安居乐业是我国城镇化过程中，大众广为关注的问题。2011年3月发布的国务院政府工作报告提出，“十二五”时期的主要目标和任务之一是，“全国城镇保障性住房覆盖面达到20%左右”。2013年3月发布的国务院的政府工作报告提出，“为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境”。同时应看到，增加就业一直是我国市场经济宏观调控的重要目标之一，为了促进就业，中央政府采取了一系列的措施。然而，住房保障既可以促进就业，也可能会损害就业的积极性。在对西方国家住房保障的政策实践研究中，人们开始注意到住房保障的就业负效应。
在西方社会，许多国家的住房保障（包括实物公共租赁住房和租房补贴），最初的主要目标是为中低收入家庭提供基本的且可支付的住房。一战尤其是二战后，由政府资助和非营利部门建设管理的公共租赁住房，为退役军人及其家庭提供住房保障。同时，公共住房还为在工厂从事技术性和半技术性工作，且收入一般的体力劳动者，提供住房保障。在20世纪中期的西方社会，这些劳动者被视为经济发展的基础。从当时来看，住房保障使有劳动能力的人们积极参与经济活动，包括就业以及参加教育培训和无偿志愿工作，以提高技能为就业做准备。他们通过在企业就业获得劳动报酬来维持家庭生计，促进了经济发展。
从20世纪70年代中期以来，西方社会由于经济、社会和政治的变化，住房保障促进就业的积极效应减少，消极效应开始凸显。公共住房中有劳动能力并且就业的经济活动人口，大幅度下降。一些有劳动能力的人为了获得住房保障，不就业或者保持低收入的就业，以符合准入和使用的门槛，从而对劳动力市场产生了一些消极效应。
从住房保障解决中低收入家庭住房困难这一目标来看，确实有必要对没有劳动能力的非经济活动人口提供保障。然而，在西方社会的住房保障体系中，一些有劳动能力的人却不工作，而是依赖失业保险和保障性住房维持生活。
第一，住房保障对就业积极性可能有负效应。在公共租赁住房的租金低于市场租金的情况下，它收取的住宅租金通常基于成本而设定。如果租户就业收入超过了公共住房准入门槛，就必须要支付市场租金。因此，就业实际增加的收入，在扣除相应增加的公租房租金支出后，净收益可能会很小或者是负的。这样即使有低收入工作机会，如果租户的净收益增加很少，或者没有增加，他们的理性选择是不工作，于是陷入了失业陷阱。由于税收和福利体系的影响，如果他们从低收入的工作转向更高收入的工作带来的净收入，无法随着工作时间增加或者工资的提高而增加，他们将选择保持低收入工作，于是陷入了贫困陷阱。此外，在租户支付租金与收入相联系的情况下，住房保障也可能影响就业的积极性。关于美国的研究表明，住房补贴对就业有消极影响。然而其他国家的实证研究，则存在着不完全一致的结论。这可能同补贴的标准和覆盖范围有关。
第二，公共住房的准入标准和筛选程序对就业有负效应。因为申请公共租赁住房的竞争十分激烈，一些候选人为了得到公共租赁住房，即使有更高收入的工作机会，还是选择不工作或者保持低收入的工作。这样就产生了住房福利的锁定效应。最近有关澳大利亚的实证研究，支持了住房福利锁定效应的存在。
第三，公共租赁住房的区位距离就业中心太远，以及集中建设的公共租赁住房社区形成了不就业的文化，缺少就业榜样，也会影响有劳动能力人群就业的积极性。
第四，公共住房的安全也会影响就业的积极性。一些研究表明，公共住房的租户很重视安全性，他们不愿因为参加期限不确定的临时性工作，以致收入超过了公共住房标准，因而不得不退出公共住房，致使生活被扰乱。而且，公共租赁住房的分配和转换制度通常缺乏弹性，租户退出本地的公共住房到异地找工作，并不能很快申请到工作地的公共住房，这限制了他们快速搬迁到别的地方寻找工作，仅仅在异地有明确的好工作、较高的和可持久的收入前景下，他们才会搬出公共住房。
第五，很多的公共租赁住房没有空闲的房间、车库和棚屋、储存生产工具或货物的空间、可以提供非正式的托儿工作或者正规的家庭照料服务的空间以及在家工作或学习的空间，使有劳动能力的租户无法在家自己当老板，从事经营管理活动或者从事其他工作。
从西方国家的政策实践来看，主要采取以下几种方式来降低住房保障的就业负效应。一是公共住房区位通常选择接近就业区位，或者选择附近有公共交通站点的地方，以提高就业可达性。此外，公共住房采取尽量小规模且空间分散、与商品房混合布局。二是住房保障方式更多地选择住房补贴，并且有意识地将中低收入家庭迁入有发展机会的新社区，例如美国的MTO计划。三是税收和失业补贴、住房保障的统筹设计。如在居民收入上涨一段时间后，租金依然不调整，提供免税期并且找到工作后给予奖励。四是通过设置较长租期的租赁合同，以及和租户分享产权或者向租户出售公共住房，加强租户的安全性。五是在公租房的房屋设计方面，由社区配套基础设施和商业服务设施的建设，提供一些小的工作空间和就业机会。六是在准入设计方面，允许申请者的收入在一定时间范围内有一定的波动。避免因短期收入波动而导致他们不符合条件而退出。
借鉴西方住房保障对就业影响的政策实践，为了降低住房保障的就业负效应，我国保障房建设应该小规模集中，大规模分散，布局在交通相对便利区位，最好接近就业区位，或者在社区布局一些适合中低收入家庭就业的岗位和小工作空间。在住房短缺问题解决后，更应该采用住房补贴方式。同时，加强住户经济参与、税收、住房保障和社会保障的统筹设计。如对有劳动能力的公租房租户，要求在没有就业时积极参与教育、培训或者无偿的志愿工作，有就业的时候给予一定鼓励，例如在收入波动一定范围内暂不增加租金。■
（作者单位：中央财经大学城市与房地产管理系）
