虽然推进收入分配领域的改革已经是社会普遍共识，但在研究机构和决策层中，对当前收入分配差距中究竟哪些是实质性问题存在不同看法。经济学家华生公开发表《收入分配的七大流行误区》，引起了许多争论。从现实看，究竟哪些是导致收入分配差距持续扩大的实质性问题？只有这个问题解决了，收入分配制度改革才能瞄准“靶子”。
缩小城乡差距的改革的“靶子”何在
城乡差距是我国贫富差距扩大的主要推动力。从城市与农村各自的基尼系数看，两者的数值都低于0.4，但计入城乡差距后基尼系数接近0.47，超过国际警戒线。通过城乡居民收入的分类比较，有助于我们找到城乡收入分配制度改革的“靶子”。
首先看农村居民农业收入与城镇居民非农产业收入的差距。当前农业增加值占GDP的比重为10%左右，农民收入中来自农业的占比大致在50%，以此推算农民务农平均收入与城镇居民平均工薪收入的差距在3.5—3.6倍之间，而同期城镇职工平均工资是农民务农平均收入的8倍以上。农业劳动生产率大大低于非农产业劳动生产率，这是导致城乡居民收入差距的原因之一，也是农村农业剩余劳动力向城市非农产业部门流动的基本动因。
提高农民务农收入，是一个需要在发展中逐步解决的问题，但改革是可以有积极作为的，既需要尽快消除户籍制度和行政壁垒对剩余劳动力转移的限制，也需要大力提高农村人口素质，改善农业生产条件，提高农业劳动生产效率。
其次，比较农民非农就业的工资性收入和城镇居民工资性收入的差距。目前，城镇居民平均工薪收入大致是农民平均工资性收入的6倍。从全国看，工资性收入、非农经营性收入已经成为农村居民家庭纯收入增长的主要推动力。第一代农民工普遍将收入的90%以上寄回农村，这对缓解城乡收入差距扩大有积极作用，但并没有起到缩小差距的作用。在金融危机爆发前的很长时期内，农民工工资性收入增长非常缓慢，有些年份甚至不抵物价上涨的幅度，这一趋势在2006年以来数次“用工荒”之后有所改善，但总体看，增长速度仍然较慢，要赶上城镇职工的平均工资水平还需要农民工加班加点。
缩小农民非农就业的工资性收入和城镇居民工资性收入的差距，需要打破当前“半城市化”的制度格局，使农民工的工资性收入增长速度不慢于城镇居民，使农民工能够享有与城市居民相同的基本公共服务和社会福利，“使农民工成为市民”，也只有这样才能完全发挥城市化在缩小城乡差距方面的作用。
再次，比较城乡居民转移性收入的差距。转移性收入包括财政对城乡居民的转移支付和企业、社会团体、个人对城乡居民的转移性支出，目前转移性收入的主要构成是政府对居民的社会保障和福利性支出。但在当前的转移性收入分配结构中，城乡居民转移性收入差距仍然在10倍左右。
站在二次分配的角度，以基本公共服务均等化为导向的转移性收入分配是缩小差距、促进公平的重要手段。缩小城乡居民转移性收入差距，需要调整财政支出结构，以城乡基本公共服务和社会福利均等化为导向，深化财政体制改革。
最后，比较城乡居民财产性收入差距。这些年中，城乡居民收入差距导致了城乡居民财产差距，城乡居民财产差距又进一步扩大了城乡收入差距，扩大的部分就是城乡居民财产性收入差距。从统计数据看，城乡居民的财产性收入都比较少，城乡居民财产性收入差距大概在2.5倍。缩小城乡居民财产性收入分配差距，现实的突破口是农村土地制度改革。如果能在给予和保障农民享有与城镇居民平等的土地权益上取得突破，则可以缩小、拉平甚至有可能逆转城乡居民财产性收入差距，进而对未来城乡财富分配和收入分配格局产生重要影响。
缩小行业差距的“靶子”何在
行政垄断性行业收入高是行业收入分配不平等的主要因素，并且，除了腐败和灰色收入，这也是城市内部的收入不平等的主要推动力。有统计数据显示，当前电力、电信、金融、保险、烟草、石化等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2—3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能达到5—10倍。市场需求和人力资本的差异会带来行业收入差距，但是不能笼统地把行政性垄断行业与一般性行业的收入差距归于市场和人力资本差异。因为行政垄断行业的高收入，主要来源于稀缺的特许经营权，而不是市场竞争和人力资本差异的自然结果。一些市场经济高度发达的国家，存在一种在市场竞争中产生的垄断，这类企业中员工的收入通常很高，但与行政性垄断行业国企获取的高收入不同，这是市场对企业以需求为导向和技术创新的奖赏，是市场对企业家创新的奖赏。
