户籍改革是一项系统工程，所涉及到的群体较为多元，利益关系复杂。对于户籍改革的实际执行者地方政府而言，有着很强的内在动力通过对中央户籍改革意见的变通处理来降低地方财政成本并最大化地方利益，这将导致户籍改革的很多政策难以真正落地，政策效果偏离政策目标。
政策效果偏离政策目标
首先，大城市积分落户指标设置过于偏重人力资本因素，使农业转移人口普遍无法达到落户条件。为了避免落户可能给城市造成的过大承载压力，国家允许人口超过300万的城市实行积分落户制度，适当控制落户规模和节奏。然而，从各大城市出台的积分落户制度实施方案来看，积分分值的设置明显偏向于高学历、年纪轻、有技能、有住房、有投资的高人力资本禀赋人群，而普通劳动者与获得落户所需分值往往相差甚远。设置积分落户制度的初衷是为在大城市漂泊的农业转移人口提供一个通过努力实现落户的奋斗方向，是解决部分大城市落户难问题的破冰之举，而部分大城市实行的积分落户制只是帮助较高素质的外来市民实现了落户梦，却很少惠及最缺乏城市福利待遇的农民工，旨在促进农业转移人口落户的政策异化为人才落户政策，全国户籍人口城镇化率并未得到提高。
其次，部分城市的居住证申领门槛过高、福利含金量不足，给非户籍人口带来的便利有限。一方面，居住证申领条件仍然较高。虽然《居住证暂行条例》规定公民离开常住户口所在地到其他城市居住半年以上，有合法稳定就业、合法稳定住所的就可以申领居住证，但实际上仍然超出很多农民工的自身能力。另一方面，居住证持证者能够享受的公共服务依然有限。由于居住证缺乏有效的管理条件，在管理技术和手段上还比较落后，加之配套制度和措施改革缓慢，居住证持证人所能享受到的公共服务水平与户籍居民仍有较大差距。
再次，农业转移人口落户数量与财政奖补和土地指标挂钩易引发地方政府策略性行为。为了鼓励地方政府接纳外来农业转移人口落户，中央财政将根据东部发达地区的大城市、特大城市吸纳农业转移人口落户的数量对其进行奖励，同时还建立了财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助，新增城镇建设用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的机制。但是，在这种落户数量与财政奖补和土地指标挂钩的制度安排下，地方政府具有强烈的动机将城市近郊农民和城中村农村户籍居民转为城市户口，以此来兑现新增建设用地指标。由于城郊农民和城中村农村户籍居民原本就是本地户籍人口，其由农业户口转为城市户口并不会给城市财政带来实质性负担，并且因在地理位置上与城市接近，这两类农业转移人口实际上已经在很大程度上享受到了市民化的待遇，甚至在城市发展过程中通过征地拆迁获得了超市民化的福利待遇，他们并不属于城市的落户重点群体。因此，在地方政府的策略性行为下，财政奖补和人地挂钩政策依然未能使广大从偏远农村转移而来的农民工获得城市户籍，从而无法享受市民化待遇。
切实把户籍改革落到实处
户籍制度改革已进入到攻坚阶段，少数吸纳农业转移人口较多大城市成为改革的最后堡垒。当前，在推进户籍改革的相关政策大量出台的背景下，需要在以人为核心的新型城镇化建设原则的指导下，有针对性地细化政策设计，完善配套措施，切实把户籍改革落到实处。对此，应从以下几个方面入手。
第一，积分落户制应降低人力资本指标权重，强化对进城定居时间的考量。户籍是一个国家之内不同地区的居民的身份标识，绝不同于主权国家的国籍、绿卡等制度。大城市的落户政策不应走向根据一个人的人力资本量来决定其能否享受城市排他性福利的道路。只要是本国的公民，不管年龄、学历、财富处在哪个层次，都应该平等享受所在地区的公共福利待遇，务必要避免形成优质人力资本向大城市集中而“劣质”人力资本向小城镇和农村集中的政策导向。因此，大城市积分落户制应降低学历、职称、投资等与人力资本水平相关指标的权重，而以连续合法稳定居住和就业以及参加城镇社保一定年限等反映进城定居时间的指标作为积分制的主要权重，让广大农业转移人口真正获得落户城市的希望。
第二，以“低门槛申领，阶梯式赋权”为原则，调整完善居住证制度。居住证制度之所以是户籍管理制度的创新，是因为其与户籍制度一样，也具备人口登记管理和福利权益分配两种功能。即使居住证附带多项公共服务、没有任何申领门槛，仍然会有一些外来人口不去登记，如果设定的申领条件过高，就更会影响登记的效果。因此，居住证申领条件应尽量低，遵循“低门槛、阶梯式”的改革路径，细化相关规定。同时，应在进一步丰富居住证福利内含的基础上，以持证年限、社保缴费年限、依法纳税年限、遵守计划生育政策情况等条件量化构建居住证与落户的衔接条件，为居住证持有者提供落户的渠道。
第三，落户财政奖补和“人地挂钩”政策要明确落户农业转移人口的“外来”特征。农业转移人口包括本地的城郊农民、城中村农村户籍居民以及从偏远农村转移而来的外来农业转移人口，只有后者才是落户政策的主要实施对象。因此，在实行“人地挂钩”和财政奖补政策时，应明确城镇建设用地增加规模和财政性建设奖补资金额度要与本地区范围之外的农业转移人口落户数量挂钩。只有这样，才能激励地方政府推动从偏远农村转移而来的农民工落户城市，使真正的离乡进城农民的安居乐业需求得到满足。
(作者单位：中央党校经济学教研部)
