澳大利亚在个人养老保障方面曾长期依靠国家财政作为全部资金来源，但随着社会老龄化问题日益显现，1983年澳大利亚开始尝试建立由雇主和雇员分别缴费的养老保障体系。1992年澳大利亚立法强制要求雇主为雇员缴纳年金基金。新制度不仅减轻了政府的财政负担，而且扩大了养老保障的覆盖范围和支付水平。
澳大利亚养老保障制度的三大支柱
现行澳大利亚养老保障制度由三大支柱构成，覆盖了基本养老保障和补充养老保障两部分。第一支柱是由政府提供的最基本养老保障，一般称之为老年养老金。这一制度适用于澳大利亚全体公民和在澳大利亚居住10年以上的外籍人口，在满足相关收入与资产测试后，个人最高领取金额是每周569.80澳元，夫妇最高领取金额是每周951.80澳元，该支柱是传统养老金制度的延续。第二支柱是强制供款的年金制度。强制供款的年金由雇员工资收入的9%累计而成，雇主和雇员都无需对这部分基金缴纳税收。第三支柱是个人自愿缴纳的年金制度，具有储蓄性质，但个人在退休前一般都无权使用。第二支柱和第三支柱的年金基金都存入个人账户，个人可以选择将该年金基金投资到不同风格的基金组合中。
在个人账户的资金累计方式上，澳大利亚有两种模式。第一种是固定供款模式，指养老金总额等于雇主和雇员的供款加上投资收益（或投资亏损）减去受托费用和其他支出后的所得，养老金的投资风险由雇员承担，雇员在退休时可以获得的养老金水平需要根据养老金的投资情况来确定。第二种是固定收益模式，指根据雇员的工作年限、工资水平等指标综合计算出雇员在退休时可以获得的养老金总额，养老金的投资风险由雇主承担，雇员退休时可以获得的养老金水平是可以预先确定的。当然，由于雇员工作变动等原因，其可能拥有数个或为固定供款模式，或为固定收益模式的个人账户。
澳大利亚的年金基金（有时也被称为“超年金”）有多种存在形式。零售年金基金是指公开吸收社会公众参与的养老基金。公司年金基金一般是大型公司为自己雇员设立的养老基金，非公司雇员不得加入。行业年金基金，顾名思义一般仅管理某行业雇员的养老基金，如“大学年金基金”的成员范围一般仅包括高校雇员；还比如公共服务行业年金基金，该基金的成员主要是公务员和其他公共服务行业人员。另外，还有近年来发展十分迅速的小型年金基金，其中又以“自我管理型养老基金”最为引人瞩目。该基金的成员均为受托人，管理自己的养老基金。最后，澳大利亚还有一些特许转存基金，由政府指定受托人管理一些无名氏的养老金以及一些无法支付管理费的小额账户。在众多年金基金中，公司年金基金一般采用固定供款模式，数量有限。行业年金基金的特征是低管理费用，没有中介费。零售年金基金一般费用较高，但有更多的缴费自由，比如参与人可以选择支付固定费用或者比例费用。
在澳大利亚，年金基金运营十分市场化，基金所需的各种服务，如管理、投资、咨询、审计等都采取“外包”的形式。在投资方面，年金基金的受托人一般都会指定多家投资管理公司，提供多种投资组合，以供个人选择。
根据法律，澳大利亚的年金基金运作采取信托结构。受托人从事年金基金受托业务必须获得审慎监管局的执照。受托人可以是个人，也可以是法人。由于澳大利亚是联邦制普通法国家，信托法以及各类受托人法都表现为地方案例法或成文法。为规范澳大利亚全国的养老金法律制度，1987年、1992年、1993年、1997年澳大利亚国会相继通过了《职业年金标准法》、《年金基金保障法》、《年金基金行业监督法》以及《退休存款账户法》等联邦法律。
《职业年金标准法》设定了年金制度中雇主与雇员平等的基本原则和运行标准，及对年金基金进行审计的制度。《年金基金保障法》要求雇主必须为雇员建立年金保障，违者严惩。《年金基金行业监督法》的主要目的是为规范年金基金受托人的行为和工作标准：受托人应将基金成员的利益放在首位，将年金基金资产与受托人自有资产分开，不参加可能会影响其正确行使受托职责的活动。《退休存款账户法》主要对退休存款账户的设立、使用和税收等问题进行规范。
澳大利亚财政部负责制定年金基金的基本行政法规和规章制度。澳大利亚年金基金的监管主要由三大政府机构负责：审慎监管局、证券投资监督委员会和税务局。
