就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程。2020年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》提出了“实现更加充分更高质量就业”的目标，并明确“强化就业优先政策”的主要任务。就业优先政策是新时代坚持就业优先战略的具体体现。深入研究强化就业优先政策体系，在推动就业优先政策体系完善、增强宏观政策作用，及协调就业优先政策同其他宏观政策之间的关系等方面，都具有十分重要的政策价值和现实意义。
一、就业优先政策体系尚有弱项
(一)补贴政策的普惠性不足
近年来，大数据、云计算、物联网等新兴行业快速发展，企业对劳动者综合素质和技能要求不断提高，但是技能培训的内容和方式方法不能充分满足企业和各类人才的个性化需求，导致企业对培训安排不满意，劳动者参训的积极性不够。个别补贴的扶持对象范围小，政策下达落地不到位。
(二)就业政策的整体性不足
相比城镇劳动力，农村劳动力的就业帮扶力度偏弱，涉农促就业政策只包括鼓励单位招用、职业培训、职业介绍和小额担保贷款等。农民工、高校毕业生、复退转业军人、困难群体、妇女、残疾人等群体均有专门的就业政策，既各自独立，又有部分交叉。区域就业政策各异，不利于整合资源形成合力。
(三)金融政策的匹配性不足
广大劳动者对小额担保贷款需求强烈，但是获得的政策支持依然不够。针对部分企业的金融优惠政策在落地中不能有效惠及需求群体。相关激励政策和保障措施不到位，融资服务不能满足需要。金融资源分布不均，区域服务基础设施差异大，民生性金融发展环境不佳，地方服务平台与就业导向行业企业的关联弱。
(四)灵活就业的保障性不足
灵活就业和新就业形态与劳动制度不适配，劳动法律标准不能规制新业态的管理方式、从业者待遇、双方权责等。就业补贴政策不能覆盖新就业形态从业人员。各地对于灵活就业群体参保项目的规定不尽相同，存在捆绑式或固定参保项目的情况，灵活就业群体缺乏自主选择权。灵活就业群体参加工伤、失业等社会保险问题亟须重视。
(五)失业保险的运用不充分
防失业功能偏弱，失业保险不能完全体现积极就业内涵，失业保险基金的促就业支出占比低。保障程度偏低，稳岗补贴受益职工仅限企业在职职工，其他单位参保在职职工无法享受。落实工作有待改进，联系企业不够密切，服务不够深入，还未做到应补尽补。服务管理体系不健全，审核流程和周期长。
二、政策建议
在新发展阶段下，落实新发展理念、构建新发展格局要求强化就业优先政策体系，推动高质量发展、深化供给侧结构性改革有利于满足广大劳动者对体面劳动、全面发展美好生活的需要。展望“十四五”时期，我国就业总体仍将保持平稳态势，但同时总量和结构性矛盾也将长期并存，内外部不确定因素叠加可能加剧规模性失业风险。
面向2035年现代化远景目标，根据国际发展环境的深度调整、国内发展条件的重大变化，针对我国短期和中长期就业领域的主要矛盾，与时俱进完善就业优先政策体系，强化短期政策与中长期政策的协调性，补短板，强弱项，实现精准施策、重点施策、稳定施策，最大程度释放政策体系效能。
(一)尽快调整财政支出政策，优化就业支出结构
一是加强落实促进性就业政策。实施更加积极的就业政策，进一步落实职业培训、创业培训和就业见习等促进性就业政策。精心组织开展职业培训，针对市场需求完善和更新培训科目，了解劳动者的培训需求和就业意愿，采取委托、联合、因地制宜就近培训等手段，开展“订单式”“对接式”“储备式”培训，多层次、全方位提高劳动者的技能，增强就业竞争力。
二是合理拓宽资金支持创业和中小微型企业范围。规范和简化创业和经营的条例和法规，支持青年就业创业项目，促进高层次人才创业带动就业。健全创业担保贷款政策措施，简化审批程序，各级财政部门要安排好贴息资金，配合主办银行做好小额贷款的发放工作。同时，综合施策支持中小微型企业发展。通过提供低息贷款或政府担保贷款，消除中小微企业发展“瓶颈”。通过降低税率、加大税收减免额度、延长纳税期限、调整社保缴费基数和降低社保费率等，为中小微企业减负。根据现行制度规定，将符合条件的中小微型企业纳入政府采购制度中，鼓励大企业向中小微型企业分包产品及零配件。
