针对中国养老金缺口以及相关的延迟退休年龄问题，近期政府、学界和普通民众纷纷表达出分歧严重的意见。有效解决这些社会分歧的关键，应是理性、客观地搞清楚问题的由来、严重性，进而明确可供选择的政策选项，形成社会共识。
首先需要澄清的是，中国养老金缺口，是指未来可能发生的，职工养老保险体系中养老金支付超过参保人缴费的金额。当前热议的养老金缺口，并非是说今天就存在，也不是说出现后政府就无法支付养老金。如果养老金存在缺口，需要政府动用其他财政资金予以补贴，因此这一问题实质是财政可持续性问题。
核算养老金缺口，有不同的口径，其基础均是要将一定时期内每个年度的养老金盈余或缺口估算出来。既可以把年度盈余和缺口折算为现值，如中银团队的18.3万亿，是将未来70年的年度缺口折算而来；也可以将其折算为终值，如人社部所说的结余2万多亿，就是1998年至今年度结余的终值，不过这是实际值。我们认为，将年度缺口或盈余除以年度GDP，或将终值除以年度GDP所得的相对值，更为直观，也更具经济意义。
需要注意，所有对养老金缺口的估算，都必须要建立在各种参数或体制假设的基础上，尤其是对未来实现全民“老有所养”具体方式的假设。假设不同，具体的结果就有所差异。我们假设未来中国职工基本养老保险不断扩展，到2050年覆盖城镇人口的80%，则其缴费体系到2016年前后就会出现当年资金缺口；其后不断攀升，到2050年达到峰值为占GDP的5.05%。考虑已有的资金积累和维持现有力度的财政补贴，到2050年累积的资金缺口将占当年GDP的51%。
老龄化速度过快应是首要原因。以15-59岁人口与60岁及以上人口之间的比率反映整体养老供养关系，按照联合国的人口预测，2010年是5.51位年轻人供养1位老人，至2050年将下降到1.73：1。老龄化导致养老金缺口巨大，进而倒逼改革，这一幕正在发达国家发生，中国也不会例外。中国的老龄化更具有迅速变老、未富先老的特点，如没有相应的制度改革，必然意味着在现收现付式的养老保险体系中，缴费人数大幅下降，领取养老金人数大幅上升，由此会出现较大的资金缺口。
历史欠账的影响也不容忽视。1998年全国统一职工养老保险模式运行之时，留下的结余仅682亿，而当年即需领取养老金的离退休人员数量已达2727万人，与缴费人数之比为32%。与之对比，美国政府管理的养老保险自1935年开始运行，两年后才有第一个人领取养老金。
行政事业单位养老金双轨制，实际上与当前职工养老保险体系的资金缺口没有关系。如未来实施并轨，由于行政事业单位的离退休人员比重也超过30%，“老龄化”同样很严重，因此并轨实质上将导致养老金缺口的扩大。当前为实现“全民皆年金”目标，大力推广的居民养老保险需要以财政补贴为主要资金来源。这两者都将对要求财政对全民养老保障体系提供大量补贴，进而对财政可持续性产生较大压力。
可以说，在人口老龄化的冲击下，养老金巨额缺口几乎在所有国家都会存在，在中国也并非洪水猛兽。有关这一问题的讨论，在发达国家大致在上世纪80年代就以引起广泛关注并有很多讨论。对于我国未来的养老金缺口问题，在当前更需要全社会理性讨论、坦然面对，在各种可能的政策选项下取得共识，打出“组合拳”。
加强对养老保障财务状况的长期预测，促进全社会的理性思考。养老保障领域的管理必须有长期视野，政策的制定和调整必须考虑到其长期影响。当前，各级政府均应定期预测未来50年或更长期限养老保障体系资金缺口的前景。这既可以显示各种政策调整的长期影响，也有助于主动发现问题，促使全社会理性讨论并进行政策调整。以此为基础，还可以设立养老金待遇调整的规则，稳定公众预期。美国在这方面是我国的好榜样，其养老保险体系至今依然有较为丰厚的盈余，但其历史上多次发布报告预警未来的资金缺口，进而取得公众的理解并推动了改革。
