社会保障关乎国运、惠及子孙,是举国上下都高度关注的重大制度安排,也是全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。党的十九大报告明确提出:“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”要完成这样重大的目标任务,必须正视社会保障领域存在的问题与面临的挑战,认真贯彻落实十九大报告精神,做好科学的顶层设计,在主要制度安排与关键环节上下真功夫。
社会保障领域在取得巨大成就的同时也面临艰巨的改革任务
30多年来,我国的社会保障改革取得了巨大的成就。截至2017年底,全国参加养老保险人数超过9亿人,其中领取养老保险金人数达2.6亿多人;全民医保目标基本实现,参保率稳定为97%左右,13亿多人有了基本医疗保障;以最低生活保障制度为核心的综合型社会救助制度使近亿人口受益;养老服务与关乎儿童福祉的托幼事业都在快速发展,残疾人福利随着特困残疾人补贴与重度残疾人补贴的广覆盖亦得以提升。所有这些,不仅使我国人民的福利水平与民生质量得到了大幅度提升,也对世界的社会保障发展做出了重要的贡献。如果不算中国,全世界的社保覆盖面只有50%,算上中国则上升到61%。2016年国际社会保障协会将“社会保障杰出成就奖”授予中国政府,即是国际社会对中国社会保障发展成就的高度认可。
在取得巨大成绩的同时也要看到,随着我国经济发展进入新时代,社会主要矛盾已经发生了转化,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在社会保障领域仍然有着具体的体现,深化改革的任务依然艰巨,主要表现在四个方面:
一是制度分割导致了地区利益与群体利益的失衡。以法定的基本养老保险为例,迄今仍然停留在地区分割状态,导致不同地区筹资负担畸轻畸重和基金余缺两极分化现象。医疗保险在一些地区仍然是按照职工、城镇居民、农村居民三大群体的分割状态,同一地区不同身份的人口享受的是不同的医疗保障待遇,更造成了医疗保险基金的分割化,进而影响到基金的使用效率,降低了医疗保险制度的风险分散与保障能力。
二是权责不清导致了主体各方责任边界模糊,进而造成责任失衡和受益主体权益失衡。对社会保障责任的分担在政府、用人单位、个人及家庭之间并不清晰,中央政府与地方政府的责任分担亦处于模糊状态。近十多年的发展证明,这种权责边界不清带来的是政府责任日益加重,个人分担的责任比率在不断下降;中央政府的责任在日益加重,地方政府分担的责任比率亦在不断下降。由此带来了不同地区、不同用人单位、不同群体的社会保障权益的失衡。以城乡居民医疗保险为例,2003年出台农村新型合作医疗试点方案时,政府补贴与个人缴费之比是2:1,现在普遍演变为3:1、4:1,甚至个别地区成了8:1或更高,这种情形改变了制度变革追求责任均衡或相对均衡的初衷,追求共享的权益高涨,而承担共建责任的积极性在下降。照此发展下去,必然会因社会保障制度的刚性发展而致可持续性不足。
三是政府主导的法定基本保障独大,市场与社会提供的补充保障并未得到应有的发展。我国社会保障覆盖面特别是养老保险与医疗保险覆盖面的持续提高,在很大程度上取决于国家财政补贴的增长,是政府负担基础性养老金使这一制度迅速覆盖到所有老年人身上;同样也是政府补贴的提高使全民医保目标得以快速实现。但市场主体与社会力量参与社会保障体系建设的积极性并未得到有效调动。比如,多层次养老保险体系是我国养老保险改革的既定目标,也是当今世界养老金制度改革与发展的共同趋势,但在我国只有约5%的人享有第二层次即企业年金,商业性的养老保险更是几乎可以忽略不计,法定基本养老保险一层独大的局面既使这一层次承担了所有的压力,也使第二、三层次养老金丧失了存在与发展的空间;慈善事业发展不够充分,对法定社会保障制度的补充严重不足。市场主体与社会力量参与的缺失,结果必然是整个社会保障体系建设的物质基础无法持续壮大,亦使城乡居民的福利需求得不到有效满足。
四是养老、育幼、助残等方面的基本公共服务发展不足。在过去30多年间,整个社会保障体系所表现出的特征是经济保障受到高度重视并确实取得了巨大成效,但服务保障供给严重不足,养老服务、托幼服务、残疾人服务等社会福利事业因政府投入有限性与市场、社会投入积极性没有得到有效调动,一直处于发展不充分的状态,直接影响到了城乡居民后顾之忧的解除,也制约了城乡居民生活质量的持续提高。