三是在省级就业专项资金中安排服务基本经费。修改《关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》第四部分第(八)项规定的内容，将“公共就业服务基本经费”纳入。
(二)按照实际居住地确定就业优先政策扶持对象
一是修改《就业促进法》。将第五十六条规定的内容“确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业”中的“城市”改为“城乡”，以及将“法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状况的城市居民家庭，可以向住所地街道、社区公共就业服务机构申请就业援助”中的“城市”改为“城乡”。对应修改《就业服务与就业管理规定》第五章第四十条规定的内容。
二是修改《关于全面推进零就业家庭就业援助工作的通知》。将第二条“建立申报认定制度”规定的内容，一是将“零就业家庭是指城镇家庭中，所有法定劳动年龄内、具有劳动能力和就业愿望的家庭成员均处于失业状态，且无经营性、投资性收入的家庭”中的“城镇”改为“城乡”。二是将“符合上述条件的家庭，可按照自愿原则，向户籍所在地的街道(乡镇)劳动保障工作机构申请零就业家庭登记认定”中的“户籍所在地”改为“实际居住地”。对应修改《就业服务与就业管理规定》第五章第四十一条规定的内容。
三是落实《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的要求。全面推行流动人口居住证制度，健全与居住年限等条件相挂钩的公共就业服务提供机制。对持居住证一定年限、缴纳社会保险费一定年限、购房、依法纳税、遵守计划生育政策等的持证人家庭，纳入劳动力就业动态服务制度的扶持对象范围。
(三)完善就业财政补贴政策，稳妥推进政策落实
一是健全职业培训政策。统筹整合培训资源，进一步提升就业创业培训覆盖面和针对性。开发建立全域统一的创业就业技能培训管理服务平台，通过统一平台为主管部门、培训机构、参训人员提供便捷全面的服务。各类培训主办部门的相关政策、信息、组织、服务等信息通过平台发布并接受社会监督，所有有意向参加培训的人员和提供培训服务的机构通过平台咨询报名并获得服务。在统一服务平台基础上，由市、县级财政根据本地实际、市场需求、上级下达任务和补助资金情况，明确牵头部门负责按有关规定统一进行管理和组织实施。建立全域统一的创业就业技能培训管理服务平台。将就业补助资金支持企业岗位技能提升培训与失业保险支持参保职工提升职业技能合并使用。
二是分类落实职业培训补贴政策。按照中央统一部署，结合实际分类落实职业培训补助。对于个人参加培训的，放开培训市场，鼓励各类符合条件的培训机构参与培训，个人自愿培训、费用实行“先垫后补”模式，政府以培训结果作为发放补贴的依据;对于政府采取项目制方式委托培训机构培训的，建议由人社部门牵头，财政部门配合，尽快出台政府采购培训服务指导意见或操作指南，明确承担培训机构应当具备的基本条件、资质要求、购买内容、购买程序和费用标准等，经采购单位验收达到采购合同规定的服务标准后，直接将培训费支付给培训机构。
(四)畅通传导机制，强化金融政策促进就业效能
一是深化金融领域体制和机制改革。支持地方政府以化解区域性金融风险为目标，量力而行，深化农村金融机构的市场化改革。提高直接融资比重，建设直接融资和间接融资协调发展的金融市场体系。发展多业态的普惠金融组织体系，构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系。发挥政策性金融和商业性金融的不同作用，整合各类扶贫资源，开辟扶贫开发新的资金渠道。深化农村金融改革，鼓励国有和股份制金融机构开拓市场。支持小微企业融资，扩大非金融企业债务融资工具。
二是激发实体经济的活力。坚持以服务实体经济为方向，对金融体系进行结构性调整，大力提高直接融资比重，改革优化政策性金融，完善金融支持创新的政策，发挥资本市场对于推动科技、资本和实体经济高水平循环的枢纽作用。建议出台推动实体企业改革的相关政策，降低实体企业各项成本。政策重心是使实体企业从单纯的追求经济利润增长转向为追求人与自然和谐发展，政策目标是使实体企业从要素积累转向技术创新，政策手段是使实体企业从倾斜性发展转向普惠性发展。
