，城市人营工商业，享受着更多的现代文明，条件较优越；乡村人营农业，保留了更多的传统落后，生活较艰苦。城市居民开始瞧不起“乡巴佬”，亿万农民虽梦想却无法一夜之间入城住进高楼大厦，城乡二元社会无可避免地生成了。
南京国民政府试图恢复对民众的管制，1929年颁布《清查户口暂行办法》，清乡查户口，修订保甲制度，强化治安联防，为的是清剿“共匪”。1947年又推行国民身份证制，统计和控制人口。国民党政权把基础放在大城市，但行政统治能力有限，无法由城市控制广大农村。共产党则与国民党相反，从农村基层着手组织民众，土改革命，农村包围城市，以农民武装加马列主义意识形态夺取了政权。毛泽东常说，中国革命的中心问题是农民，农民是革命的主力军，谁掌握了农民，谁就掌握了中国的未来。“中国的革命实质上是农民革命”， 农民为中国共产党领导的革命的确是立下了汗马功劳！
“雄鸡一唱天下白”，农民翻身得解放。新中国成立后，参加革命的农民都进城转变身份当了干部，当然是翻了身。但更多的没有参加革命的亿万农民大多仍留在农村，理论上讲是推翻了压在他们头上的“三座大山”，当家作了主人，穷人分了地，富人划了高成份从此抬不起头，阶级斗争初见分晓。然而，暴风骤雨的革命“均贫富”划了阶级成分，却并不能改变城乡差别，社会主义工业化建设又一再要求农民作出牺牲，工农业产品“剪刀差”使城乡差异更加扩大，头靠黄土背朝天的农民虽百倍辛苦劳作，生存质量仍比不上城里人，农民仍千方百计流入城市。加上占中国人口绝大多数的农民数量实在太多，城市无法容纳更多的农村剩余劳动力，政府扶贫救贫顾得了一头却顾不了另一头，迫不得已只好用强制手段阻止农民进城。强制的办法并不新鲜，就是老祖宗传下来的身份性户籍制度。
早在1951年7月16日公安部就发布了《城市户口管理暂行条例》 ，1953年4月17日国务院发布《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，到1957年12月18日发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》，由“劝阻”到“制止”，从民国初《临时约法》到共和国1954年第一部宪法明文规定的公民“居住和迁徙的自由”被逐步剥夺。1958年1月9日全国人大常委会第91次会议通过由毛泽东签署的一号主席令----《中华人民共和国户口登记条例》，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记，重新确立严厉的户口管制，以法律形式严格限制农民进入城市，并限制城市间人口流动。从此，城市与农村间筑起了一道高墙，城乡分割的二元经济模式得以确立。
毛泽东在农村采取了“组织起来”的办法搞社会主义建设，由合作化到人民公社，农民被划入社、队、生产队组织中，每个人都是集体中的劳动力，控制户口就更显其重要。社队实行封闭性管理，农民丧失了自主性，身份职业固定化，不准流动，被重新捆绑于土地，“扬鞭催马”送公粮。经历大跃进、三年困难时期和十年文革，城市经济也萎缩，大批城市居民、知青也“下放”农村，城镇户口更加“吃香”了，要“跳龙（农）门”比登天还难！除少数人通过考大学、招工、当兵提干等途径得以改变身份“农转非”外，绝大多数人只能是望“城”兴叹。户籍制度还与计划经济相配套，附加了物质待遇分配等功能，统购统销，计口分配，即使是城市居民也要凭户口册领布票粮票等票据，男女老少吃几斤粮穿几尺布甚至煤油肉蛋疏菜等细小物资都“有计划按比例”规定得死死的，谁若没有户口本谁就难以存活，此时的户籍管理功能可谓发展到了历史上的极致。由于户籍管制画地为牢，人民公社社员婚嫁一般超不过方圆百里，乡下人要嫁城里人是“高攀”，户籍屏障造成婚姻圈二元化，近缘繁殖甚至造成人口质量的下降。文革中的1975年1月四届人大通过的宪法“从实际出发”，竟删除了“居民有居住和迁徙自由”的条款，三年后1978年3月五届人大通过的宪法才又加以恢复，但也仅仅是停留在纸上，与现实状况不符。由于计划生育工作的强制推行，生孩子要在户口所在地领取“准生证”，超生多生上不了户口或要罚款，人口控制形势更加严峻，户籍的管制职能更有所加强而不敢放松，但户籍制度的改革又再一次提上了政府的议事日程。
改革开放搞活经济更促进了户籍制度的改革。中国户籍制度二千年来一脉相承，其强制性的政治和经济功能古今并无本质区别，只是人口登记的具体内容和管理方式因时因地有些差异。户籍管制让农民吃亏，对农民不公平，古今都一样。上世纪八十年代初随着农村包产到户经济改革的迅猛发展，政经合一军事化的人民公社解体，集体经济瓦解使农民获得更多的自主权，身份初步获得解放，不一定要死守土地，进城打工的多了。1985年9月全国人大常委颁布《中华人民共和国居民身份证条例》，人不分城乡均发身份证验证身份，方便人口流动自由择业打工找活干。这是一项意义重大的改革，标示着身份管理的新方向是流动。但附着于户籍之上的各种权益和身份性岐视依然存在，只是其管制范围有所收缩。农村人口在教育、医疗、住房、社会保障、择业就业等许多方面均受到歧视，享受不到城市居民所拥有的权利。农民工进城打工做生意十几年却不能获得居住从业地户口，因无户口其子女不能就地入学，更不要说任何社会保障了。户籍的地区差异也让北京、上海等大城市的孩子上大学的机会更多，其中的不平等显而易见。
