土地改革是我国市场化改革遗留下来的为数不多的一个大项。理论上，土地要素在没有限制的前提下总是倾向于流到效率更高的部门。通过土地改革，搞活农村集体经济，并完成下半场我国工业化和城镇化，是我国保持中高速度经济增长的重要驱动力。同时，土地改革也是实现农民增收的利器。
中央土改方案
积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能，明晰产权归属；激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。
９月２９日，中央全面深化改革领导小组第五次会议针对土地改革出台了两个文件：《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。习近平总书记指出，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路。我们要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。
并提出了七点要求：一是要加强引导，不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。二是要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。三是要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。四是要根据各地基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。五是对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。六是要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。七是发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
土地制度改革的目的：一是探索集体所有制的有效实现形式，发展壮大集体经济；二是保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民更多财产权利，防止侵吞农民利益，鼓励农民增收。因此，积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能，明晰产权归属；激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部。
目前全国农地流转试点以及模式很多，总结起来均可划归为地票置换以及农地证券化两类模式。从实践来看，我们更赞同农地证券化思路。农地证券化形式更多样，也可以减少土地流转中的“一锤子买卖”，农民可以通过土地，有一个长期的收入来源。这样有助于缓解或减少农民演变成“城市贫民”的现象发生。
土地改革是对农民的一个政策大礼包
加快土地改革，挖掘潜力，释放农村劳动力是一个选择。农民进城了，承包权还在手里，还能把经营权出租，如果置业还可抵押贷款，大大提高了农民的权益和能动性。
我国当前经济最大的问题在于潜在增速持续下行，如何稳增长是首先要考虑的问题。我国劳动力总人口开始见顶回落，刘易斯拐点已至，放开单独二胎到形成新劳动力供给需要时间，延长退休年龄反对声音过大还在权衡，加快土地改革，挖掘潜力，释放农村劳动力是一个选择。农民进城了，承包权还在手里，还能把经营权出租，如果置业还可抵押贷款，大大提高了农民的权益和能动性。
所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。在这里，所有权是虚的，承包权和经营权才是实实在在的东西。国家的政策可以概括为一句话：可以租，不许卖（内部转让当然可以）。左看右看，农民手中有的东西，无非就那么几样：宅基地和农地。但是我们都知道，这些东西基本上是不怎么值钱的。怎么办呢？很简单，给农民手里财产一个价值重估的机会。
上一次大力发展农村集体经济，还是上世纪八十年代的事情。几十年时间过去了，集体经济的规模从举足轻重逐渐变得可有可无。不是集体经济在没落，而是其他经济发展太快。过去３０年的城镇化，基本上是以大为主的城镇化，所以农村集体经济发展速度严重滞后于城市经济。但是，从２０１３年年底开始，中央明确提出新型城镇化道路。“新”在哪里呢？新就新在“三个一亿人”，新就新在“留得住浓浓的乡愁”，既要发展大城市，更要发展中小城镇。
但是，经过几十年的发展，农民们想搞集体经济，最缺一样东西：资本。没有资本，你搞集体经济就是一句空话。因此需要系统性考虑农民拿什么入股的问题。农地价值重估靠租金上涨，租金上涨通过流转和规模化经营实现；宅基地重估靠集体建设用地入市。
综合以上几点可见，中央对农民用情至深、关怀备至。但这个改革还只是开了个头，按照十八届三中全会城乡土地“同权同价”的精神，农村土地目前还不能自由买卖，无法与城里的地“同权同价”。另外，之前数量巨大的小产权房如何处置，也是个棘手问题。
土地财政可逐步用房产税替代
当务之急是要缓解地方财政困难，构建和完善合理的地方税体系，推进房地产税，发挥其逐步形成地方税体系支柱的作用。
自１９９４年分税制改革后，土地出让金逐渐成为地方本级财政的一个收入大项。目前土地出让金达４万亿元左右，占地方本级财政收入的近六成。而地方财政收入占国家财政总收入平均为４８％，财政支出则占国家财政总支出平均为７０％。换言之，地方事权、财权比例失衡，“地方钱不够花”。因此，除发债、跑项目要资金外，卖地成为地方生财首选。土地财政依赖症因此而生。