审慎监管局负责按照《年金基金行业监督法》及其相关规定，对超过五个成员的年金基金受托人进行审慎监管。审慎监管局的审慎监管内容则主要集中在审慎监管标准的制定，监督年金基金的风险敞口，确定受托人的资本充足率以及外包准则等。证券投资监督委员会监管年金基金的公司受托人，批准投资经理资格，批准财务规划公司和年金基金受托人营销的金融产品，监督金融产品的信息披露和投诉管理等。税务局负责监管成员少于五人的年金基金和自我管理型的养老基金，并在税务方面监管其他类型的年金基金。
澳大利亚养老保障制度对中国的启示
（一）统一我国的养老保障制度，增加对社保基金的财政投入
相比澳大利亚，我国政府目前提供的社会基本养老保障覆盖率较低，并且机关事业单位、城镇企业和农村的基本养老保障还处于各自为政的割裂状态，不少农村人口甚至还未被基本养老保障制度所覆盖。而城镇企业职工的基本养老保障实施社会统筹与个人账户相结合的制度，其中社会统筹部分相当于第一支柱的基本养老保障，第二支柱的个人账户的养老资金主要由企业和个人共同承担。机关事业单位依然实施退休制度，单位和个人均不缴费，退休费完全由财政和单位负担。这种分立的养老保障制度不仅在制度上造成不同地域和职业间公民的基本养老收入不平等，而且也使得我国基本养老保障资金一直存在缺口。自1998年以来，国家财政多次以借款或转移支付的形式补助养老基金，但由于缺口过大，直至2004年后，我国的基本养老金才做到按时足额发放。据有关单位测算，2010年我国城镇退休人员将达7000万人，2020年将超过1亿人；农村人口的养老保险问题更大，因为目前大部分农村人口都还未进入基本养老保障体系，如果今后农村人口的基本养老金也由国家财政负责，则未来我国的财政压力将异常巨大。
澳大利亚也曾经历过与我国养老保障制度相似的财政支付巨大的问题。为保证政府未来有能力继续维持由其负责的养老保险支出，2006年3月澳大利亚国会通过《未来基金法》，设立专业基金，进行投资以积累资金，帮助政府在2020年前弥补可能出现的对政府雇员的养老保障透支部分。2006年，澳大利亚政府直接拨付了180亿资金作为未来基金的起始资金，2007年又累计拨付了约382亿资金至未来基金的专有账户。澳大利亚的未来基金的覆盖范围虽然小于我国的社保基金，但成立基金的目的都是弥补政府负责部分的养老金亏空。只是澳大利亚未来基金更显得未雨绸缪，它实际上是在弥补政府未来可能会产生的养老保险支出，而不是指现在的财政支出；并且通过取消、限制固定收益模式等方式，未来基金预计将在2020年前完成任务。而我国的社保基金甚至还无法弥补养老保险基金的当前亏空，更谈不上去弥补未来的养老保险基金亏空。这主要是因为存在固定收益模式，农村人口未进入统一社保体系，现行城镇养老基金还未实现全国统筹等问题所造成的。借鉴澳大利亚未来基金的模式，我国应尽早尽快增加对社保基金的财政预算拨款，不仅使社保基金可以肩负目前的养老金支付责任，而且可以完成未来我国全社会的基本养老保障之需。
当然，解决基本养老保障资金欠缺的最终途径还是改革我国的养老保障制度，在增加基本养老保险覆盖面和统筹范围的同时，改革机关事业单位的退休制度，增加固定供款模式，减少固定收益模式；鼓励农村人口以互助形式加入基本养老保障体系，鼓励全社会成员积极参加补充养老金制度；并最终实现我国养老保障制度在全国范围内的统一。
（二）通过积极的财政、税收以及投资政策，引导企业与个人参加补充养老保险
为支持和促进养老金体制的改革，澳大利亚政府采取了一些积极的财政和税收政策来引导自愿缴纳的年金基金的发展。为了鼓励更多中低收入群体加入到补充养老保障制度中，澳大利亚政府承诺：如果个人从税后收入中再缴纳年金基金，则个人每缴纳1澳元，政府将缴纳1.5澳元，最多每人每年可得到1000至1500澳元的政府补贴。同时，澳大利亚政府还通过一系列的减税措施来鼓励公众参加年金基金。目前比较重要的税收政策包括：雇主每年为雇员缴纳的年金基金在5万澳元内（如果雇员年纪超过49岁，则为10万澳元）不作为雇员的收入缴税，自由职业者自愿缴纳的年金基金则可以申请全部抵税，60岁以上的个人从年金基金中提取资金不征收所得税等。