延迟退休年龄是必然方向，但须注意时机和方式。我国当前的法定退休年龄是男年满60周岁，女性更低，均远低于发达国家标准。现实中大量提前退休的存在，导致实际退休年龄过低，进而加重了养老金缺口的财务压力。以若干省份的调研情况来看，提前退休比重占30%以上，男性实际平均退休年龄为53岁，女性为48岁。如同发达国家一样，延迟退休年龄是应对养老金缺口的必然方向，需要注意的是时机和方式。所谓时机，需要考虑延迟退休年龄是否以及在多大程度上会挤出青年人就业。挤出较多，则无助于降低养老金缺口。劳动力市场形势不同，答案也将不同。总体判断，当前是讨论并启动改革的恰当时机。所谓方式，应注重采取小步渐进的方式，在10至20年来调整到位；采取弹性可选择的方式，设置若干档退休年龄，对于提前退休的参保人员，降低养老金支付的替代率，对于延迟退休的参保人员，适当提高养老金支付的替代率；应注重对改革过程中利益可能受损者给予适当的补偿。明确、渐进、弹性的延迟退休年龄的改革方案，有助于劳动力市场更好地运转，避免社会压力的产生。
以国企利润充实和增强养老保障储备基金是必然要求。无论采取何种改革方案，考虑到历史欠账以及人口快速老龄化的现实国情，以国企利润、国有股转持收益充实和增强养老保障储备基金，提前应对养老金缺口是必然要求。应将未来资金缺口的测算与战略储备资金量联动起来，制定长远的规划，确保资金缺口出现时有充足的资金应对。在战略储备资金的管理方面，由于资金量过大可能会影响资本市场功能的发挥，可以考虑未来在管理资金量过大时将其分拆成2-3家管理机构，同时应拓展战略储备资金的投资增值渠道，如将其与基础设施建设联动起来。
做实个人账户是个伪问题，提高其名义收益率更为重要。很多人建议以做实个人账户应对老龄化冲击带来的养老金缺口。然而应对养老金缺口，需要的是根据需要逐步增强战略储备资金，并不必然要以个人账户的形式存在。做实个人账户将形成巨额资金储备，综合考虑股票市场投资风险及对股票市场自身的负面影响，在当前我国实质上缺乏合适的投资渠道。一些国家赞成做实个人账户的重要理由是其可以提高国民储蓄率，有利于经济增长。但在我国，目前面临的一个突出问题是储蓄率过高。个人账户的实质问题是政府在借用参保人这部分资金用于支付养老金之后，给予其利息回报过低。我们建议由中央政府发行“名义特别国债”，将参保人个人账户资金虚拟购买，待其退休后特别国债开始还本付息。这一政策可以提高并锁定参保人个人账户的收益率，确保养老保障体系的稳定性。
考虑间接税等广税基筹资方式替代部分养老保险缴费。分析老龄化对养老保障体系财务可持续的冲击，其根本是养老保险缴费随着老龄化程度的加深，税基越来越窄，从而产生支付危机。为此，解决问题的一个可取思路是寻找新的广税基的筹资来源。我们建议参考国际经验，考虑同比增加增值税、营业税、消费税的税率，并将其总税收的一定比重纳入国民养老基金，用于给所有达到退休年龄的老年人发放国民养老金。与之同步，将现有的养老保险缴费率降低10-15个百分点，降费率后的缴费全部计入个人账户。这一改革将大大有利于缓解养老体系财务压力，也适合中国人口结构快速老龄化、非正规就业人口比重高的特点，有利于加快养老全覆盖，有利于经济结构调整。
（作者：中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副主任、副研究员汪德华）