土地财政是近１０余年房价突飞猛进上涨的重要推手。据不完全统计，一些地方的土地费用、各种税收以及各项审批流转中的隐性成本，占到房价的４０％至５５％，显然，巨额利益是地方难以割舍土地财政的根源。土地财政还是侵占农民利益、引发强拆矛盾的原因之一。
土地财政的政策口子，包括：一是１９８２年修宪，规定农村土地归农民“集体所有”，“城市土地归国家所有”。显然，《宪法》为征地提供了法律依据。二是１９９４年分税制改革后，地方财政尤其是县以及县以下的“财政饥渴”一直在加剧。２００４年的征地改革催生了“土地财政”。政府利用土地融资，一场波澜壮阔的“圈地运动”应运而生。
土地流转改革后，征地将必然大大减少。当农村农用地、建设用地等可以流转的时候，不需要经过地方政府之手便可以进入市场。地方政府的权利减少了，不能单纯依赖卖地而获得收入，冲击了地方政府的土地财政。因此，土地流转改革要减少政府阻力，就要为他们创造其他的财政来源。最近，中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》让各界看到了从根上治愈这一顽疾的希望。当务之急是要缓解地方财政困难，构建和完善合理的地方税体系，推进房地产税，发挥其逐步形成地方税体系支柱的作用。房产税、遗产税等有望成为缓解地方财政收支矛盾的药方。房产税和遗产税都是未来比较重要的财政来源。
如何化解城镇化用地矛盾
一方面，耕地甚至农地都不能随便占用，另一方面，城市还要扩容，这就需要加强管理、做好规划、开动脑筋、节约用地。
土地流转后，城镇化用地矛盾如何解决呢？这也是需要考虑的问题。
（１）我国人多地少。我国以占世界不到９％的耕地养活占世界２０％左右的人口。我国人均耕地仅为世界平均水平的４０％，宜居土地只占陆地国土面积的１９％。推进城镇化、工业化，必须要建工厂、盖楼房，必然要大量用地，必定有大量农地转为城镇或工业用途。不仅如此，我国城镇多是宜居土地，恰恰又多在产粮区，城市扩容一定会大量侵占耕地。另一方面，我国１３亿多人口，是世界人口最多的国家，又曾经经历过严重饥荒的惨痛折磨。粮食安全是我国最重要的国家战略之一，保护耕地是我国的基本国策。所以，我国要发展城镇化，将长期面临用地紧张的局面。
（２）为什么有这个１８亿亩红线呢？因为上个１０年城镇化提速，２亿多农民工进城。开发区、房地产都在推进，城镇化需要用地。而适合盖房子的地往往又适合耕种。山上不适合盖房子，也不适合耕种。我国三分之二是山地，于是就出来一个“用地矛盾”问题。为了保证口粮（粮食是最重要的战略资源），就必须保障耕地。随着耕地面积连年下滑，于是就定下了１８亿亩的红线。
我国实际上并不是没有土地。据我们估计，农地如完全自由流转或释放２０％新增建设用地，相当于３．６亿—４亿亩土地；而我国基本完成城镇化，则只需要４０００万亩建设用地，只有其十分之一。根据我们的测算，改革开放３０多年，城市只增加了６０００万亩（４００万公顷）左右的地，但增加了近５亿人口。２０００年到２０１０年，我国城镇人口增加了２亿左右，而城市建设用地面积增加了１１．７６万亩（１７６万公顷）。若按这个标准，到２０３０年，我国基本上完成城镇化和工业化，城镇化率达到７０％，人口需要转移３亿，估计有约４０００万亩（２６４万公顷）的地就足够了。但浪费也是惊人的。过去３０多年，农村人口减少了１亿，村庄却占了２亿亩地。例如，２０００年—２０１０年全国城镇建成区面积扩张了７８．５％，而城镇人口仅增长了４５．１％。
实际上，近年来我国城镇用地规模扩展过快，全国城镇化呈现低密度化和分散化倾向。一些城市形成“摊大饼”式的空间扩张形态，盲目建设大马路、大广场、大厂区、标志性建筑等，浪费了宝贵的土地资源；一些地方盲目跑马圈地，“开发区”、“工业园区”、“城市新区”有名无实；还有一些城市发展超出了资源环境承载能力，“旧账未还又欠新账”，人口、土地、资源、环境的矛盾日益突出。此外，一方面是大量土地闲置，另一方面是各地在通过各类方式违法用地。农村建设用地也存在问题。
总之，很多地方城镇化发展缺乏城乡统一规划，城市发展和农村发展“一头重、一头轻”，反哺农村力量薄弱，耕地减少过多过快，影响农业发展，没有达到提升农业、富裕农民、建设农村的效果。有的地方甚至违背农民意愿“迁村并点”，要求农民“上楼”、“腾地”，损害了农民的利益。
（３）一方面，耕地甚至农地都不能随便占用，另一方面，城市还要扩容，这就需要加强管理、做好规划、开动脑筋、节约用地。
第一，按照既定规划，整治土地，保护耕地。宋代叶适在《留耕堂记》说，“但存方寸地，留与子孙耕”，告诫我们要珍惜土地、勤恳躬耕、节俭务家、自食其力。未来还需要进一步整治农田和保护耕地，确保１５．６亿亩基本农田和１８．１８亿亩耕地目标。
第二，改革现有征地制度。十八大报告中指出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”；国务院也通过“土地管理法修正案”，已启动土地管理工作，解决在工业化城镇化加快的情况下，占地过多过快问题，以及大比例提高农民集体所有土地征收补偿标准。
第三，坚持增减挂钩，创新采用地票、指标交易等模式。将包括宅基地在内的农村建设用地的发展权转移使用；逐步扩大经营性用地“招拍挂”范围和用地类型；公益性用地除军事、社会保障住房等特殊用地外，逐步实现有偿出让。
第四，制定并实施差异化的土地管理政策。提高耕地占用成本，鼓励使用低丘缓坡荒滩等未利用地建设发展城镇；新增建设用地要向重点建设的城市群倾斜，向吸纳农民工人数较多的城市倾斜；要强化各类建设用地标准控制，提高单位土地面积承载人口数量和产业产出强度。
（作者单位：国家信息中心）