在养老保障制度体系构建上，建立多层次、全方位的养老保障制度体系已经成为各国的共识。世界银行建议各国实现养老金体系多样化，既有维持最低生活标准的公共部分，又包含私人管理和私人筹资部分，同时强调养老金改革与促进经济成长和发展的内在联系。我国应当借鉴澳大利亚采取的政府、企业与个人共同承担养老保障的做法，在政府继续承担公民基本养老责任的基础上，加强第二支柱和第三支柱补充养老基金的建设。只是由于我国采取的是一种社会统筹和个人账户相结合的基本养老保障制度，社会统筹经常侵占个人账户的资金，使得“空账”问题在我国显得特别明显。因此在第二支柱养老保障基金的建设中，必须做实个人账户，确保第二支柱与第一支柱之间存在泾渭分明的界限。政府对第一支柱的财政补贴不应采取“暗”补形式，因为被动的财政转移根本就起不到鼓励社会公众积极参加养老保障的引导作用。对养老基金的税收激励，我国在制度上则更是显得落后，作为第二和第三支柱的企业年金制度虽然已经建立，但企业和个人得到的税收优惠却比较有限，社会公众的缴纳积极性不高。
此外，澳大利亚政府十分尊重个人对自己养老基金的投资策略选择，大众有自主选择补充养老金的投资权利，人们可以自由地将自己的养老金资产从一个年金基金转到另一个年金基金；有些人则选择自我管理养老金投资。这种自由的选择权一方面可以增加年金基金间的竞争性，另一方面也强调了对养老保障中个人责任。我国在未来的养老保障制度改革中，应加快财政的积极转移和扩大有关补充养老保障的税收优惠，并可以考虑给予个人更为灵活的投资选择，比如放开个人对自己个人账户的投资选择权，这些改革措施的目的是激励企业和个人积极参加年金制度，做实做强养老保障的第二和第三支柱。
（三）完善法律体系，建立具有竞争性的审慎监管格局
澳大利亚对年金基金行业实行了一种功能监管模式，各监管机构按照各自的法定职责，针对年金基金行业的不同问题进行监管。功能型监管的优点在于金融监管的协调性高，监管中的盲点容易被发现并能得到及时处理，金融机构资产组合总体风险容易判断；由于采用统一的监管尺度来管理金融机构的相同业务，相对比较容易创造一个公平竞争的市场环境。除了功能监管模式外，“单一目的原则”是澳大利亚年金基金审慎监管中又一重要原则。根据《年金基金行业监督法》，年金基金的受托人必须确保养基金的运作和管理必须仅为基金的参与人或其收益人的养老目的，而不能有其他不相关目的。“单一目的原则”可以确保不同监管机构采取相同的监管尺度，保证澳大利亚年金基金行业的健康、有序和协调发展。
我国对养老基金的监管还未形成富有效率的监管体系。在负责基本养老金的社保基金层面，财政部与劳动和社会保障部联合拟定社保基金管理运作的有关政策，并对社保基金的投资运作和托管情况进行监督；在社会统筹和个人账户层面，各地劳动保障行政部门对地方养老基金进行监管。中央和地方相互分散的监管体系，延长了养老基金的管理链条，从而也增加了监管难度；而部分监管者同时兼立法、管理、监督于一身的监管模式，不仅容易使监管流于形式，而且监管透明度低，缺乏效率，甚至还会滋生腐败行为，如地方政府官员挪用养老基金用于市政建设，养老基金管理人员贪污等；再加上我国目前还未有专门的养老保障法，也没有专门的养老基金监督法，涉及养老基金监管的规则仅是部门规章，立法层次不高，这也在一定程度上造成监管效率低下。从一元养老基金监管模式向多元养老金监管模式的转变是世界各国养老基金监管的一个趋势，在这方面，我国可以借鉴澳大利亚完善的养老保险法律体系和多元化的功能监管模式，逐步建立起包含有“单一目的原则”的多元审慎监管格局。
养老金体制对国家经济稳定和老年人口安全起到非常重要的作用。澳大利亚的养老保障制度的经验表明养老保障制度必须建立在具有明晰的基本法律关系，社会各界积极参与以及有效监管的基础之上。我国应根据自己的国情，有条不紊地进行养老保障制度改革，尽量减少社会贫困，降低公众对退休后生活标准大幅下降的忧虑，努力保护老年人免受经济和社会危机的负面影响。
作者单位：中欧陆家嘴国际金融研究院、特华博士后科研工作站
