土地制度改革是全面深化改革的重要内容。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的出台标志着中国土地市场化改革再次出发。2016年出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》宣告了农村土地所有权、承包权、经营权三权分置改革正式拉开序幕。三权分置改革实现了在土地所有制实行公有制的前提下，实现经营权物权化代表的产权改革，确定地权，优化土地资源配置，推进农业现代化。尽管改革方向已经很明确，但是围绕土地制度改革的争论依然此起彼伏，成为社会关注的焦点。事实上很多争论背后有深刻的对土地制度思想认识上的差异。土地制度改革不仅需要合理的策略、步骤，而且需要在思想上破旧立新，冲破意识形态的迷雾，寻求中国土地制度改革的正确思想路径。改革需要思想解放，需要思想的引领。深化土地制度改革首先需要在思想观念上转变，克服那些不符合实际的“习惯思维”和“主观偏见”，以便消除不必要的误解，构建新的改革共识。
土地制度改革不一定会导致土地集中，反而有助于真正实现土地产权分散。很长时间以来，土地兼并和集中常被作为社会稳定的最大威胁和农民贫苦的根源。不过，从历史经验上说，这个观念是值得商榷的。据此批评土地要素市场化配置更缺乏历史依据。第一，勤劳致富后买田买地一直都得到人民尊重，非市场行为的土地兼并才是民怨所指。威胁社会稳定的土地集中不是市场中的流转，而是凭借暴力、权力等以非市场方式取得土地。第二，土地市场流转并不一定导致土地集中。从商鞅变法“除井田，民得卖买”始，中国土地市场已经有数千年历史。中国传统社会土地市场化非常成熟，形成了“胎借-租佃-押租-典-抵押-活卖-绝卖”等层次分明且具有内在逻辑的地权交易体系。多样化的地权交易形式和多层次的地权交易体系使得土地要素具有较高的流动性，有利于土地要素的优化配置。第三，土地市场化有利于让更多人共享土地收益。永佃制、典、活卖等中国传统社会独特的土地交易形式都超出了西方和其他文明的历史经验，造就了大量拥有所有权的自耕农或拥有永佃权的农民，构成了大批传统社会的富民群体和中产阶级，实现了“有恒产者有恒心”，成为社会稳定的基本因素。
当代中国土地制度改革最终将形成公平与效率统一的全新要素配置均衡
中国土地制度改革与其他改革一样需要权衡公平与效率。不过公平与效率不是矛盾的。根据福利经济学第二定理，任何资源都能在完全竞争条件下通过市场机制达到帕累托最优。如果社会资源的产权分配结构是公平的，那么通过市场制度，就会达到公平与效率兼得的竞争均衡。20世纪中叶中国共产党领导的土地改革实现了“耕者有其田”，也就是农村土地产权的基本平均。改革开放后，家庭联产承包责任制依然基本按照人口分包农地，实现了土地承包经营权的平均。那么，当前的土地制度改革的基点就是三权分置基础上的“耕者有其田”。这种“耕者有其田”的土地制度就构成了“起点公平”。当代中国土地制度改革最终将形成公平与效率统一的全新要素配置均衡，是效率与公平兼得的更高意义的“耕者有其田”。
三权分置改革构建了包括所有权、承包权和经营权在内的土地产权体系
三权分置改革构建了以所有权、承包权和经营权为主要内容的土地产权体系，形成了产权多元化。第一，土地产权多元化是对土地产权的尊重，可以保证市场配置。在空间范围上，国有、集体所有等多样集体土地所有权为主体，尊重允许个人或家庭的土地产权。在权利上，保证居民有参与市场行为的权利，以及居民参与土地投资收益分配的权利。需要政府退出不合理的干预，恢复市场调节机制。第二，不排除有边界的政府干预。政府依然保持有一定土地发展权，同时在法治限制下积极参与有边界的土地市场调控。第三，农地制度改革与土地资本化。当前资本下乡受到约束，农村土地的资本职能不能彰显，导致农地价格低估，限制了农民资本性收入增长。
构建基于家庭承包经营权的土地市场不是一蹴而就的，因为市场机制具有局限性。这要求在市场培育、市场设计和土地再分配等方面具有应对机制。
第一，土地要素市场培育和价格形成过程。土地要素市场发展有一个过程，土地价格发挥要素配置作用不是一蹴而就的。在土地要素市场还没有发育成熟的情况下，城乡土地价格差导致难以有效评估土地价值。为了防止农村土地价格低估损害农民利益，也为了防止非经济因素冲击土地要素市场发展，土地要素市场可以逐步构建，渐进放开，构建恰当的土地要素市场化策略机制。比如中国改革开放过程中形成的特区路径、增量改革等改革经验都值得借鉴和坚持。市场改革的历史经验或者现行市场机制都可以作为构建和完善中国土地要素市场机制的参考。不过，鉴于市场细节的异质性和市场环境的演变，相同市场机制在不同类型和不同时期的市场，都可能出现引致市场低效和市场失灵问题，所以土地市场设计决不存在一劳永逸。
第二，土地再分配机制。一方面，土地具有必需品的性质。土地要素作为社会基本生产要素，对于部分居民依然承担社会保障功能。这在农业社会最为明显。这要求满足一部分居民取得土地的基本权利。另一方面，由于区位优势因素，土地具有垄断地租。这要求配套相应的土地财税制度，构建土地增值收益的再分配机制，避免孙中山先生担心的“将来大地主必为大资本家”问题。
需要指出的是，市场经济正是在解决各种市场缺陷过程中才逐渐成熟起来的，并不是所有的市场缺陷都需要政府调控和干预。
三权分置改革引导土地经营权有序流转，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种方式共同发展。三权分置改革坚持社会主义土地公有制基础上，实现土地产权细分和土地市场流转，构建一种符合现代经济规律的多元土地产权的土地要素市场，优化土地要素配置，让更多的人共享土地权益。相对于人类历史上既有的土地制度安排，这是基于社会主义初级阶段国情，第一次实现了在土地公有制基础上推动土地市场化配置，是一种符合社会化大生产的土地制度安排创新。
邓小平说，改革是中国第二次革命，提出“胆子要大一些，敢于试验……杀出一条血路”。土地制度改革必然牵一发而动全身。如果没有足够的改革勇气，那么很难取得成功。土地制度改革探索就应该解放思想，具有“闯”的精神，敢于创新和实践，不断探索三权分置改革，构建符合现代经济规律和中国国情的土地制度。
(作者为中国政法大学商学院副教授)