所以，我们需要区分市场垄断和行政垄断的高收入，由市场垄断形成的高收入可以通过所得税来调节，但行政垄断性行业的国有企业职工高收入则需要专门的监管机制和调节机制。缩小行政垄断性行业与一般行业的收入差距，不仅需要建立行政垄断性行业的国有企业收租分红制度，更要强调国有企业的公益性目标。
缩小地区差距的“靶子”何在
客观地说，经过这些年的政策调整，地区差距扩大的趋势有所减缓，但地区间发展差距仍然比较明显。那么地区差距的实质问题是什么？首先，地区发展差距主要是城乡发展差距。从全国的数据看，无论是省域之间，还是省域内部，越落后的地区的城乡差距往往越大，落后地区的农村也是贫困高发区，地区间收入差距的主要矛盾在于落后地区农村居民收入水平过低。其次，有一部分地区差距的原因在于制度不完善。比如，一些资源输出、劳动力输出的欠发达地区，居民收入过低是与资源价格机制和资源开发体制不完善，与城乡二元劳动力市场和劳动者权益保护不足等制度缺陷直接相关的。再次，把地区间生活成本差距考虑进来后，就能发现地区间福利差距是地区收入差距的一个重要因素。
由此，缩小地区收入分配差距，需要把调节地区收入分配关系与调节城乡收入分配关系结合起来考虑，把提高落后地区农村居民收入作为国家收入分配政策的一个重点；需要进一步完善市场经济体制，建立以市场为主导的资源要素价格形成机制，建立对资源（包括人力资源）输出地区的收入补偿机制和平衡机制；需要政府把缩小地区间基本公共服务和社会福利差距作为调节地区收入差距的重要任务。
初次分配领域改革的“靶子”何在
近年来初次分配格局中一个明显的趋势是政府收入占比提高较快，居民收入占比下降较快。1996年至2007年，政府收入在初次分配中的比重提高了4个百分点，居民收入比重下降了5.6个百分点，企业收入比重提高了1.6个百分点。许多国家政府收入占GDP的比重的确高于我国，但收入差距也远小于我国，比如瑞典、丹麦政府总收入占GDP的比重都超过55%，但是基尼系数都在0.25左右，因为他们政府总支出的绝大部分是社会保障和社会福利支出，政府通过二次分配缩小了收入差距。
政府与居民、企业之间的收入分配关系是否合理，关键得看政府收入占比的水平是否与居民和企业需要政府提供的公共服务水平一致。政府收入需以提供公共服务为前提，提高政府收入需以提高基本公共服务的供给水平为标尺。
由此，在初次分配格局中需要加快提高居民收入占比，同时控制财政收入占比。以调整经济结构和缩小收入差距为出发点，税收制度改革的一个重要目标是提高低收入者收入水平和培育中产阶层。此外，政府应当进一步完善最低工资制度，形成鼓励企业建立工资协商机制的制度和环境。
再分配领域改革的“靶子”何在
首先从政府支出结构看缩小收入差距的障碍。从现实看，无论是在同等发展水平的国家，还是在政府收入占比类似的国家，相比之下，我国财政中公共服务支出的占比都属于较低水平。因此，需要加快推进以提供公共服务为核心的政府转型，建立起与发展阶段相应的、以公平为导向的公共服务与社会福利制度，通过公平的一次分配和二次分配逐步缩小城乡、地区和不同群体的收入差距。
其次，从政府间的收入分配格局看缩小收入差距的障碍。2010年我国地方政府本级收入占政府总收入的比重约为48.9%，但地方政府支出占政府总支出比重却达到约83.7%，虽然中央政府税收返还和财政转移支付占比在40%左右，但占大头的税收返还具有明显的逆向再分配调节作用。我们在地方调研中发现，市县政府尤其是落后地区财务紧张的现象比较普遍，收支不平衡很大程度上反映了财力与事权不匹配。
因此，需要尽快明确中央与地方政府公共服务的职责分工，在此基础上加快财政体制改革，建立政府公共服务事权与财力相匹配的制度。