三是发展普惠金融。对农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。健全多层次的金融服务供给体系，充分发挥传统金融机构和新型业态的作用，积极引导各类普惠金融服务主体借助互联网等现代信息技术，创新金融产品，降低交易成本。完善普惠金融服务保障体系，完善普惠金融基础设施建设，健全普惠金融信用信息体系，推进农村支付环境建设。建立法制规范和监管体系，促进金融资源向普惠金融倾斜。
四是强化民生性金融支持。侧重扶持重点群体，实施临时性延期还本付息、减免罚息等措施，加大信用贷款、中长期贷款投放力度。试点将农民工在城市创业纳入小额担保贷款支持对象。扩大担保与反担保主体范围。
(五)加强政策支持和规范，保障灵活就业者权益
一是研究新业态保障体系。对适用现行劳动保障法律法规的劳动用工依法予以规范。对难以直接适用现行劳动保障法律法规的新业态从业人员，引导企业积极履行社会责任，通过签订书面协议，明确新业态企业和从业人员以及关联单位的权利和义务。建立适应于新业态用工的劳动标准体系，在工时、劳动定额、最低工资、社会保险、安全保障等劳动标准方面。加快建立适应于新业态用工的劳动标准体系。
二是研究多元化社保办法。建立以劳动者可监控收入为基础的社会保险政策，破除职业身份、就业区域等条件限制，提高制度的包容性和弹性。探索面向平台从业人员的社保代缴服务，建立更灵活、更人性化的申办申领和转移接续等经办管理服务模式。研究以个人身份跨户籍所在地参保及参加失业保险、工伤保险办法，积极引导新业态企业和从业人员参加医疗、人身意外伤害等商业保险。探索建立新就业形态从业人员职业伤害的保险办法。落实未进行工商登记注册的网络商户从业人员可被认定为灵活就业人员并享受相应扶持政策的有关规定。
三是优化就业服务。完善就业创业补贴政策，支持从事新业态领域就业。拓展劳动力市场服务，为新业态创业型、自我雇佣型和共享用工等劳动者提供招聘求职等服务。探索对新业态企业吸纳就业困难人员、退役军人、高校毕业生等，符合条件的按规定落实补贴等政策。优化灵活就业社保补贴政策或社保减免政策，降低新业态从业人员社保负担。研究针对平台用工的就业扶持和补贴政策，对于解决就业群体规模比较大的平台，在不以劳动合同为条件的情况下，可根据就业时间或劳动收入情况给予稳岗补贴。对于灵活就业人员，虽然未参加失业保险，但也可以享受失业保险基金支出的就业扶持政策。
(六)改进失业保险补贴政策，扩大资金的受益面
一是增强失业保险防失业功能。有效的失业保险制度通过经济稳定化机制发挥作用，既可以为失业者提供保障，同时又具有明显的宏观经济效益。应根据中央统一部署，回应人民群众新期盼，尽快完成失业保险条例修订工作，扩大参保对象范围，将企事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织及其职工都纳入进来;拓宽基金支出范围，除了失业金、医疗补助金等“保生活”支出，加强在信息服务、技术培训、提供就业机会等“防失业”“促就业”上的支出。
二是扩大受益对象范围。对于稳岗补贴政策，进一步细化补贴享受条件，降低政策门槛，提高补贴享受单位比例。在工作层面建立稳岗补贴企业实名信息系统，并将岗位动态监测数据与工商注册等信息对接，分行业、分企业用工规模制定裁员率标准。对劳动密集型企业和暂时经营困难企业，通过适当提高裁员率上限标准和缩短缴纳失业保险费期限等。对于技术技能提升补贴政策，授权地方结合实际，将政策使用范围拓展到事业单位职工和专业技术等级证书。
三是做好服务。运用多种媒介手段，增加失业保险政策认知度。及时向参保单位传达财政就业补贴、失业保险补贴及其他社保政策信息。深入基层、企业和学校，开展精细化服务。加强基层工作人员业务培训，加快建立统一规范的就业政策落实和资金使用管理信息系统，大力实施基层社保就业服务能力提升建设工程。
[1]作者简介：杨宜勇，中国宏观经济研究院社会发展研究所所长、研究员。王阳，博士，中国宏观经济研究院社会发展研究所副研究员。
